20世紀80年代美國國防部改革美國軍事制度的法律

高效靈活的軍事體系是大國贏得競爭的優(yōu)勢。第二次世界大戰(zhàn)以后,美國屢次調整軍事制度,以維持強大的軍事力量。在里根上臺之時,隨著蘇聯(lián)的威脅日益加大,美國的判斷是,美國在競爭中居于劣勢,形勢對美不利。目前學術界對這一議題的研究多從國會的決策、參謀長聯(lián)席會議和軍政關系等角度進行探討。研究這一法案,一方面有利于整體上把握美國軍事制度變遷的邏輯,理解國家與社會、文官與軍方、各軍種之間的沖突和協(xié)作;另一方面,有利于探究當前美國安全政策制定的過程,在宏觀和微觀兩個層次上窺測美國安全政策的全貌。本文將對這一歷史事件進行分析,著重探討這一法案的背景、過程和內(nèi)容,以拓展我們對美國軍事制度變遷的理解。一西方國家軍事制度的弊端在越南戰(zhàn)爭之后,美國在海外使用武力又經(jīng)歷了一系列的挫折,這些挫折反映了美國軍事制度的一些弊端和問題。軍事行動失利的陰影深刻影響著軍事制度變革的走向,也塑造著美軍的軍事學說。其時,有些文官部門已經(jīng)意識到了這些制度問題,并積極推動對其進行調整。整體而言,美國國防部的問題主要集中在以下三個領域。(一)影響國家安全政策的制度因素。在這3從美國革命起始,防范軍事部門和軍事力量過于強大一直是美國的政治傳統(tǒng),這一傳統(tǒng)則來源于美國國父們對軍隊威脅共和與憲政的恐懼。所以,在很長時間內(nèi),美國維持了最低限度的軍備,軍事制度也非常簡單。19世紀以來,軍事專業(yè)主義慢慢興起,成為歷史的新潮流。1隨著軍事專業(yè)體制產(chǎn)生,軍人成為一種職業(yè),軍事制度成為一個國家中具有強大影響力的組織機構。在同一時期,美國也受到軍事專業(yè)主義這一歷史潮流的影響,其軍事制度和軍事力量開始慢慢擴張。特別是在美西戰(zhàn)爭中,軍事專業(yè)主義開始抬頭,成為塑造當時軍事制度的推動力。然而,由于受到美國自由主義傳統(tǒng)、保守憲法,以及重商主義的制約,軍事專業(yè)主義并未威脅到美國的政治制度。美國參加第二次世界大戰(zhàn)以后,隨著軍事組織的擴張,軍隊的影響力迅速膨脹,成為影響國家安全政策的重要行為體。如何處理軍事與政治之間的關系,成為當時最緊迫的時代課題。隨后,美國設立了參謀長聯(lián)席會議,旨在協(xié)調戰(zhàn)爭部和海軍部之間的紛爭。然而,“作為戰(zhàn)爭會議的替代者,參謀長聯(lián)席會議將他們的活動及關注擴大并超越了平常軍事的局限,延伸至外交、政治和經(jīng)濟的范圍。”20世紀80年代初,陸軍、海軍、空軍和海軍陸戰(zhàn)隊的影響力非常強大,各軍種主導著五角大樓。有學者就指出,“各軍種施加影響力更多的是為了保護其獨立性和特權,而非發(fā)展從事現(xiàn)代戰(zhàn)爭的多軍種指揮能力。它們還挫傷促使軍隊、武器和系統(tǒng)協(xié)同一致的努力?！笔紫?引起各軍種間的競爭日趨激烈。由于各軍種都秉持利己主義的原則,為自身組織謀取利益和特權,因而對資源和職能的爭奪日趨激烈。塞繆爾·亨廷頓(SamuelP.Huntington)在其研究中指出,在冷戰(zhàn)期間的美國,軍種與軍種、軍種與功能、功能與功能之間競爭的復雜矩陣代替了軍種與軍種競爭的單一模式。其次,導致參謀長聯(lián)席會議軟弱無力。從制度設計上來看,參謀長聯(lián)席會議創(chuàng)設的最初目的就是解決軍種至上主義,實現(xiàn)各軍種間的合作和協(xié)調,以保障聯(lián)合作戰(zhàn)的成功。然而,現(xiàn)實中的制度運作往往很難實現(xiàn)制度規(guī)劃時設想的預期。盡管歷次國防重組都旨在提升參謀長聯(lián)席會議的權力,但在冷戰(zhàn)后相當長的時間內(nèi),參謀長聯(lián)席會議始終處于一種較弱的模式中,受到軍種至上主義的挑戰(zhàn)。第三,威脅到文官控制。在第二次世界大戰(zhàn)后的歷次國防重組中,加強文官控制始終是最核心的任務。到1980年代,軍種至上主義的趨勢越發(fā)明顯,并造成了文官與軍方之間的沖突。文官與軍方之間沖突的直接結果就是形成制度的功能失調(dysfunction),導致美軍在伊朗人質危機的營救行動等軍事行動中受挫。洛克在論述到這一現(xiàn)象時指出:“決策變得如此復雜,權力機構如此強大而自閉,權力體系如此混亂,指揮體系如此繁雜,以至于軍方領導層屢次令這個國家走向失敗。”(二)美國在哈薩克斯坦戰(zhàn)爭中的軍種需求越南戰(zhàn)爭后,美國經(jīng)歷了一系列海外軍事行動,這些軍事行動包括1979~1981年的伊朗人質危機中的營救行動、1983年在黎巴嫩的撤退行動與入侵格林納達等,美軍在這些海外軍事行動中的糟糕表現(xiàn)暴露出美軍指揮體系和作戰(zhàn)體系的一系列問題。長久以來,美國一直是伊朗巴列維王朝的堅定支持者。1978年,伊朗發(fā)生革命,以霍梅尼為首的什葉派推翻巴列維王朝,并于1979年建立新政府。同年,伊朗扣押了66名(后有部分人質獲釋或者逃跑,最后剩余53人)美國外交官和平民,引起了所謂的“伊朗人質危機”。這一危機從1979年11月4日持續(xù)到1981年1月20日,時間長達444天。1980年,美國和伊朗新政府展開了針對這一危機的談判,但是最后談判失敗。最終美國決定采取跨軍種的秘密營救行動,代號為“沙漠一號”(DesertOne)。從營救過程來看,雖然軍方組織、計劃和訓練了六個月,但是行動結果卻以失敗告終。在這次行動中,八架直升機只有六架抵達目的地,一架直升機與一架C-130s運輸機相撞,八名美軍官兵陣亡。從營救行動的執(zhí)行過程來看,美國在伊朗人質危機中的失敗,最根本的原因在于其指揮體系存在問題,這主要表現(xiàn)在三個主要方面。首先,各軍種之間缺乏聯(lián)合作戰(zhàn)的能力。盡管在營救行動中,美國空軍作戰(zhàn)管制小隊(U.S.AirForceCombatControlTeam)發(fā)揮了重要的作用,其次,政策制定系統(tǒng)存在缺陷。政策制定對軍事行動至為重要,如果政策制定存在問題,則行動很難成功。在伊朗人質危機中,美國政策制定出現(xiàn)了問題,導致營救行動缺乏指導。一方面,缺乏有效的應急方案。由于應急方案的缺乏,在營救行動中,無法應對意外狀況和偶發(fā)事件,造成既有預案無法執(zhí)行,新方案難以見效。另一方面,政策制定人員缺乏必要的專業(yè)技能。由于第二次世界大戰(zhàn)后美國參與的軍事行動規(guī)模較大,在應對小規(guī)模軍事行動或者營救行動時經(jīng)驗不足,政策制定人員缺乏相應的經(jīng)驗,因而其指定的政策預案往往難以考慮周全,這容易導致營救行動失敗。再次,指揮體系的職責不明。在“沙漠一號”行動中,美軍的跨軍種營救行動沒有建立指揮和控制程序,更缺乏清晰的職責體系。從以上論述來看,美國在越南戰(zhàn)爭后的軍事行動中,各軍種之間很難實現(xiàn)聯(lián)合行動。歸根結底,這一問題的癥結在美國的軍事制度上,即陸軍、海軍和空軍三個軍種之間是獨立的,很難在軍事行動中達成統(tǒng)一。也就是說,美國的軍事組織出現(xiàn)了問題,這些組織問題限制了美國在海外軍事行動的成效。(三)越南戰(zhàn)爭對美國軍事學說的影響軍事學說是指導一個國家建設和使用其軍事力量的指導原則。在現(xiàn)實中,隨著內(nèi)外環(huán)境的變化,軍事學說需要不斷調整和修正。而軍事學說的調整,勢必對軍事制度做出一定的改革,以適應其需求。越南戰(zhàn)爭后,美軍進行了長時間的反思,以避免歷史悲劇重演,美國的軍事學說也慢慢發(fā)生變化。到里根政府時期,美國對其陸軍、海軍、空軍和核力量的軍事學說進行了調整,新的軍事學說逐漸形成。首先,陸軍形成了新的軍事學說。越南戰(zhàn)爭的爆發(fā)和失利都與陸軍秉持的軍事學說密切相關。有學者認為,陸軍錯誤地將第二次世界大戰(zhàn)中美國在歐洲的常規(guī)戰(zhàn)爭模式移植到越南戰(zhàn)爭的戰(zhàn)場上去,然而越南戰(zhàn)爭更大程度上是一場“反叛亂(counterinsurgency)”,陸軍錯誤的軍事學說直接導致了越南戰(zhàn)爭的悲劇。其次,海軍的軍事學說也有所變化。影響到海軍軍事學說的因素不僅來自于軍方內(nèi)部,更多來自于蘇聯(lián)的威脅。因而,如何應對蘇聯(lián)海軍日益增長的威脅,這就成為美國海軍軍事學說必須應對的問題。從內(nèi)容來看,當時對美國海軍軍事學說的討論主要集中在兩個方面:保持多大規(guī)模的海軍與如何使用海軍力量。在海軍規(guī)模上,里根上臺以后,主張大力發(fā)展海軍,增強海軍力量。在軍事學說上,里根政府提出了強勢的海軍軍事學說,即“海上打擊”(SeaStrike)方案,主張對蘇聯(lián)在全球的海軍基地,以及能夠發(fā)動第二輪空中打擊的航空母艦進行進攻性行動。再次,空軍也調整了其軍事學說。越南戰(zhàn)爭同樣深刻影響了美國空軍的軍事學說。在越南戰(zhàn)爭中,美國秉持常規(guī)戰(zhàn)爭的軍事學說,空軍的作用被綁定和固化,缺乏與其他軍種的有效協(xié)同。隨后,空軍內(nèi)部也對其軍事學說進行反思,并推出新的學說。1984年,新版《空軍手冊》出臺,手冊總結了“贖罪日戰(zhàn)爭”的經(jīng)驗和教訓,并指出美國空軍需要各軍種及分支之間密切配合,推動它們之間的互相融合。最后,核力量的新軍事學說形成。核力量一直是美國威懾蘇聯(lián),維持其國家安全的支柱。尼克松上臺后,逐漸將美國原來的核戰(zhàn)略由“純威懾”轉變?yōu)椤艾F(xiàn)實威懾”,里根政府同樣延續(xù)了這一核戰(zhàn)略,并在此基礎上形成了自己特有的軍事學說。里根政府首先確立了打核戰(zhàn)爭,同時要保證“打贏核戰(zhàn)爭”的原則,謀求獲得戰(zhàn)略核優(yōu)勢。二對改革的建議隨著美國軍事制度屢屢暴露出問題,美軍內(nèi)外高層領導人意識到了這些問題,并積極奔走,呼吁對其進行改革。從過程來看,美國軍事制度改革起始于軍方內(nèi)部,最終在國會內(nèi)經(jīng)過辯論、博弈,最后形成了制度改革的最終國防法案。(一)政府內(nèi)部對國防重組的態(tài)度1982年2月3日,時任參謀長聯(lián)席會議主席的戴維·瓊斯(DavidJones)在眾議院軍事委員會的聽證會上指出:“我們的體系破裂了,我曾致力于從內(nèi)部改革它,但是我做不到。國會必須授權進行必要的改革。”瓊斯的努力并未獲得太多國防部高層領導人的支持,特別是時任國防部長的卡斯帕·溫伯格(CasparWeinberger)。瓊斯最初努力爭取他的支持,但是溫伯格并不愿意過多介入到這一復雜的政治斗爭中去。從當時的國內(nèi)政治環(huán)境來看,溫伯格更多的注意力集中在里根政府的第一個國防預算。在國會內(nèi),也逐漸出現(xiàn)了一些支持國防重組的人物,這些核心人物對改革美國國防體制發(fā)揮了不可替代的作用。特別是退役上校阿奇·巴雷特(ArchieD.Barrett)進入到眾議院軍事委員會后,(二)海上改革的目標盡管瓊斯的努力引起了廣泛關注,并逐漸獲得了國會的大力支持,但是國防部仍然強硬地抵制對參謀長聯(lián)席會議進行任何形式的改革。特別是瓊斯退休以后,約翰·維西(JohnVessey)繼任,他與新任空軍參謀長查爾斯·蓋布里埃爾(CharlesGabriel)、新任海軍作戰(zhàn)部長詹姆斯·沃特金斯(JamesWatkins)都強烈反對改革參謀長聯(lián)席會議的制度形式,參謀長聯(lián)席會議中只有陸軍參謀長梅耶支持改革。然而,1983年美國在黎巴嫩首都貝魯特的悲劇和入侵格林納達行動中暴露出來的問題改變了重組國防的歷史進程,這兩次事件增強了國會中致力于推動改革者的決心。與此同時,改革參謀長聯(lián)席會議制度的努力遭到了軍方的抵制,這其中就以海軍的反應最為激烈。早在1947年《國家安全法》通過時,海軍就是最大的反對者。在此次改革運動中,海軍仍然扮演著這一角色。時任海軍部長的約翰·萊曼(JohnLehman)強烈反對任何改革,他認為增強統(tǒng)一指揮官的權力“將令防務結構一團糟”。從目標上來看,此次改革的預設目標眾多。第一,是否增設一個參謀長聯(lián)席會議副主席。以瓊斯為代表的改革者主張增加一個參謀長聯(lián)席會議副主席,以更好地輔助參謀長聯(lián)席會議主席行使職能。這一請求遭到軍方的反對,各軍種認為這會增加參謀長聯(lián)席會議主席與各軍事部門參謀長之間的隔閡。一方面,如果這個副主席被設定為主席之下、各軍種參謀長之上的第二高官員,各軍種恐懼由從屬于一個強有力的集權人物,轉變?yōu)楝F(xiàn)在從屬于兩個可能競爭的人物;另一方面,各軍種認為這也將面臨參謀長聯(lián)席會議的副主席來自于哪一個軍種的難題,這會打破陸?？杖娫械钠胶?。第二,是否設立國家軍事顧問委員會。梅耶提出設立一個國家軍事顧問委員會(NationalMilitaryAdvisoryCouncil)來替代參謀長聯(lián)席會議主席,這一提議遭到各方的強烈批評。這些批評主要是基于三方面:第一,國家軍事顧問委員會并不能解決問題,各軍種參謀長將只負責各軍種的訓練和裝備,不再具備參謀長聯(lián)席會議的權威,以針對各軍種問題提出各種政策;更有甚者,這一委員會成員缺乏軍事行動的責任,將會被文官決策者忽視。第二,國家軍事顧問委員會成員缺乏現(xiàn)實世界中軍人的知識。第三,國家軍事顧問委員會將會增加各軍種之間的競爭。第三,是否增強參謀長聯(lián)席會議主席的權力。在以往歷次國防重組中,提升參謀長聯(lián)席會議的權力都是重要目標。在1958年《國防部重組法》中,參謀長聯(lián)席會議主席的權力也有所提升,但是卻遠不能發(fā)揮其應有職能。在此次國防改革運動中,改革者主張?zhí)嵘齾⒅\長聯(lián)席會議主席的權力,將其職能定位于總統(tǒng)和國防部長的首席軍事顧問。這一提議遭到海軍的強烈反對。海軍認為,這一行為很可能給予參謀長聯(lián)席會議主席過多的權力,從而威脅到文官控制的原則。究其根本,以海軍為代表的軍方與國會中的一些議員擔憂建立一個類似德國參謀本部的制度。第四,是否提升地區(qū)總司令的權力,并促進其與參謀長聯(lián)席會議的合作。參謀長聯(lián)席會議的制度設計本就旨在解決各軍種間的競爭。從美國軍事制度變遷的過程來看,參謀長聯(lián)席會議是一個從軍種至上主義走向各軍種聯(lián)合的過程。瓊斯認為應該提升地區(qū)總司令的權威,增進其與參謀長聯(lián)席會議主席的交流和溝通。(三)個副主席的法案在1984年,國會中通過了一些決議案,國防部內(nèi)部也自主進行了一系列改革,但總體來說,這一年的改革并沒有實質性進展。1985年10月,戈德華特和納恩組織了一個周末聚會,邀請傾向于支持改革的軍界知名將領參加。在這一聚會上,戈德華特和納恩決定將洛克的研究公布,為了保持距離和靈活性,這個報告是以工作人員報告,而非委員會報告的形式公布。在這一年還有另外一個重大進展:威廉·克羅(WilliamCrowe)接替維西就任參謀長聯(lián)席會議主席。由于在具體工作中克羅深深感受到受到各方掣肘,難以有效地履行其職能,所以他很快傾向于支持改革參謀長聯(lián)席會議。鑒于自身所處的微妙境地,克羅僅僅公開表示支持設置一個參謀長聯(lián)席會議副主席。然而,從本質上來看,他已經(jīng)占到改革者的一邊。10月24日,阿斯平推動眾議院軍事委員會提出了改革參謀長聯(lián)席會議的H.R.3622號法案,規(guī)定參謀長聯(lián)席會議主席是總統(tǒng)和國防部長的首席軍事顧問,設置一個副主席,并且通過變革人事體系來鼓勵聯(lián)合行動。眾議院在11月20日通過了這一法案。1986年年初,戈德華特和納恩起草了一個修正案,然而這一修正案遭到海軍陸戰(zhàn)隊、海軍和陸軍的強烈反對。3月6號,參議院進行投票,出人意料的是,這一修正案竟然一致通過。在這一時期,里根逐漸堅定其立場,支持對參謀長聯(lián)席會議進行改革。在此影響下,溫伯格逐漸轉變了態(tài)度,管理與預算辦公室(TheOfficeofManagementandBudget)等機構也逐漸轉變了態(tài)度,反對改革的力量逐漸被削弱。在此之后,國會中也轉變了風向,爭論的議題由是否需要一個法案轉向需要一個什么樣的法案。隨后,在洛克、里克·菲恩(RickFinn)和杰夫·史密斯(JeffSmith)三人的努力下,法案的最終形式確定。3月28日,最終的法案被定名為S.2295,并提交給參議院軍事委員會。在參議院,有少數(shù)議員對這一法案提出了一些批評。國家安全委員會和國防部等部門都對這一法案提出了修改建議,海軍更是在國會內(nèi)外游說,激烈批評這一法案。4稍后,參議院決定在5月7日對這一法案進行表決。納恩婉拒了將此法案冠之為“戈德華特-納恩”的努力,并力主將其命名為1986年《巴里·戈德華特國防改組法》。5月7日,這一法案在參議院以95∶0獲得通過。較之參議院,眾議院中提出法案的過程相對平靜。在一系列聽證會的基礎上,2月26日,阿斯平、尼科爾斯、艾克·斯凱爾頓(IkeSkelton)和其他改革者分別提出了四個法案。3月11日,在尼科爾斯的主張下,這四個法案合并為一個法案,命名為H.R.4370。盡管參議院和眾議院提出的法案主題相同,但是這兩個法案存在200多個明顯的分歧,以及1000多個措辭上的差異。三國防部的歷史走向和政策演變《戈德華特-尼科爾斯改組法》是美國軍事制度史上具有重要意義的一部法律,它不僅對一系列美國軍事制度進行了調整,重組了國防部的權力結構,而且深刻影響著此后美國軍事制度的歷史走向和軍事政策演變。整體來看,《戈德華特-尼科爾斯改組法》主要在加強文官權威,提升參謀長聯(lián)席會議主席的權力,授權給聯(lián)合作戰(zhàn)司令部和特種作戰(zhàn)司令部,加強各軍種間的聯(lián)合、提升國防部效率四個方面做出了調整。(一)國防部領導的書面政策指南加強文官權威是美國軍事制度改革的核心內(nèi)容之一,也是歷次國防重組的重點內(nèi)容。在此次國防重組中,加強文官權威,保證其完全控制軍方,乃是其軍事制度改革的前提?！陡甑氯A特-尼科爾斯改組法》對國防部的組成部分重新進行了界定,并規(guī)范了各組成部分的權力和職能,以提升文官的權威。首先,重新界定國防部長和國防部副部長的權力和職責。該法規(guī)定:“國防部長在聽取參謀長聯(lián)席會議主席的建議并在其協(xié)助下,應每年向國防部各部門領導提供書面政策指南,以便他們準備與審查各自部門的計劃建議和預算申請。這些建議指南應包括對以下列內(nèi)容的指導:(1)國家安全目標和政策;(2)軍事任務的優(yōu)先順序;(3)在這些建議的有效期內(nèi)計劃得到的資源水平?！绷硗?法案還規(guī)定:“在得到總統(tǒng)的批準,并與參謀長聯(lián)席會議主席協(xié)商后,國防部長應該每年向參謀長聯(lián)席會議提供書面政策指南,以便其準備和審查應急計劃。”其次,調整國防部長辦公室。國防部長辦公室是協(xié)調文官部門和各軍事部門的重要組織部門。該法案規(guī)定,國防部長管轄下的各軍事部部長應該與國防部長辦公室密切合作,以有效地實施國防部長的指揮、指導和控制,這有利于提升文官的控制。再次,加強對國防部的審計。法案規(guī)定設置一名審計長,其職責是:“(1)執(zhí)行國防部長的命令,履行所需的預算與財務職能與職責,行使所需的預算與財務權力。(2)監(jiān)督與知道國防部預算評估的準備工作。(3)制定與下列組織與管理事宜有關時須遵循的原則、政策和程序,并監(jiān)督其實施:預算的準備與實施;財務、成本、營業(yè)與資本財產(chǎn)的合算;進展與統(tǒng)計報告的撰寫。(4)制定與國防部管理的資金的花費與聚集有關的政策和程序,并監(jiān)督其實施。(5)制定本款第一至第四項所涉及事宜的統(tǒng)一術語、分類和程序?！?二)《戈華特-尼科爾斯兩組法》為參謀部提供了嚴格的規(guī)制提升參謀長聯(lián)席會議主席的權威是此次軍事制度改革最為核心的議題,也是此次國防重組過程中受到批評和阻力最大的議題。這一議題包括直接提升參謀長聯(lián)席會議主席的權力,增設一名參謀長聯(lián)席會議副主席與調整聯(lián)合參謀部三個方面。第一,直接提升參謀長聯(lián)席會議主席的權力?！陡甑氯A特-尼科爾斯改組法》首次以法律形式規(guī)定,“參謀長聯(lián)席會議主席是總統(tǒng)、國家安全委員會和國防部長的首席軍事顧問?！钡诙?增設一名參謀長聯(lián)席會議副主席。在此次軍事制度改革中,對是否設立一名參謀長聯(lián)席會議副主席的爭論也非常激烈。由于各軍種擔憂主席和副主席存在競爭,以及擔憂這一職位的設置可能打破各軍種在權力結構上的平衡,所以強烈反對設置這一職位。為了打消這些顧慮,《戈德華特-尼科爾斯改組法》對這一職位做出了嚴格的限制。法案規(guī)定,參謀長聯(lián)席會議主席和副主席不得是同一軍種的成員;但是總統(tǒng)可以在有限的時間內(nèi)避免這一限制,以便實現(xiàn)主席和副主席的平穩(wěn)交接。第三,調整聯(lián)合參謀部。在1958年《國防重組法》中,參謀長聯(lián)席會議主席實現(xiàn)了對聯(lián)合參謀部的控制。此次國防重組則進一步提升了參謀長聯(lián)席會議主席對聯(lián)合參謀部的控制。該法案規(guī)定“參謀部長聯(lián)席會議主席負責管理聯(lián)合參謀部及其主任。聯(lián)合參謀部應履行主席規(guī)定的職責并按主席規(guī)定的程序履行其職能。”對其職能,法案規(guī)定國防部長應該確保聯(lián)合參謀部的獨立性,使其能支持參謀長聯(lián)席會議主席完成其職能。綜合以上三個方面來看,此次國防重組通過直接提升參謀長聯(lián)席會議主席的權力,設置一名副主席與調整聯(lián)合參謀部三個方面,整體上提升了參謀長聯(lián)席會議主席的權威。這些舉措令參謀長聯(lián)席會議主席成為影響美國國家安全政策制定和執(zhí)行的重要角色,并深刻影響到后來美國的外交政策。(三)《規(guī)范》第20條第4款是聯(lián)合作戰(zhàn)鼓勵軍隊建設伊朗人質事件之后,鑒于軍方的糟糕表現(xiàn),國會推動設立了聯(lián)合作戰(zhàn)司令部和特種作戰(zhàn)司令部,加強各軍種之間的聯(lián)合作戰(zhàn)能力。然而,這一新制度建立后,其職能混亂,與各軍種、參謀長聯(lián)席會議主席以及文官部門的關系混亂,難以有效發(fā)揮其作用。在此次國防重組過程中,是否提升聯(lián)合作戰(zhàn)司令部和特種作戰(zhàn)司令部的權力是另外一個爭論焦點?！陡甑氯A特-尼科爾斯改組法》規(guī)定提升作戰(zhàn)司令部的權力,調整了其與各軍種、參謀長聯(lián)席會議以及文官部門的關系。第一,對作戰(zhàn)司令部與各軍種之間的權力關系做出規(guī)范。一般情況下,聯(lián)合與特種作戰(zhàn)司令部的指揮系統(tǒng)為,從總統(tǒng)到國防部長,再到作戰(zhàn)司令部司令?！陡甑氯A特-尼科爾斯改組法》明文規(guī)定,“各軍種部長應把其所轄的一切部隊都配屬給聯(lián)合和特種作戰(zhàn)司令部,或配屬給北美防空司令部的合眾國部分,以執(zhí)行分配給這些司令部的任務。……除非國防部長另有指示,聯(lián)合作戰(zhàn)司令部轄區(qū)內(nèi)的一切軍隊都應該歸屬于司令部司令,并由其指揮。只有當國防部長做出規(guī)定時,上一句的規(guī)定才適用于特種作戰(zhàn)司令部的所屬部隊。”第二,調整作戰(zhàn)司令部與參謀長聯(lián)席會議的關系。在此次國防部重組的討論階段,以瓊斯為代表,支持改革者認為應該提升聯(lián)合作戰(zhàn)司令部和特種作戰(zhàn)司令部的權力,增進其與參謀長聯(lián)席會議主席的聯(lián)系。最終,這次國防重組調整了作戰(zhàn)司令部與參謀長聯(lián)席會議之間的關系,主要表現(xiàn)在兩個方面:一方面,參謀長聯(lián)席會議主席成為聯(lián)合與作戰(zhàn)司令部和總統(tǒng)或國防部長溝通的重要渠道。法案規(guī)定,總統(tǒng)不僅可以通過參謀長聯(lián)席會議主席來溝通文官和作戰(zhàn)司令部之間的聯(lián)系,還可以“給參謀長聯(lián)席會議主席分配職責,以協(xié)助總統(tǒng)和國防部長履行其指揮職能”。第三,調整作戰(zhàn)司令部與文官之間的關系。調整作戰(zhàn)司令部與文官的關系包含兩方面的內(nèi)容:一方面,提升作戰(zhàn)司令部的權力。《戈德華特-尼科爾斯改組法》對作戰(zhàn)司令部的職能做出了明確的規(guī)定,以確保作戰(zhàn)司令部的權威。該法案規(guī)定,作戰(zhàn)司令部司令對所屬司令部和部隊指揮、指導和控制有充足的權威,“國防部長應該保證作戰(zhàn)司令部司令對該司令部所屬司令部和部隊擁有足夠的指揮、指導和控制權,以便對其進行有效地指揮?！?四)加強國防部的管理在國防部重組的討論階段,國防部的效率低下,各軍種、各部門之間的競爭和扯皮現(xiàn)象非常嚴重,因而提升國防部的效率也被看作是《戈德華特-尼科爾斯改組法》的議題之一。這一議題包含三個方面的含義。第一,加強資源利用,避免資源浪費。在《戈德華特-尼科爾斯改組法》中,規(guī)定國防部長擁有保障共同供應和服務活動的權力,以保障國防部的共同供應和服務活動,以提升資源利用效率。該法案規(guī)定,“只要國防部長認為這樣做更有效、更經(jīng)濟或者效益更高,他就可以規(guī)定國防部的某一個局(署)從事一個以上軍種部所共有的供給或者服務活動?！钡诙?加強對國防部的管理?！陡甑氯A特-尼科爾斯改組法》提升了國防部長的權威,通過設置一些機構,加強了國防部長對國防部的管理。此外,該法案還積極推動加強對人事的統(tǒng)一管理。例如,為了實現(xiàn)這一目的,該法案創(chuàng)設了聯(lián)合專業(yè)軍官(JointSpecialtyOfficer),推動統(tǒng)一的軍官隊伍建設。聯(lián)合專業(yè)軍官經(jīng)過參謀長聯(lián)席會議主席的建議,經(jīng)國防部長選拔,由各軍種部長任命,以實現(xiàn)聯(lián)合教育,推動改革美軍軍官的選拔培養(yǎng)工作。第三,推動各軍種之間的合作。摒除軍種至上主義,推動各軍種之間的聯(lián)合,以推動國防部的有效運轉,這是歷次改革的目的之一。從《戈德華特-尼科爾斯改組法》的內(nèi)容來看,該法同樣致力于縮減各軍種間的多余和重疊的職能,專注于各軍事部組織性和功能性的職能,這也就加強了各軍事部部長在政策、政策制定和財政管理等方面的作用。四海灣戰(zhàn)爭期間的作用作為國防部改革中的重要分界點,將《戈德華特-尼科爾斯改組法》置于美國軍事制度演變的整個歷史中,可以發(fā)現(xiàn)其與以往歷次改革一脈相承?！陡甑氯A特-尼科爾斯改組法》作為美國軍事制度變革歷史上具有劃時代意義的法律,它深遠地塑造了美國的軍事制度,并深刻地影響了其后幾十年的防務政治。不可否認的是,《戈德華特-尼科爾斯改組法》也存在一些問題,但是其深遠意義不可忽視?？傮w來說,其影響主要集中在以下四個方面。第一,該法案加強了參謀長聯(lián)席會議主席的影響力?！陡甑氯A特-尼科爾斯改組法》提升了參謀長聯(lián)席會議主席的權力,使之成為美國總統(tǒng)和國防部長的首席軍事顧問。這改變了國防部內(nèi)原有的權力結構,極大地提升了參謀長聯(lián)席會議主席的政策影響力,產(chǎn)生了強參謀長聯(lián)席會議主席模式。也就是說,相對于以往,參謀長聯(lián)席會議主席這一職位有可能產(chǎn)生軍事強人,對美國安全政策具有強大的影響