國家供給農村公共品的最后一公里項目制與農村公共品供給體制分析以農地整治為例

稅務機關改革前，中國農村公共物質供應實行“體制外、自上而下決策機制”。農村居民的公共物品供應體制發生了重大變化。一方面,在“多予、少取、放活”的指導思想下,國家逐步加大對農村和農業的投入,將農村公共品納入公共財政支出范圍,改變了稅費改革前的“制度外公共品供給”模式;另一方面,由于主要是由政府承擔公共品成本,并以“專項資金”的方式將大量惠農資金投向農村,造成農村公共品供給“自上而下決策機制”被強化。結合以上兩方面,可將稅費改革之后的農村公共品供給方式概括為“制度內的自上而下決策機制”。農村公共品涉及內容廣泛,本文以農地整治為例2,對當前由政府主導的以項目形式向農村供給公共品的模式進行研究。一、“項目治國”3的基層解釋國家向農村輸入公共品項目資金的目的是改善農村基礎設施,“項目下鄉”不僅體現了基層財稅體系變化,也反映出國家治理體制和治理技術的變化,有學者因此提出“項目治國”3的說法。項目制作為一種“技術性管理手段”4,與既有的行政科層體制發生碰撞,產生政府內部治理問題,進而影響項目實施效果。(一)系統設計階段為了化解城市化、工業化和農業現代化所面臨的土地資源約束問題,近年來國家逐步重視農地整治工作。農地整治的主要內容是改善農業生產條件,屬于國家提供農業公共品的工作。國土資源部發布實施的《全國土地整治規劃(2011～2015年)》顯示,“十二五”期間我國計劃投入約6000億的資金用于完成4億畝旱澇保收高標準基本農田建設任務。5這6000億元資金使得農用地整治獲得了“制度內”的公共財政保障,接下來面臨的關鍵問題是大規模投資能否落到實處,這與農地整治工作的實施方式有關。為了提高農地整治工作效率,國家采用項目管理模式,自上而下的財政資金主要依靠項目制度輸入到基層。既有研究已經注意到分稅制以后,在中央對地方的轉移支付中,具有“專項”和“準專項”性質的“戴帽資金”逐步占據主導地位,由此產生“地方的公共建設和公共品則主要依賴專項資金”6的局面。項目管理模式以提高資金投入效率為目的,具有“技術理性”的性質,既有研究概括項目制具有如下特征:“一是強調國家部門的控制權,避免地方分權導致的項目實施的隨意化傾向;二是強調項目專門化的方向,務求專款專用,專職專責;三是強調規范化的程序技術,通過理性化的目標管理和過程控制,實現項目的績效合法性;四是強調專項資金的使用必須服務于經濟增長和公共品的大局,而這一切都是貫徹國家治理理念的根本所在。”7項目制在解決資金來源和資金使用過程監督問題的同時,又延續和強化農村公共品供給“自上而下決策機制”。這種自上而下的公共品供給機制會直接影響農地整治效果,因此需要對項目運作過程作全面考察。(二)項目實施和政府內部管理1.“委托一代理”:引導主體利益博弈的“反控制”機制既有研究關注到,當前國家逐步選擇以項目方式“包攬”農村公共品供給的治理模式變化,與分稅制帶來的中央財政集權有關8。一方面,財政集權有利于促進“國家的統一”9,項目管理模式在現有的行政層級體制之外為上級政府權力的靈活處理開辟空間,提高了中央政府對地方事務的干預能力。但另一方面,采用政治學中的利益分析視角10后就會發現,地方政府與基層組織并不是完全被動地接受中央政府預先設置的項目管理過程,它們會站在本級組織自身利益最大化的立場上,自下而上對項目進行“反控制”。有學者將項目運作看作是“上”“下”互動博弈平臺,并呈現中央政府“發包”、縣市地方政府“打包”和村級組織“抓包”的運作邏輯。11與糧食直補一類惠農資金直接對接到個體農戶的資源輸入方式不同,農地整治是包含著不同參與主體利益博弈的復雜過程。盡管項目制強化了中央政府的治理能力,但它無論如何也不能夠使政策執行達到“一竿子插到底”的程度,即,項目落實必須依靠地方政府與基層組織的參與才能夠完成。因此,中央政府向農村輸入公共品項目時,會在現有體制層級中形成“委托一代理”關系。有學者將經濟學中的激勵和治理理論引入到對政府組織及其治理的研究中,發現“行政治理成本來自行政組織內部對于政府雇員、對于上下級政府之間的關系的治理成本,它的核心是政府官員的激勵未能與委托人的利益協調一致的問題,也即在政治領域中的委托-代理問題”12。造成政府內部存在激勵與治理問題的主要原因是,政府組織的不同層級間存在“委托人和代理人的目標沖突和信息不對稱”13情況。“委托”即“授權”,上級政府組織將農地整治項目委托給下級政府后,必須同時解決“監督”和“激勵”問題,既要保證作為“代理人”的下級政府組織能夠規范行使“授權”,也要盡可能地調動起下級組織完成任務的積極性。項目制所采用的管理技術能否有效解決“委托-代理”問題就成為影響土地整治效率的重要因素。2.中央與地方在農地整治工作中的利益錯位在湖北省四縣市的實地調查中發現,當前除了少量與建設用地指標有關的“占補平衡”和“增減掛鉤”一類農地整治是由本級財政投入之外,絕大部分的農地整治資金都是由中央財政投入的。所調查的湖北省四個縣市,具有廣大中西部普通農業型縣市的一般特點,即地方財政都屬于“吃飯財政”,在這樣的縣市中,本級政府沒有能力投資農業基礎設施建設。在此背景下,農地整治以項目方式落實,包含了兩方面內涵:一是由中央政府承擔農地整治成本,二是以專款專用方式保障中央意圖。中央之所以承擔農地整治成本,是因為農地整治包含著國家利益。農地整治的最根本目標是,解決我國人多地少基本國情下土地資源相對稀缺對經濟社會發展造成的約束問題。當前我國的農地整治工作已經具備國家發展戰略部署的政治性質。總體上看,中國有限的土地資源,要在用于農業生產和提供建設用地(包括工業用地、城市用地等)兩方面實現平衡。對于中國這樣的大國,保障一定的糧食自給率,是關系國計民生的戰略大事,因此,堅守18億畝耕地紅線是剛性任務。與此同時,現階段中國快速城市化和工業化發展必須要占用大量土地資源。上述兩方面情況結合起來就產生出土地管理工作中的保障農業用地和供給建設用地的矛盾。通過土地整治來改善土地存量,增加土地增量,是化解上述矛盾的重要手段。《全國土地整治規劃(2011～2015年)》顯示,自2001年至2011年,通過土地整治,我國實現新增耕地約4142萬畝,超過同期新增建設用地和損毀耕地面積,實現全國耕地面積基本平衡。14以上是站在中央政府立場上看的,然而地方政府的利益與中央利益并不完全相同。在整個農地整治項目操作程序中,縣市政府非常重要,項目規劃、項目管理和項目實施都是在縣市一級完成,縣市一級發揮著承上啟下的作用,因此本文僅選擇縣市一級“地方政府”作為考察對象。在中國現有的土地管理制度下,農地向建設用地轉化一般會產生出高額的級差地租,在增加本級財政收入的激勵下,縣市地方政府具有擴大建設用地規模的積極性。在當前主要以GDP增長指數作為衡量地方政府績效指標的考核體系下,地方政府必然是將主要精力放在招商引資和土地開發一類工作上。各地地方政府興建工業園區、擴張城市、推動房地產發展、向上級爭取建設用地指標等,都是圍繞建設用地開展工作。如此一來,便產生出農地整治工作中的第一個錯位,即,在開發利用和保護土地資源上,中央政府與縣市政府具有不同的利益訴求。在中央政府那里,土地資源總量有限,要在保障耕地基本規模不縮小的前提下擴大建設用地規模,中央政府主要行使土地資源管理的職能。地方政府并不關心土地資源總量,它的利益來源于擴大建設用地規模,地方政府積極地向上級國土部門跑政策,目的是突破建設用地指標控制。15中央與地方在農地整治工作中的第二個錯位源自于農業與工業的差別。俗話說:“無農不穩、無工不富”。所謂“穩”是指,農業基礎穩固,糧食供給有保障,才能保障國家安全穩定,這是政治意義上的穩。這個層面上的穩,是中央政府的責任,縣市地方政府并不直接關心。自農業稅費改革以來,地方財政收入主要來自部分種類的工商稅收和土地出讓收入,除了少數縣市的農業龍頭企業能夠繳稅之外,農業幾乎不能為當地的財政收入做出貢獻。這樣一來,基于增加財政收入的目標,整個縣市的工作基本是圍繞工商業展開的,農業越來越處于邊緣地位。對于地方政府而言,發展農業具有很強的外部性,即農業發展所溢出的國家戰略利益,不能給當地政府帶來直接收益。相反,發展工商業則能夠直接增加當地的財政收入。地方政府重視工商業而忽視農業的奧秘在于,工商業之富,富的是當地,農業之穩,穩的是國家。中央與地方在農地整治工作上的錯位,還源于中央政府職責與地方政府行政邏輯的差別。為了實現經濟社會全面協調可持續發展,中央政府的立足點是整體利益、全局利益、長期利益,因此中央政府要擔負宏觀調控與農村公共品供給的責任。地方政府在現有政績考核和升遷體制中,追求單一的經濟發展,表現出重視財政收入、輕視公共服務供給的行政邏輯。中央政府與縣市地方政府的目標與利益錯位,造成二者在農地整治工作上的行為邏輯差異。中央政府和縣市地方政府間所存在的“目標沖突”,帶來了項目落實時的“委托-代理”問題。農地整治采用項目制的首要目的就是解決這個問題。中央政府是農地整治項目的“委托人”,采用復雜嚴格的項目管理技術,是為了將其意志貫徹下去,避免作為“代理人”的地方政府受自身利益驅使而偏離農地整治的初衷。3.引導帶動:引導農地整治工作的權益保障機制在央-地利益錯位的背景下,中央政府選擇項目管理技術對地方政府“代理”行為進行“監督”,唯有項目管理技術足夠嚴格,“監督”過程才會有成效,這樣一來,又產生出“激勵”方面的困境。項目制的技術特征體現為,盡可能地壓縮地方政府實施項目時的操作空間,其本質是削弱地方政府在這項工作上的自主權力,后果是造成地方政府在農地整治工作中的“激勵”不足。受自身利益最大化邏輯驅使,縣市地方政府會以消極應對和積極變通兩種方式對待農地整治項目。我們在調查中發現,當農地整治項目落戶到縣市以后,剩下絕大部分工作是由當地國土部門,具體來說由當地國土資源局的土地整治中心完成。所調查的四個縣市的土地整治中心的工作人員普遍反映“太忙!太辛苦!”。大量農地整治工作變成了單純的國土部門工作,地方政府置身農地整治具體工作之外。項目制在弱化地方政府自主權力的同時,也削弱了它在農地整治工作中的職責,這反過來影響到項目實施效率。在“激勵”不足并被項目管理技術約束的現實下,地方政府的自利邏輯就表現為在農地整治工作上消極應對的特征,地方政府盡量減少直接參與農地整治工作以減低工作量,是一種“理性”行為。在農地整治工作中,地方政府“理性”選擇的另外一個表現是,在政策允許的范圍內,盡可能地變相利用農地整治項目來服務地方發展目標。比較常見的做法是,地方政府整合項目資金用于打造新農村建設亮點。這些亮點工程為地方行政領導重視,打造典型時,一般是由縣(市)委書記直接召集縣直各部門召開“現場會”,將建設任務分解到各個部門,并安排各個部門進行資金投入。在這類工作中,盡管真正實現了“政府主導”,并做到“資金整合”與“共同推進責任機制”16,但是“亮點”建設卻違背中央政府所預期的農地整治項目目標。地方政府主動推動這類工作的積極性不是源自項目本身所具有的“激勵”因素,而是與當前的政績考核方式有關,這類“亮點”具有很強的形象工程性。我們在調查中還發現,地方政府不會用本級財政投資進行“亮點”工程建設,各地“亮點”建設基本都是由上級下達到各個部門的“項目”整合投入完成的。這樣一來,原本為民生工程的普惠資金,就會被該縣市少數幾個“亮點”工程所吸納和占用。這種不平均的投入方式,會引起當地農民的不滿,就連一些基層干部也直言,地方政府干預“項目”時,只做“錦上添花”的事情,而不做“雪中送炭”的事,這會造成重復建設與投資浪費的問題。地方政府一般是借著“示范點”的名義,打造“亮點”工程。所謂“示范點”,應該具備著示范效應,目的是通過“點”的工作來帶動“面”的工作。“示范點”作為一種工作機制,其重點在“示范”上,而不在“點”上,即,能夠從“點”的建設中探索出普遍性工作方法。而當前地方政府推動的“亮點”工程建設,其核心在“點”上,卻不具有普遍推廣價值。地方政府打造“亮點”工程,實質是對項目初始目標的扭曲。一位鄉鎮黨委書記對我們談起他的工作經驗時說:“一把手下來檢查工作時,只會去最好的地方和最差的地方,不好不壞的地方從來都不會去”。這句話生動地展示了地方行政邏輯,即,地方政府領導一般只關心最能夠出成績的地方和最容易出問題的地方,最差的地方有維穩的需求,因此要被關注,最好的地方代表政績,也因此要被關注。站在作為“委托人”的中央政府立場上,地方政府“代理”供給公共品的對象應該覆蓋絕大多數的“不好不壞”的地方。縣市地方政府的實際做法體現出其追求本級組織利益最大化的理性選擇邏輯,農地整治工作也受此支配。當有農民到縣市上訪時,地方政府基于維穩目的,會出面要求國土部門適當“調整”項目安排,“最壞地方”因此被照顧到。另外,那些作為“最好地方”的“亮點”村莊容易產生政績,因此也總是優先得到項目扶持。正如有學者研究發現的,公共品項目向下落實中會出現“抓兩頭”的特征,即那些擠入“示范村”或者“薄弱村”的兩類村莊更有機會獲得項目支持。17在農地整治工作中,無論地方政府選擇消極參與以減少行政成本,還是選擇積極變相利用項目資金打造政績工程,都反映出項目制與現有行政科層體制的張力。縣市地方政府有其獨立的利益訴求,造成了中央政府“委托”地方政府落實項目失效。農地整治項目實施過程中產生上述問題的原因在于,在以GDP增長指數為政績考核主要標準的行政體系下,公共服務發展對地方政府具有較弱的激勵性。當中央政府不對地方政府的“代理”行為進行有效監督時,會產生濫用資金的情況,當中央政府采取嚴格管理技術解決“監督”問題時,又會造成對地方政府的“激勵”不足。“監督”與“激勵”的兩難困境普遍存在于政府治理過程中,在現實中就表現為各種“一放就亂、一收就死”的現象。從總體上看,項目制所具有的“技術理性”性質,使其在解決“監督”問題上較為有效。具體到農地整治工作上,當農地整治采用項目制后,能夠基本保障資金投入的“專款專用”。在實地調查中發現,只存在少量項目資金被地方政府借用于打造“亮點”政績工程的情況,絕大部分資金都被規范地用于農地整治上。二、“制度外激勵”—項目制“技術理性”的優勢與不足針對“監督”與“激勵”的兩難困境,項目制在較好地解決“監督”問題后,卻又面臨著對“代理人”的“激勵”不足問題,并進而引起的地方政府消極應對上級下達任務的行為邏輯,這一點尤其體現在項目“進村”的環節上。項目制的“技術理性”優勢在于它能夠較好地解決工程質量監督和項目管理問題,其不足在于無法解決項目“進村”過程中的基層治理矛盾,產生項目與農民對接的困境。在農地整治中,為了化解項目“進村”困難,縣市國土部門一般會采用“制度外激勵”手段以調動基層組織參與完成項目落實工作。在某些情況下,“制度外激勵”手段能夠一定程度彌補項目制的“技術理性”不足之處,但也帶來政策執行不規范的負面后果。(一)項目制的技術實踐:“地方政府”被強化中央權力在向下執行過程中因采取“一整套嚴密設計的技術系統,通過立項、申報、審核、監管、考核、驗收、評估和獎罰等一系列理性程序”18的項目管理技術而被強化,這是與國家通過財政轉移支付實現“工業反哺農業”的戰略目標相匹配的一種制度選擇。農地整治項目資金之所以能夠在總體上實現“專款專用”,與項目制具有的“技術理性”特征有關。項目制將管理過程指標化、技術化和量化,較好地解決了“委托-代理”關系中的“信息不對稱”問題,從而實現對下級組織的有效“監督”。項目制強化技術因素在治理過程中重要性所造成的直接后果是,一定程度上繞開了基層政府的“塊塊”結構,強化了垂直部門的“條條”體系。當前包括農地整治、農田水利、衛生防疫、農業發展等在內的各種涉農項目,都是通過對口職能部門落實下去。當縣市地方政府因“激勵”不足而采取消極應對方式回應上級“委托”時,各類項目實施就變成純粹的部門工作。具體到農地整治項目實施上,所謂的部門工作是指,整個農地整治工作基本是依靠屬于“條條”系統的自上而下的土地整治中心完成。“條條”部門的權力與政府“塊塊”權力不同,“條條”部門的權力來自項目管理過程,具有很強的技術性、專項性和業務性,而“塊塊”組織所具有的權力具有較強的行政性、綜合性和強制性。在當前的農村公共品供給過程中,項目制強化了“條條”部門的權力,項目管理技術在原有的常規科層體制之外開辟了中央政府直接干預基層事務的空間,對此有學者提出項目治理模式是“在行政體制內再造一種增量”的“新雙軌制”19。具有“技術理性”的項目制在縣市以上環節是有效的,因為從中央政府、經省級政府、地市政府到縣市政府主要是完成項目審批和項目管理的職能,在這幾個層級之間,上級向下級“委托”的是項目管理權,委托之后的“監督”問題可以通過技術手段解決。項目到了縣市以下主要變成具體實施工作,即將項目資金轉化為農民所需的公共品。在這個環節中,除了包括項目管理工作之外,還包括項目與農民對接的工作,項目制在這個環節存在不足。(二)土地整治中心的“制度外激勵”困境農地整治不僅是一項通過工程建設改造自然物“土地”的技術工作,還是一項基層治理工作。農地整治工作的治理性質是指,農地整治過程不僅包含著工程技術因素和管理技術因素,而且包含著復雜的利益調整與大量矛盾化解工作,農地整治的治理性在于要進行利益調整并化解矛盾沖突。由于作為整治對象的“土地”是農民承包經營的農地,附屬在土地之上的“權利”,連同土地權利所產生的利益,才是農地整治工作必須要處理的對象。當我們將農地整治工作的對象理解為千家萬戶的農民時,就能夠從治理的角度觀察農地整治工作,項目落實過程中所牽扯到的利益關系越是復雜,該項工作的治理性就越強。可舉一個簡單的例子說明農地整治的治理性,比如,大部分農地整治工程可能牽扯到占用農民承包地的問題,如何補償農民利益以及如何平衡不同農戶的利益,都是治理工作。工程質量問題和資金管理問題都可通過優化技術指標得到解決,而上述這類治理矛盾卻需要依靠鄉村基層組織解決。我們在調研中發現,作為農地整治項目業主的縣市土地整治中心在落實項目時,離不開鄉村兩級的參與和配合。鄉鎮政府屬于最末端的“塊塊”組織,作為村民自治組織的村組也具有準“塊塊”性質,土地整治中心屬于“條條”部門,項目向下落實時產生出“條塊”矛盾。與中央采取項目制來約束縣市地方政府的邏輯相似,縣市國土部門也希望通過項目管理技術來約束鄉村兩級組織。若是缺乏對項目的嚴格管理,鄉村兩級有可能將資金用于它處,造成偏離項目目標的后果。既要約束鄉村基層組織,又離不開它們的配合,同時,國土部門又缺乏激勵鄉村組織的手段,這便造成項目落實環節中的兩難困境,這是中央政府采用項目方式向農村供給公共品時必然會遭遇到的。嚴格的項目管理技術所具有的“激勵”不足,產生出基層政權“懸浮”局面,即,隨著項目制推進,鄉鎮“不但沒有轉變為政府服務農村的行動主體,而且正在和農民脫離其既有的聯系,變成了表面看上去無關緊要、可有可無的以及政府組織”20。面對項目管理技術的硬約束,處于二難困境的土地整治中心有兩種選擇,一是回避治理矛盾,將農地整治當作純粹工程性工作去做,二是盡量調動鄉村組織參與,解決治理矛盾。當土地整治中心選擇第一種做法時,只要千家萬戶農民中有一個農戶與施工方“扯皮”并阻止施工,就有可能造成樹不能砍、溝不能挖、路不能修的局面。我們調查發現,這類情況在施工過程中非常常見,其最終后果是造成工程質量下降而使得農地整治大打折扣。當土地整治中心選擇第二種做法時,就只能夠采取“制度外激勵”措施來調動基層組織的積極性。“制度外激勵”是當前農村基層工作中普遍存在的一種工作方式。作為“條條”部門的土地整治中心沒有行政權力去命令鄉村組織,為了激勵鄉村組織的配合,或者說為了激勵鄉鎮分管領導和村干部的配合,土地整治中心就會在政策規定的“灰色”地帶,以各種變通方式給予這些控制實際權力的負責人某些利益。土地整治中心的工作人員多次表達:“做基層工作,要講感情”。所謂講感情是指,要搞好與鄉鎮分管領導的關系,要搞好與村支書的關系。“講感情”是他們缺乏行政權力時所采取的工作策略,具體的方法包括,盡可能地對鄉村干部“說好話”,平時通過吃飯喝酒一類方式建立良好的私人關系,或者允許鄉村干部在項目實施過程中謀取私利,等等。縣市以下的項目實施過程是一項復雜的治理工作,在這個環節上,“技術理性”與治理工作不匹配,“制度外激勵”是應對這一矛盾的自然結果。任何一種管理技術都不是完美無缺的,因此可將“制度外激勵”手段及其引發的不規范行為看作是項目制的運行成本。(三)“制度外激勵”手段導致“土地整治”的實從積極方面看,“制度外激勵”將基層組織調動起來,彌補了項目制“激勵”不足的困境。由項目制“技術理性”缺陷所造成的“制度外激勵”措施還會造成一些負面后果。首先,“制度外激勵”是一種非常規手段,在調動基層組織參與解決治理矛盾上具有不穩定性。我們在調查中發現,不同縣市的同一類土地整治項目,同一縣市的不同項目區,甚至同一項目區中的不同標段的農地整治實施效果差異極大,這類現象與“制度外激勵”措施有關。在面臨相同工程技術約束和相同管理技術約束的前提下,項目實施效果的差異是由項目落實環節的差異造成的。基層組織越是參與到農地整治工作中去,越是能夠較好地解決治理矛盾,當地的農地整治就越是有成效。而基層組織的參與度很大程度上取決于土地整治中心采取“制度外激勵”措施的力度。這樣一來,農地整治成效就與“制度外激勵”因素直接關聯,由于“制度外激勵”是非常規的,不具有制度保障,結果就造成了農地整治工作缺乏制度保障。其次,“制度外激勵”手段會造成農地整治項目落實過程的非規范性。表面上看,當土地整治中心采取某些強“制度外激勵”措施,比如,讓鄉村干部參與承包項目施工,能夠達到調動基層組織的目標,甚至能夠實現較好整治效果的局面。但是,依靠“制度外激勵”手段所實現的“善治”結果不具有合法性。“制度外激勵”類似于民國時期政權建設中出現的“營利型經紀模式”21和農業稅費時期的“鄉村利益共同體”22,即上級政府為了調動基層組織完成治理任務而給予其部分“剩余控制權”,基層組織可以利用這些“剩余控制權”謀取一定“灰色”利益。項目落實過程中的“制度外激勵”方式降低了國家向農村輸入資源的效率,“營利型經紀模式”與“鄉村利益共同體”降低了國家征稅效率并提高征稅成本,三者最終都損害農民的利益。“制度外激勵”是項目制的一個意外而必然的后果。其意外性在于,當制度設計者采用嚴格管理技術來規范項目運作時,卻在實踐中產生依靠“非制度性”甚至是“違規”措施來彌補“技術理性”不足的局面。其必然性在于,包括農地整治在內的農村公共品供給過程具有治理性,“技術理性”手段在治理方面存在缺陷,在嚴格管理技術約束前提下必須要通過其他手段“激勵”基層組織參與解決治理矛盾。三、農村公共品供給的“最后一公里”現象政府直接向農村供給公共品時,必須要與千家萬戶農民的生產生活需求相對接,在這個對接環節所產生的問題體現為農村公共品供給的“最后一公里”現象。“最后一公里”現象普遍存在于農地整治、農田水利建設、農業技術推廣、農村醫療服務等多個領域中。“最后一公里”現象從根本上反映出,在投資問題、工程問題和項目管理問題之外,農村公共品供給還包含著在國家與分散農民之間建立有效關系的問題。(一)“最后一公里”:“包產權”與“反公地悲劇”在項目實施過程中,還存在農民這層主體,農民是公共品項目的直接受益者,按理說這足以“激勵”他們歡迎項目“進村”。在這方面存在兩個表面相悖現象,一是幾乎所有的農民都期待著國家項目來改善本村的生產生活條件;另一方面,在項目“進村”過程中,卻經常遭遇到某些農戶的“扯皮”、阻撓和反對,使得項目實施過程充滿矛盾,這就是“最后一公里”現象。農村公共品供給的“最后一公里”問題不是工程問題而是治理問題,單純依靠增加投資、優化技術指標或者強化項目管理都不能解決治理矛盾,“技術理性”手段對于解決“最后一公里”問題無效。“最后一公里”現象依然可以從“激勵”的角度得到解釋。項目提供公共品所滿足的是公共利益,而真正項目落實時觸及的是一家一戶農民的個體利益,比如修建公共渠道卻只占用某一家的土地。單個農戶不能內化項目收益,當占地、砍樹、拆房等一類項目成本無法參照收益平均分攤到不同農戶時,就會引發利益沖突,并產生治理問題。在項目進村之前,受預期收益“激勵”,所有農民都對項目持歡迎態度,在項目實施過程中,每個農戶都會進行具體利益權衡,當項目目標與自身個體利益發生沖突時,就會引起利益受損農戶的反對。“最后一公里”問題產生于項目公共目標與個體農民利益的沖突,項目供給公共品時,無法將其分解為針對每個農戶的個體利益。“技術理性”特征的項目制是預先設置一套技術指標,技術指標越是標準化,就越是能夠提高管理效率。但到了具體實施環節,標準化的技術指標有可能與農村實際情況沖突,“技術理性”做不到因地制宜。我們調查發現,幾乎所有的農村公共品項目都是以行政村或者村民小組為最小實施對象,也就是說,村組范圍之內的特殊情況不是技術指標所能預先考慮的。而項目實施環節所產生的治理矛盾,恰恰是最多發生在村組范圍之內。村組范圍之內的不同農戶之間會形成一種利益結構,比如,土地數量占有、地塊的位置等,項目落實時觸動既有利益結構就產生治理問題。“最后一公里”現象與中國的農業生產方式有關。我國的農業生產具有“小”而“散”的特征,所謂“小”是指規模小,我國農村人均耕地面積不足兩畝,戶均不足十畝,“散”是指田塊十分分散,上世紀80年代承包到戶時的地塊遠近肥瘦搭配政策造成“插花田”格局。在公共品供給方面,小農經營“小”且“散”的特性造成成本和收益無法被單個農戶承擔和享有,因而產生“公地悲劇”,影響個體農民自發供給公共品的積極性。但是,當國家通過項目向農村輸入公共品時,卻產生出了“反公地悲劇”。“反公地悲劇”是由美國經濟學家邁克爾·赫勒提出的,他發現:“私有產權能提高社會福利,過多的所有權卻造成反效果——破壞市場,阻礙創新,消耗生命”23。如果說“公地悲劇”是與產權不清晰有關,“反公地悲劇”則在于產權過于細碎并造成交易成本過高問題。包括農地整治項目在內的一系列由國家提供的公共品項目在實施過程中,必須要面對千家萬戶分散的農地“承包權”和分散的利益,公共品供給的“最后一公里”問題具有“反公地悲劇”性質。針對固化的農地“承包權”帶來農村公共品供給中“反公地悲劇”的問題,有學者提出“賦予農民更大權利,有可能損害農民利益”,并指出“對于從事農業生產的農民來講,更大的土地權利并不意味著更多的收入和利益。相反,更大的土地權利卻往往意味著更高的集體行動成本,更少的集體妥協,更難對付的‘釘子戶’和更加無法防止搭便車,從而是農戶更難獲得進行農業生產的基礎條件……相對于更大的土地權利,從事生產的農民最需要的是耕作方便,是旱澇保收。”24對于真正從事農業生產的小農來說,生產的便利和生產的權利便體現為破解“反公地悲劇”來實現公共品供給。我國實施農地所有權歸集體、使用權歸農戶的“兩權”分離制度,其合理性在于村組集體經濟組織可以通過行使農地所有權將分散農戶“統籌”起來,破解農戶細碎的承包經營權在公共品供給上設置的障礙,一定程度上彌補了小農生產方式的不足。近年來農地管理制度改革的總體趨勢是,強化農戶的承包經營權,虛化集體土地所有權。1997年開始實施土地二輪承包政策,將土地承包期限延長為三十年,為了保持黨的農村基本政策的連續性和穩定性,有效地保護和調動農民的積極性,當時中央專門下文25規定,土地承包堅持“大穩定、小調整”的原則,限制村組集體隨意調整土地、破壞承包關系的行為。調整土地是農村集體經濟組織“統籌”生產的體現,是集體調節平衡農戶利益關系的手段。尤其是到了取消稅費之后,農民看到國家不再會收取農業稅,也享受到了國家補貼,還看到了土地被征收時的補償標準提高,以及土地流轉的租金上漲,當土地承包經營權可以產生真實的利益后,農民就開始越來越重視土地“權利”。土地承包權所產生的利益越多,在村組內部所形成的農戶之間的利益結構就越是固化。為了防止農村集體經濟組織侵犯農民的權益,中央強調要尊重農民的承包經營權,并出臺法律加以保護,土地承包經營權被納入《物權法》保護范圍,黨的十七三中全會決議又進一步將農村土地承包關系規定為“長久不變”。農戶之間固化的利益結構因政策調整進一步被強化。擴大個體農戶在土地上的權利,自然就是縮小村組集體經濟組織的權利,隨著集體組織的權利被虛置,集體組織沒有能力再介入農業生產。我們調查發現,當前村組已經越來越退出農業生產領域,造成農業生產“原子化”狀態。離開集體經濟組織的對接,國家與分散的農戶的交易成本非常高昂,最終影響項目“進村”的效率。(二)體“統”:利益關系重構基于上述分析可以發現,一方面,農業生產剩余不足以支撐基礎設施建設,并且規模小造成基礎設施建設的外部性強,農民不可能私人提供公共品;另一方面,受項目制“技術理性”限制,國家供給公共品時無法對接到單個農戶上,產生了項目“進村”的“最后一公里”困境。這說明在小農生產方式與公共品供給之間存在先天矛盾。現存的農業生產方式與上世紀80年代初開始全面實施的家庭聯產承包經營政策有關,當時的政策制定者就已經意識到了小農家庭經營的優點與缺點。一方面,實行“大包干”將生產單位從生產隊集體變成家庭,提高了農民投入勞動的積極性,體現了小農家庭經營的優勢;另一方面,小農家庭生產方式在農業基礎條件改進方面的先天不足又限制了農業發展。當時的改革在這二者之間做出了平衡,發展出以家庭承包經營為基礎的“統分結合的雙層經營體制”,既發揮一家一戶單獨生產的優勢,又發揮集體在公共品供給方面的優勢。“雙層經營體制”既是制度創新,也是對我國長期形成的農業生產傳統的繼承。自古以來,小農生產方式遭遇到的首要問題是,小而分散的小農家庭不可能獨自完成公共品供給。在傳統中國社會中,小農依靠自發的互助合作,通過家族、村落、鄰里等社會組織來解決這方面的問題;新中國土改之后的互助組、合作社和人民公社,替代傳統的社會組織發揮作用;到了分田到戶以后,發揮村組集體“統”的功能來解決一家一戶“辦不好和不好辦”以及辦了不合算的事情。傳統家族村落組織、人民公社時期的生產隊與當前的農村集體經濟組織,都是建立一個超越一家一戶的經營實體,較好地彌補了小農生產方式在公共供給方面的不足。項目“進村”環節所產生出的治理矛盾,本質為村組內部的利益關系重構。“技術理性”手段所造成的項目“進村”困境,恰恰是需要村組集體發揮作用的領域。在所調查的湖北省四個縣市中,有少數村組在農地整治項目實施過程中還能夠進行“土地調整”,具體操作方式是,在項目施工階段,將土地暫時收歸集體,待整治完成之后再重新分配,有的村組是打破二輪承包關系實行“大調整”,有些村組是在二輪承包基礎上進行“小調整”。進行土地調整村莊的土地整治項目效果普遍高于不進行土地調整村莊的整治效果。土地調整的功能是打破原有承包關系上所形成的農戶之間的利益結構,可以避免項目實施時的“反公地悲劇”。當土地暫時收歸集體時,在項目實施階段農戶的個體利益并不明確,就不會產生出集體與個體“目標沖突”的情況,極大地減少了項目實施過程中的利益沖突和治理矛盾,成功地解決了公共品供給中的“最后一公里”問題。土地調整是村組集體組織參與項目實施的一個例證。由于項目制在面對項目實施過程中的治理矛盾存在不足之處,因此必須依靠村組干部的配合,才能夠保障項目的順利落實。如此一來,如何“激勵”村組干部參與項目實施過程,是決定項目供給公共品成效的重要因素。稅費改革后的農村綜合配套改革所帶來的基層治理體制變化,直接影響村組干部參與農村公共品供給項目的積極性。村組集體經濟組織本身就有負責公共品供給的職責,稅費改革之前集體組織向農戶收取“共同生產費”和籌集“義務工和積累工”,實現農村公共品的“制度外供給”模式。當時村組集體在公共品供給上的積極性與“激勵”機制有關。在農村稅費改革之前,村組集體維持運轉的經費以及本集體內部的公共事務開支和公益事務開支,都是由農民承擔的,最終來源于農業生產剩余。集體支出從農民那里收取,這便將集體組織與農業生產過程捆綁在一起。村組集體若是能夠較好地提供農業公共服務,帶來農業生產保障和農民增收,農業稅費就容易收取,上級政府分派的任務容易完成,村組集體開支有保障,基層工作順暢。相反,如果村組集體在支持農業生產上不積極或者不得力,農業生產過程受到影響,農民必然會責怪村組干部,并以拒交農業稅費的方式挾制集體組織。稅費改革取消了“共同生產費”與“兩工”,抽空了村組集體組織的經濟基礎,也切斷了集體組織與農民的實在聯系。項目制改變了村組集體經濟組織在公共品供給方面的“激勵”機制。農村稅費改革之后,農村集體組織運作經費和干部工資逐步被納入公共財政范圍,通過轉移支付的方式補貼下來,村級公共開支和公益開支也逐步被納入到國家公共財政范圍內,村組干部不需要向農民收費,既然不受農民的“要挾”,集體組織自然就不需要回應農民的需求。稅費改革后集體組織迅速地退出農業生產領域,喪失“統籌”組織之后,農業生產真正地變成了一家一戶的事情。在此背景下,項目落實過程中村組干部受“激勵”動力主要不是來自于項目提供公共品,而是更多地來自于他們個人能夠在項目中獲得多少私利。調查中據一些縣市土地整治中心工作人員反映,當前存在部分村干部在項目施工過程中故意“出難題”,向施工方索取各種“好處”的現象。項目制“技術理性”嚴格約束“塊塊”權力的邏輯,也延伸到村組集體這一層級上。盡管村組集體組織不屬于嚴格的行政“塊塊”,但它也具備一定自主權力,為了防止村組干部改變項目資金用途,項目管理技術對村組集體參與項目落實過程也進行嚴格“監督”。這同樣會產出“監督”有效而“激勵”不足的困局。稅費改革之前,村組集體在農業生產中能夠發揮“統籌”功能,關鍵在于村組集體具備一定的自治能力。項目制壓縮了村組集體在公共品供給上的操作空間,消解了村組的“統籌”能力,進一步瓦解“統分結合的雙層經營體制”。項目“進村”一方面以村組為最小對接單元,另一方面又在技術上消解村組集體,這是“技術理性”不足的進一步體現。四、引入“至上”機制在稅費改革之前的“制度外公共品供給”模式下,由原本就不多的農業生產剩余承擔公共品供給成本,造成了農民負擔沉重與“三農”危機。26稅費改革之后,農村公共品供給被納入公共財政支出范圍,減輕了農民負擔,當前主要存在著由項目制帶來的公共品供給效率問題。針對“三農”問題,為了貫徹中央政府“以工補農”、“以城代鄉”的戰略部署,國家采取項目制來落實公共品資金輸入。項目制采取嚴格“技術理性”手段的目的是為了消除現有行政科層體制的消極影響,在“塊塊”層級之外開辟中央政府干預地方事務的空間。其意外而又符合邏輯的結果是,作為具有獨立利益訴求的地方政府與基層組織并不會被動接受中央意圖和項目管理,而是在現有約束條件下,以自利方式對待項目實施工作,由此產生項目落實過程中的“委托一代理”關系,以及“監督”和“激勵”的二難困境。項目在落實過程中陷入“技術理性”困境,還與農地整治工作性質有關。項目供給公共品所提供的公共利益與單個農戶需求存在“目標沖突”,造成了項目落實不單是一件工程建設工作,也是一項調解復雜利益關系的治理性工作。“技術理性”手段不能解決治理問題,影響項目