第十一章行政法治1/40本章點(diǎn)睛

依法行政是公共行政文明進(jìn)步主要標(biāo)志。2/40在2023年抗擊“非典”緊急關(guān)頭，國務(wù)院第376號(hào)令公布了《突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，該條例分6章，共54條。條例要求，突發(fā)性公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，國務(wù)院設(shè)置全國突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理指揮部，由國務(wù)院有關(guān)部門和軍隊(duì)有關(guān)部門組成，國務(wù)院主管領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任總指揮，負(fù)責(zé)對(duì)全國突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮。條例還要求，國家建立突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急報(bào)告制度和突發(fā)性公共衛(wèi)生事件舉報(bào)制度。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)親自指導(dǎo)，起草小組集思廣益，聽取了國務(wù)院15個(gè)部門和軍委法制局意見，并邀請(qǐng)了醫(yī)學(xué)和法律等領(lǐng)域20多位專家，反復(fù)論證、修改和把關(guān)。制定這個(gè)條例，是國務(wù)院做出一項(xiàng)重大決策。這個(gè)條例出臺(tái)不但能夠處理這一次防治非典過程當(dāng)中實(shí)際問題，更主要是，為此后各級(jí)政府及時(shí)有效地處理突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，建立起了信息通暢、反應(yīng)快捷、指揮有力、責(zé)任明確公共行政應(yīng)急法規(guī)制度。

結(jié)合案例談?wù)勀銓?duì)行政法治結(jié)識(shí)。走進(jìn)行政法治3/40

第一節(jié)行政法治概述一、行政法制（一）行政法制是指國家行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)政府職能，按照法定程序制定行政管理法規(guī)和制度總和，是國家法制主要組成部分。4/40（二）行政法制作用保障公共行政權(quán)有效行使避免公共行政權(quán)擴(kuò)張，維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益確保公共行政改革成效，促進(jìn)政府治理能力提升保障公民民主權(quán)利與其他權(quán)利實(shí)現(xiàn)5/40（三）行政法制標(biāo)準(zhǔn)公共行政合法性（主體合法；行為合法；程序合法）公共行政合理性保障公民權(quán)利自由

6/40二、行政法治（一）行政法治含義行政法治是行政組織構(gòu)造法治、行政職權(quán)法治化、行政行為法治總稱。詳細(xì)包括：1、行政組織構(gòu)造法治：據(jù)《編制法》《政府組織法》《中央和地方關(guān)系法》來設(shè)置政府機(jī)構(gòu)、職能和職權(quán)配備。2、行政職權(quán)法治：政府各項(xiàng)職權(quán)都由法律明文要求，必須在法律要求職權(quán)范圍內(nèi)活動(dòng)。非經(jīng)法律授權(quán)，不也許具有并行使某項(xiàng)職權(quán)。凡法律沒有授予或者嚴(yán)禁，行政機(jī)關(guān)就不得為之，不然就是超越職權(quán)。3、行政行為法治：即依法行政，一切行政權(quán)力行使都必須根據(jù)、服從、遵守法律。7/40（二）行政法治基本要求有法可依

有法必依

執(zhí)法必嚴(yán)

違法必究8/40區(qū)分：行政法制強(qiáng)調(diào)有關(guān)國家公共行政法規(guī)制度，是一種靜態(tài)表述。行政法治強(qiáng)調(diào)在進(jìn)行國家治理過程法精神體現(xiàn)和對(duì)法規(guī)制度遵從，是動(dòng)態(tài)表述。聯(lián)系：行政法制是行政法治基礎(chǔ)和前提條件；實(shí)行依法治國基本策略必然要求法制完備、健全，要求加強(qiáng)法制建設(shè)。而行政法治是行政法制追求目標(biāo)，行政法治實(shí)行又必然促使法制日趨完善和健全。

三、行政法制與行政法治區(qū)分和聯(lián)系9/40四、公共行政法律邏輯（一）行政權(quán)力需要法約束與規(guī)范；（二）行政管理研究法律途徑1、行政管理研究途徑：管理途徑（又稱為商業(yè)途徑，B途徑）、政治途徑（P途徑）和法律途徑。2、行政管理法律途徑興起：憲法和行政法對(duì)行政管理調(diào)節(jié)和規(guī)范力度不斷加大；司法機(jī)制對(duì)行政管理裁判作用越來越明顯；現(xiàn)代行政管理改革一個(gè)重要特點(diǎn)是“政府從權(quán)威源泉和法律權(quán)威享有者轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)所同締造者”。10/403、行政法律途徑基本理念（1）維護(hù)公眾基本權(quán)利，個(gè)人應(yīng)享有實(shí)質(zhì)權(quán)利和法律平等保護(hù)；（2）合法法律程序，“不按照合法法律程序不得剝奪任何人生命、自由和財(cái)產(chǎn)”；（3）建立通暢、有效救濟(jì)渠道，包括司法審查、撤消、違憲審查、權(quán)力制約與監(jiān)督、律師制度。11/404、行政管理法律途徑主要內(nèi)容

強(qiáng)調(diào)憲法層面公正、程序、權(quán)利和平等價(jià)值；把公共部門視為能通過公正抗辯程序來處理爭(zhēng)端構(gòu)造形式；重視建立明確行政管理行為準(zhǔn)則和監(jiān)督機(jī)制；把行政管理對(duì)象看作是完整和獨(dú)立個(gè)體，關(guān)懷個(gè)人憲法權(quán)利和法律權(quán)利保障；重視行政管理成果合理性，不但要求行政管理行為主體和程序合法，還要求有助于保護(hù)行政管理相對(duì)人合法權(quán)益和提升效率。12/40五、西方國家行政法治歷史演變

（一）自由資本主義時(shí)期與反對(duì)國家干預(yù)自由主義統(tǒng)治辦法和議會(huì)至上資本主義政治制度相適應(yīng)，法治行政基本要義：1、行政權(quán)作用不得與法律相抵觸；2、行政權(quán)沒有法律根據(jù)，不得使人民負(fù)擔(dān)義務(wù)，或分割其權(quán)利；3、行政權(quán)沒有法律根據(jù)，不得免除特定人在法律上應(yīng)負(fù)義務(wù)，或?yàn)樘囟ㄈ嗽O(shè)定權(quán)利；4、法律經(jīng)各行政機(jī)關(guān)自由裁量時(shí)，其權(quán)限仍受到法律限制。13/40（二）壟斷資本主義時(shí)期行政法治要義1、凡要求有關(guān)人民自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)法規(guī)，應(yīng)受到法律支配；2、以法律指導(dǎo)行政，行政行為與法律相抵觸時(shí)，不產(chǎn)生效力；3、行政活動(dòng)雖非必須所有從屬法律，但基本權(quán)力限制非以法律制定不可。14/40

第二節(jié)行政立法一、什么是行政立法？行政立法是指政府行政機(jī)關(guān)為執(zhí)行憲法和法律，根據(jù)憲法、法律要求權(quán)限和程序，制定有關(guān)公共行政事務(wù)或與公共行政活動(dòng)有關(guān)事務(wù)、有一定法律效力規(guī)范性文獻(xiàn)活動(dòng)。15/40行政立法含義1、立法者是行政機(jī)關(guān)；2、行政立法所調(diào)整對(duì)象主要是公共行政事務(wù)或與公共行政有關(guān)事務(wù)；3、其適用程序是行政程序；4、行政立法目標(biāo)是執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)制定憲法和法律，實(shí)現(xiàn)公共行政職能；5、有一定法律效力。行政立法特點(diǎn)：1、行政立法是一種行政行為；2、行政立法是一種準(zhǔn)立法行為。16/40公共行政事務(wù)量增多使公共行政職權(quán)不停擴(kuò)大立法機(jī)關(guān)能力不適應(yīng)專業(yè)化公共行政內(nèi)容立法機(jī)關(guān)工作制度不適應(yīng)立法任務(wù)增多補(bǔ)充立法機(jī)關(guān)立法之不足應(yīng)對(duì)緊急情況需要二、行政立法產(chǎn)生原因17/40立法程序不一樣效力不一樣立法主體不一樣立法內(nèi)容不一樣行政立法其他公共行政行為主體法律尤其要求公共行政機(jī)關(guān)所有公共行政機(jī)關(guān)對(duì)象普遍性特定事和人效力反復(fù)適用性一般只有一次效力程序更嚴(yán)格，更規(guī)范更具自由裁量性行政立法同其他公共行政行為區(qū)分行政立法同權(quán)力機(jī)關(guān)立法區(qū)分18/40據(jù)立法權(quán)限分：一般授權(quán)立法與職權(quán)立法據(jù)立法主體分：中央行政立法與地方行政立法據(jù)法規(guī)內(nèi)容分：執(zhí)行性立法、補(bǔ)充性立法、自主性行政立法職權(quán)立法和授權(quán)立法1、職權(quán)立法：是政府行政機(jī)關(guān)根據(jù)管理國家和社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)職權(quán)所進(jìn)行立法。這種立法是國家憲法、法律詳細(xì)化，它本身不能創(chuàng)設(shè)實(shí)體上權(quán)利與義務(wù)。因此是一種執(zhí)行性立法活動(dòng)。2、授權(quán)立法：是政府機(jī)關(guān)根據(jù)法律授權(quán)，或者根據(jù)國家權(quán)力機(jī)關(guān)專門決策授權(quán)，就自己職權(quán)范圍以外事項(xiàng)制定規(guī)范性文獻(xiàn)，它包括國務(wù)院所屬各部委授權(quán)立法以及地方人民政府授權(quán)立法。如全國人大常委會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)人民政府授權(quán)制定行政規(guī)章。三、行政立法分類19/40四、我國行政立法體系（一）行政法規(guī)（國務(wù)院立法）

國務(wù)院是我國最高行政立法機(jī)關(guān)。為領(lǐng)導(dǎo)和管理國家各項(xiàng)行政工作，根據(jù)憲法和法律要求制定政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化、外事等各類法規(guī)總稱。國務(wù)院制定行政法規(guī)其形式為：“條例”、“要求”、“措施”。20/40行政法規(guī)分為三類國務(wù)院制定、公布行政法規(guī)。如《政府信息公開條例》《都市生活無著落流浪乞討人員救濟(jì)管理措施》

國務(wù)院同意制定、公布行政法規(guī)。是由國務(wù)院職能部門依法定職權(quán)或委任職權(quán)制定，經(jīng)國務(wù)院同意或轉(zhuǎn)批公布。如《中華人民共和國海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》國務(wù)院辦公廳公布行政法規(guī)。如有關(guān)印發(fā)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006－2023年）》。21/40（二）行政規(guī)章1、部門規(guī)章（國務(wù)院各部委立法）《憲法》要求：國務(wù)院所屬各職能部門根據(jù)法律和行政法規(guī)在其業(yè)務(wù)主管職權(quán)范圍內(nèi)制定規(guī)范性文獻(xiàn)活動(dòng)。多采取“決定”、“要求”、“命令”、“批示”、“措施”等形式。如人事部民政部《社會(huì)工作者職業(yè)水平評(píng)價(jià)暫行要求》和《助理社會(huì)工作師、社會(huì)工作師職業(yè)水平考試實(shí)行措施》。

22/402、地方行政規(guī)章

（地方行政機(jī)關(guān)立法）《政府組織法》要求，有權(quán)制定地方行政規(guī)章地方行政機(jī)關(guān)：省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)人民政府所在地市政府，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地市人民政府，經(jīng)國務(wù)院同意較大市人民政府。23/40地方行政規(guī)章兩種形式一是以政府名義公布規(guī)范性文獻(xiàn)。如《浙江省行政規(guī)范性文獻(xiàn)立案審查要求》

一是政府轉(zhuǎn)發(fā)其所屬職能部門規(guī)范性文獻(xiàn)。如《上海市旅游條例》《浙江省旅館業(yè)治安管理措施實(shí)行細(xì)則》

24/40行政立法一覽表行政立法名稱制定機(jī)關(guān)立法根據(jù)行政法規(guī)國務(wù)院憲法，法律部委規(guī)章國務(wù)院所屬各部委法律、行政法規(guī)地方性政府規(guī)章省自治區(qū)直轄市人民政府；省自治區(qū)直轄市人民政府所在地人民政府，國務(wù)院同意較大市人民政府，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地市人民政府法律、行政法規(guī)，我省自治區(qū)直轄市地方性法規(guī)地方性行政法規(guī)省自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)憲法、法律、行政法規(guī)25/40

五、行政立法標(biāo)準(zhǔn)1、依法立法標(biāo)準(zhǔn)2、根據(jù)法定權(quán)限和程序立法3、民主立法標(biāo)準(zhǔn)4、實(shí)事求是標(biāo)準(zhǔn)5、堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)性和靈活性相結(jié)合標(biāo)準(zhǔn)。（即是加強(qiáng)管理與促進(jìn)權(quán)益相協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)，要正確處理好維護(hù)行政權(quán)力與保障公民權(quán)益關(guān)系，行政立法要在社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、穩(wěn)定與繁華、社會(huì)公平與行政效率之間取得平衡。

26/40六、行政立法程序及效力（一）行政立法程序1、含義：行政立法程序是指國家行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律要求，制定行政法規(guī)或規(guī)章活動(dòng)程序，是行政立法行為合法成立必要程序條件。27/402、國務(wù)院制定行政法規(guī)程序提議和決定

起草和修改審定和通過公布與實(shí)行28/40（二）行政立法效力1、含義：行政立法效力是指行政法規(guī)、規(guī)章法律效力。行政法規(guī)、規(guī)章本身不是法律，但一經(jīng)公布，就具有與法律相同效力。包括兩層含義：行政法規(guī)、規(guī)章拘束力和強(qiáng)制執(zhí)行力，即必須遵守，若有違反應(yīng)追究對(duì)應(yīng)法律責(zé)任；行政法規(guī)適用力，即適用范圍，也即是效力范圍。29/40（三）行政立法效力等級(jí)1、憲法：主線大法，最高法律地位；2、基本法律：全國人民代表大會(huì)通過；3、一般法律：全國人大常委會(huì)制定通過；4、行政法規(guī)：國務(wù)院制定公布或經(jīng)國務(wù)院同意公布；5、地方性行政法規(guī)6、行政規(guī)章30/40

1、一切法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性規(guī)章規(guī)章都不得同憲法、法律相抵觸。

2、部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自權(quán)限范圍內(nèi)施行。

3、行政法規(guī)之間對(duì)同一事項(xiàng)新一項(xiàng)要求與舊要求不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國務(wù)院裁定。

（四）行政立法立案31/404．行政法律規(guī)范有下列情形之一者，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予變化或撤消：（1）超越立法權(quán)限；（2）下位法違反上位法；（3）規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)要求不一致，經(jīng)裁定應(yīng)變化或撤消一方要求；（4）規(guī)章要求被以為不合適，應(yīng)當(dāng)給予變化或撤消；（5）違反立法程序。32/40七、行政立法監(jiān)督權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督行政主體本身監(jiān)督司法機(jī)關(guān)監(jiān)督33/40第三節(jié)我國公共行政法治化一、我國公共行政法治化建設(shè)目標(biāo)（一）法治行政必要性法治行政是法治國家基本要求法治行政是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行基石法治行政是實(shí)現(xiàn)公共利益保障34/40（二）法治政府建設(shè)含義1、法治政府應(yīng)符合合法行政要求，遵循法律保存標(biāo)準(zhǔn)2、法治政府應(yīng)符合合理行政要求3、法治政府應(yīng)符合程序合法要求，遵循合法程序標(biāo)準(zhǔn)4、法治政府應(yīng)符合高效便民要求5、法治政府應(yīng)符合老實(shí)守信要求，保護(hù)行政相對(duì)人利益6、法治政府應(yīng)當(dāng)符合權(quán)責(zé)統(tǒng)一要求。35/40（三）法治政府建設(shè)目標(biāo)

1、法治行政標(biāo)準(zhǔn)法律優(yōu)先標(biāo)準(zhǔn)程序公正標(biāo)準(zhǔn)權(quán)力監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)法律救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)36/402、法治行政建設(shè)目標(biāo)（1）完善依法行政體制（2）加強(qiáng)依法行政主體建設(shè)（3）完善行政法律制度（4）強(qiáng)化法律實(shí)行和科學(xué)決策（5）強(qiáng)化行政權(quán)力監(jiān)督37/40二、我國公共行政法治化主要內(nèi)容

（一）行政法治意識(shí)培養(yǎng)：法律至上意識(shí)，服務(wù)意識(shí)，責(zé)任意識(shí)（二）行政組織法治（三）行政職權(quán)法治：職權(quán)立法，執(zhí)行立法，行政監(jiān)督（四）行政程序法治38