農村土地制度創新永佃制與土地承包關系研究

十一屆三中全會后，中國農村地區普遍實行土地所有權和家庭管理的土地制度，土地使用權的回歸極大地解放和發展了農業生產力。然而,這種制度的弊端也日益顯露,如土地產權主體模糊、土地分割細碎化經營等等,農村地權問題受到普遍的關注。在農地國有、集體所有、私有、復合所有等幾種思路下,農經理論界提出了各種農地制度創新目標模式,各地在實踐中也創造了多種新型的農地模式。本文擬對近20年來的這些農地模式作一綜述。一、國家土地產權制度一是土地國家所有,農民永佃,國家征收統一的土地稅。實施國有永佃制模式比較具體的措施是:在現存的以家庭經營為主體的土地承包經營基礎上,將純粹形式化的土地集體所有權轉歸國家,國家用永佃制形式把國家與農民之間的土地承包關系制度化和法律化。這種由土地國家所有權與農民使用權、國家所有權主體與家庭經營主體直接對應的組合結構,并不改變土地的家庭經營方式與均等的小規模經營結構,絲毫不觸動家庭經營主體的經濟地位、財產地位、法律地位和切身利益,1而且這種一虛一實的改革有利于打破農村土地的社區堡壘,給農戶更加穩定的土地產權,從而建立起能促進土地投入和土地流轉、集中的產權制度。2安希認為實施國有永佃制后,土地使用權歸農民,包括農民使用土地不受外來干擾的權利,在完成土地稅以后,農民有取得經營成果的權利,以及轉讓土地使用權的權利。國家只征收統一的地稅來節約交易費用,區分政府職能與經濟活動。3二是土地國有,租賃經營。趙東新主張收回集體土地所有權為國有,確立土地租賃制,明確國家與土地使用者各自的權利和義務。4趙源、余必龍、李平提出了比較具體的設想是:改土地的集體所有制為國家所有,各級政府代表國家對土地實行直接占有,對一切土地實行有償使用。各級地方政府承擔士地登記、土地承租登記、土地流動登記以及地租征收等職能,并履行區域土地整治、土地投資、土地防護等組織職能。土地承租給農民共同經營或雇工經營,租賃主體可以是個人、農戶、聯合體。農民憑借其經營能力提出承租申請(包括承租期限、承租面積等),在得到地方政府許可后進行有限承租經營,并履行與土地整治相關的經濟義務。國家和地方政府征收地租,求得土地所有權在經濟上的實現。絕對地租返回土地,作為國土開發和國土整治資金;級差地租I作為調節各地區經濟發展平衡的經濟杠桿。5文迪波進一步提出:實行土地國有制,根據兩權分離的原則,把土地分片租給農民耕作,以收取地租,并有意識地造成一定的規模經營,使土地向種田能手集中,在某些場合,還可以轉讓土地的占有權,出賣某些土地的占有期限,以推動私人經濟的發展和外資投入的增加。6三是土地國有,私人經營。土地私營是一個經濟概念,它包括單一農戶經營、若干農戶聯合經營以及家族經營,也可以是具有一定規模的農業企業的組織形式,如單一農戶的家庭農場、私人合股組成的土地合作社、農業公司或農業聯合體和聯合公司。在這種模式下,國家土地所有權的經濟實現形式是地租、地稅,它的主要體現是:農民不能將土地作為私人財產任意支配,如不能將土地閑置不用,不能將土地出租、出賣、贈送給外國人,不得妨礙國家對土地的統一規劃和改造治理、農民依法接受國家對土地經營者所進行的資格考查。7四是土地國有,承包經營。汪三貴主張,農地國有化后,國家可繼續維持農村現有農用地的承包關系,對收回的土地招標承包,擴大經營規模。對愿意承包國有農用土地的農戶或農民,國家應無償或以極低的地租提供土地,同時鼓勵有條件的地區和農戶擴大土地經營規模。為保證農用地的合理使用和農產品的供應,國家與承包戶簽訂農產品銷售合同,對在正常情況下不能完成合同或無力經營國有土地的農戶,國家可收回土地,轉包給善于經營的農戶。8二、土地承包經營權的組織保障農地集體所有制理論在目前比較流行,其要點是:保持農地集體所有制不變,適當延長土地承包期,或采取土地使用權入股、抵押、租賃、拍賣等措施來穩定和完善現行的農地制度。具體說來,有以下一些創新模式。一是土地集體所有,農民永佃。白志全主張:應堅持土地集體所有、農民永業、允許轉讓、長期不變為核心的農村土地使用制度。9這是一種微觀農地制度創新,對于把現行的家庭聯產承包責任制及其長期不變的政策規范化、法律化和制度化十分必要。10二是土地集體所有,以租賃為核心的三田制。具體操作步驟是:先將土地集中于集體,再按人口分配口糧田,集體按比例留機動田,余下的為商品田,一般按4∶2∶4的比例。口糧田不出租,允許有條件的農戶投資入股或與企業聯營,抵押承包,押金按一定比例先收,由集體代保管。如果農戶把土地轉讓出去,押金由轉進者交納,押金退回原農戶。也可以分等論級交納土地承包費,刺激對土地的承包熱情。機動田和商品田(或責任田)出租(同時允許在集體與國營之間買賣)、劃等定租金,然后按規定租給有經營經驗和能力的農戶耕種。機動田,一般租期為一年,有利于正常的新增人口添加土地;商品田租期為3—5年。11三是土地集體所有,三田分包。河北省三河縣1990年在全縣推行全部土地有償使用的三田分包制,即口糧田、商品糧田、經濟田分別承包。口糧田每人4—6分,人人有份,按戶承包,負擔農業稅、水費、低償使用費;商品糧田負擔農業稅、水費、糧食定購任務和一定數量的承包費,承包費以地質定產、以產定價,一般每畝20—40元,對于商品糧田,無力經營或不愿經營的農戶可以放棄承包,使土地向種田能手集中。經濟田則投標承包,實行規模經營。12四是土地集體所有,土地永包制和獨子繼承制。首先確認社員資格的范圍,確認后的社員按股份合作經濟運行原則獲得股權,每個社員有平等的土地承包權,按人平均面積或差異面積承包,可以招標或拍賣式承包。初始承包確定后,實行土地永包制。只要遵守一定的規則,每個社員對集體土地有永久承包權,承包數量和承包地塊不再統一變更,經營內容在規定的范圍內由承包者自主決定。允許土地使用權有償、自由、長期轉讓,經集體同意,土地使用權可以出賣、典當、抵押。與永包制配套,實行土地使用權獨子繼承制,男孩、女孩有同等繼承權,留住本社區的子女優先繼承。對于新增減人口,不再增減承包地,只有土地使用權繼承人才能辦理入社手續,成為新的社員,繼承承包土地。同時,注銷被繼承人的社員資格。非繼承性的入社需入股,非被繼承性的退社需結算。這樣,全體社員、集體的范圍是確定的。13張紅宇則提出:對自愿放棄土地經營、讓出土地承包權的農民,采取由國家設置專門“土地轉讓資金”的方式,發給農民“創業費”,使農民有從事非農產業的底墊資金,并進而促使農村非農產業發展,推進中國城市化進程。14五是兩田制。兩田制的制度安排是由社區決策的,創始于1984年的山東省平度市。它是一種將農地分為口糧田和責任田的土地承包使用方式,其制度創新表現在將家庭聯產責任制下土地的經濟發展和社會保障功能進行了分離。口糧田作為生活保障用地,根據公平原則,按人口平均分配,口糧田約占社區農地總面積的l/3,只負擔農業稅,不繳納承包費,一般不負擔國家定購任務,充分體現土地的社會福利功能;責任田則根據效率原則,采取按人承包、按勞承包和招標承包等三種主要方式承包經營,經營農地為社區總面積的2/3,責任田要向國家交納農業稅、向集體交納土地承包費、承擔國家糧食定購任務。責任田承包在一定程度上彌補了均田承包的效率損失,土地效率有所提高,制度安排績效比較明顯。15六是土地集體所有,集體經營。16一般來說,土地規模經營主要有兩種形式:家庭經營型和集體經營型。而集體經營使用農地,主要是在一些城郊地區和鄉鎮企業或非農產業相對發達的地區,村辦農場模式、農業作業隊和農業車間是三種基本模式。七是“四荒”使用權拍賣。17“四荒”是指荒山、荒坡、荒灘、荒溝等。“四荒”使用權拍賣的制度安排多發生于經濟欠發達的邊緣地帶如山西、陜西黃土高原地區和云南、貴州等南方山區,與包產到戶最初的選擇一樣,表現出明顯的需求誘致性制度變遷特征。其基本特征是在“四荒”所有權集體所有不變前提下,將“四荒”使用權一次性長期拍賣給農民,由農民自主使用經營。這種制度與其他農地使用制度安排相比的最大區別:一是在于其使用權的界定要寬泛得多,地方政府在有關的政策規定中,對經濟當事人的權限明確為:誰購買、誰治理、誰受益,而且明確賦予當事人除享受充分的收益權外,使用權可以繼承、轉讓、出租、抵押;二是“四荒”使用期限為50—100年,使農民真正獲得了長久擁有土地使用權的穩定感和權屬感。八是土地集體所有,農戶租賃經營。田千禧把租賃分為兩種形式:一是集體組織將土地租賃給農戶,另一種是農民把土地承包經營權租賃給其它農戶,這是土地承包經營權的轉包或轉讓。農戶將原承包的土地轉包給新承包人后,由新承包人履行承包合同所規定的各項權利和義務。18有的設想是:在法律上明確規定農村土地集體所有制采取社區(村)所有制的形式,全體村民為本村土地的所有者,村民大會作為最高權力機構行使集體土地的處置權。改農地承包制為農地租賃制,農戶和其他農業生產單位通過租賃方式從村合作經濟組織或村民委員會取得完整的土地使用權后,依照國家政策和法律獨立自主地從事農業生產。與此相適應,同時可在農村建立兩級土地使用權市場,一級土地使用權市場即集體土地使用權出讓或出租市場,二級土地使用權市場即土地使用權轉讓或轉租市場,后者應該是完全競爭市場。19九是農業土地股份合作制。徐鋒的思路是:在堅持土地權屬公有制的前提下,將土地的實物形態和價值形態剝離,土地的物權歸農民集體所有,股權歸農戶所有。其中,集體持有的土地物權是不可分割的集體所有權,是所有權的物質內容和基礎;農民個人持有的股權是可以分割的土地的價值所有權。20艾建國主張,在有條件的地方,只要不改變土地的原有用途,可以嘗試允許土地所有權在農村集體經濟組織之間進行流轉,從而打破“社區所有制”的格局。在土地承包經營權的初始分配上,也要引入競爭機制,逐步突破僅僅面對所在社區成員進行分配的限制。21土地股份經營可取以下幾種載體:土地股份經營公司、土地股份經營聯合體(或稱合作社)、集體導向下土地股份經營的家庭農場。22郭劍雄認為,在現有土地制度創新模式中,土地股份合作制最具創新意義,它在集體所有制或公有制的前提下比較好地實現了集體產權的明晰化,為土地的集中和規模化經營提供了一條極富啟發性的思路,迎合了農民實實在在占有土地的愿望,又滿足了政府土地制度創新低政治風險的要求,因而受到普遍關注。23十是代營制。其特點:1.原承包戶的土地經營使用權和收益分配權不變;2.代營戶多屬低償或無償代營一部分或全部生產經營活動;3.當地行政組織有領導地參與組織這項活動。這種代營制是群眾自發形成的,一般是有償代營,代營多以農機戶、畜力戶或電井戶為主。循此發展,有可能擴展成股份制度統一經營的聯合體。十一是土地承包權股份制。24其操作要點包括:第一,以土地承包權作股,凡戶口在農村的農民每人獲得一股土地承包權,變“以人配地”為“以人配權”;第二,原有的土地承包關系不變,人口增減、實際承包土地面積增減(轉出、轉入)時,通過“股利”調節(增人、轉出土地者獲得“股利”,減人、轉入土地者交納“股利”)。這種新土地農戶承包制的本質特征是:社區成員普遍享有的土地承包權轉化為土地股權,即土地承包權股份化而與土地實物脫鉤。十二是土地股份投包制。25內容包括兩個基本方面:其一、改土地集體所有制為社區農民土地股份共有制;其二、在土地股份共有制的基礎上,實行農戶對土地的投包經營。二者的區別主要在于:產權清晰程度不同;土地經營規模不同;土地經營機制不同;土地經營代價不同。土地股份投包制的理論設計與土地股份合作制理論與實踐相比,二者在最主要的方面是一致的,都主張將傳統的土地集體所有制轉變為土地股份共有制,并把股份共有制視作集體所有制的新型實現形式,但土地股份投包制的突出特點,是試圖使家庭經營方式在土地產權清晰健全、土地配置規模合理的基礎上繼續成為農業持續增長和農業現代化實現的制度性保證。另外,有研究者主張明確集體對土地的所有權、保障農民使用權、強化國家管理權26;為了完善土地家庭承包制,強化農民承包權,明確土地所有權,積極開辟土地權流轉市場,其中,穩定和強化農戶的承包權是土地制度建設的核心。27安希主張在堅持農地集體所有和不改變用途的前提下,承包人通過土地轉包、租賃、抵押、入股等方式,促進土地使用權有償轉讓,28等等。十三是多層次的土地所有制。第一種認為將農地的單一集體所有制改為土地的集體、個人兩層次所有制。具體來說,凡已經明確歸國家所有的那些土地的權屬不變,而原來歸集體所有的土地分為三個部分:公用地、荒地和耕地,前兩部分仍歸集體所有,土地改制所涉及的只是耕地。耕地分為兩部分:口糧田和責任田。29第二種主張認為我國農村應建立有的土地由國家所有、有的土地由集體所有、有的由個體所有的國家、集體、個體多層次土地所有制。30它更多地強調多種所有制的并列。三元導向的土地所有權制度模式則將第二種主張具體化,即國家所有、社區所有和私人所有三種成分并存的土地所有權結構形式。明確國家所有的土地所有權,并具體地分解到中央和地方各級政府的名下,由這些政府所屬的一些特定的業務部門來充當這些所有權的法人代表,并對其所屬的土地進行經營和管理。社區所有的土地主要指的是村或鄉范圍內的公有土地,村民委員會和鄉人民政府是社區土地的所有者代表,他們是小地方上的小政府,具體經營著本社區內的公共財產,土地便是社區公共財產之一。私人所有的具體形式主要是農民私有的形式,農民擁有比較完整的土地所有權,成了土地的直接所有者,這時的所有者和其法人代表一般是同一的。31十四是國家監督下的土地私有制度。王以杰主張在貧困地區和邊遠山區,實行國家監督下的土地私有制。其基本做法是:成立村級土地管理委員會,行使國家監督土地管理的職能;在村級土地管理委員會的主持下,對現有土地全面實行按級定價,然后將土地一次性出售給農民個人;國家對農民不再征收除農業稅外的其他款項;成立土地銀行,為農民一次性購買國家土地、個人支付能力不足時提供特優低息貸款;村級土地管理委員會承擔建立土地檔案、統一承辦農民個人隨土地所有權的出售等職能。32十五是國家所有、集體占有、農戶經營的三級土地體制。33國家有權對土地進行規劃、保護和管理,任何組織和個人不得干涉。集體實行對土地的占有,負責處理農戶和土地的關系,集體已經逐步向行政村轉化,成為國家在農村的一個基層單位,代表國家行使各種職能,根據對土地的占有權,對農民使用土地進行監督和管理。在國家所有和集體占有的前提下,農戶通過承包經營,擁有對土地的使用權,農戶還可以將土地的使用權實行暫時有償轉讓。十六是農地國家和農戶的雙重所有制。一種思路認為:雙重所有,并不是國家所有和農戶所有的簡單綜合。對農村土地,原則上,國家所掌握的是與絕對地租相聯系部分的所有權,實現形式是通過收取地租并將地租用于農業綜合性基礎設施的建設。其它所有權則全部劃歸農戶,實現形式是交租后的全部收入歸農戶,農戶有權對土地實行商品性的轉移。34另一種思路則以農地的法律所有權與經濟所有權相分離為基礎。國家擁有農村土地的法律所有權或終極占有權,由國家成立專門的土地資產管理機構,享有宏觀管理權、政策指導權、協調監督權、收益分享權和有限處分權。這些權益具有絕對穩定性。農民擁有農村土地的經濟所有權或現實所有權,享有的權益有:經營使用權、占有支配權、自主決策權、收益占有權、合理處置權、產權繼承權,這些權益具有相對穩定性,一定條件下可以發生必要的變動與主體換位。而原來屬于集體的土地法律上的所有權上移至國家手中,其經濟上的所有權下放歸農民所有,其主要職能是在重構的基礎上發揮應有的中介功能。35第三種模式則為農地復合所有制,即土地社會占有基礎上的農民個人所有制。國家擁有的不僅是農地的法律所有權或終極所有權或最終處置權,而且是實實在在的農地所有者之一;農戶不僅擁有農地的經營權、占有支配權、自由決策權等,而且是農地的所有者之一。概括來講,農地復合所有制明確了國家和農戶的雙重所有主體資格,二者分享農地的收益,將農地所有權同時界定給國家和農戶,使農地所有制呈現出一種復合產權結構。36第四種模式是土地國有基礎上的個人占有制。占有的含義是指農民可以使用、出租、出賣和繼承土地。農民只能將耕地用來耕作;土地可以出賣,但不能出賣給非農業使用者;農民無權將土地租、賣給外國人,這樣來體現國家對土地的最終占有。37十七是三元租賃制。“三元”是指在土地所有權上實行國家所有、集體所有、農民私人所有三種形式,在經營使用權上實行聯產承包、租賃經營、土地股份合作經營等形式。“導向”是指在土地所有制方面必須堅持社會主義方向,執行黨和國家的方針、政策和法律、法令,導向發展社會主義商品經濟。“租賃”是指土地所有者把土地出租給土地經營者經營,從而收取一定量的地租。老少山邊窮地區視其經濟發展狀況,可以將全部土地屬于私人所有,屬集體的土地由集體采取不同形式經營,屬于私人所有的土地由私人自主經營或采用其它形式經營,但不準買賣、兼并、侵占土地。38十八是土地股份所有制。蔣勵、彭力主張在堅持土地公有制的前提下,將集體土地的產權股份化。土地股份權不直接占有土地,只能作為參與經濟合作社土地收益分配和管理、監督的權利。土地股份權可繼承、轉讓、買賣、抵押,但不能抽股退社。新社員參社,不再享有集體土地的股份權。社員人口增減變化,也不再調整土地股份權。39十九是土地公有,使用付費。堅持土地公有制內容,土地仍采用國家和集體所有兩種形式;按照經濟發展的客觀要求,土地的所有權和使用權分離。根據土地的不同用途、不同自然條件、不同地理位置等狀況,分別土地的各類等級,制訂土地使用費標準,由土地使用者逐年向土地所有者交納使用費,土地使用費的資金化構成土地所有權的轉移補償費,土地不能自由買賣,但可根據需要,在國家和集體之間轉移所有權,所有權改變時應同時支付轉移補償費。40二十是公有制為主體、部分土地歸農戶所有。把一部分土地出售給農戶,承認這部分土地屬于農戶所有,農戶對土地所有權及繼承權有法律上的保障。集體剩余的土地按照有償使用的原則,