荷蘭蘭斯塔德功能區聯動發展模式及其啟示

功能與產業相結合的發展模式是將生態產品和工業、農業產品和服務產品視為具有同等價值的產品，并將不同區域的不同產業功能定位給不同區域的不同產業功能定位，促進區域產業的可持續發展和區域產業的協調發展。功能區聯動發展在我國“十一五規劃”中首次提出,并于“十二五規劃”中上升為國家戰略。盡管功能區聯動發展在我國還是一個較新的概念,但在國際上進行功能區聯動發展的歷史較長,并積累了諸多可供借鑒的成功經驗。借鑒國際上的成功做法,對推動我國實施主體功能區發展戰略、優化產業空間布局、促進區際產業協調發展具有現實意義。荷蘭蘭斯塔德地區是功能區聯動發展模式成功的典型代表,其中心是被稱為“綠心”的生態功能區,“綠心”周圍是農牧業、園藝業、防護林等綠色緩沖帶,其他功能區如工業區、都市區等圍繞“綠心”呈錯落有致的環狀布局,從而形成了這一區域獨特的空間產業布局。其工業區主要提供工業產品,農業區主要提供農產品,都市區主要提供服務產品,生態區主要提供生態產品,各區域各司其職,形成錯位發展、功能互補的產業分工網絡。因此,本文以荷蘭蘭斯塔德地區功能區聯動發展模式為例,總結其成功做法,希望能為我國功能區聯動發展提供借鑒和參考。一、蘭斯塔德地區的“綠心”蘭斯塔德地區是荷蘭經濟發展水平和產業集聚程度最高、城市分布最密集的區域,它地跨西部沿海的南荷蘭省、北荷蘭省,以及中部地區的弗萊福蘭省和烏特勒支省四個省份,涵蓋阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和烏特勒支四個荷蘭最大的城市以及圍繞這些核心城市分散布局的眾多中小城市集群。這一地區面積約為830平方千米,人口約為700萬,相當于全國26%的土地上承載了全國45%的人口,創造了全國50%的GDP和就業機會。根據荷蘭的國土空間規劃,蘭斯塔德地區分為北翼、南翼和烏德勒支三個“經濟核心區”。北翼主要是指北荷蘭省,核心城市是阿姆斯特丹和哈勒姆;南翼跨越南荷蘭省和弗萊福蘭省,核心城市是鹿特丹和海牙;烏德勒支省位于荷蘭中部地區,核心城市是烏德勒支。在這三個“經濟核心區”之間有一個面積約400平方千米的生態區和農業區,被學者們稱為蘭斯塔德地區的“綠色心臟”。蘭斯塔德地區的城市圍繞“綠心”呈環狀分散布局,從而形成了這一區域多中心分散化的城市網絡和工業區、農業區、都市區、生態區合理布局的功能區網絡。蘭斯塔德地區歷史上曾是一個荒無人煙的泥潭沼澤地區,歐洲大陸多條河流經此入海。11世紀以后的圍海造田使這一區域人口逐漸增多,商業、貿易和航運業逐漸發展起來。歐洲進入工業時代以后,蘭斯塔德地區作為歐洲大陸的重要門戶和貿易樞紐迅速發展起來,鹿特丹和阿姆斯特丹作為區域的兩個核心分別發展成為歐洲最大的海港和第四大空港,其他一些城市也相繼發展起來。20世紀30年代,荷蘭航空界的先驅艾伯特·普萊斯曼(AlbertPlesman)在飛機上俯瞰荷蘭時,發現荷蘭西部地區是由一串城市圍繞中心開闊的農業地區(后來被稱為“綠心”)分散布局,于是將其命名為“蘭斯塔德”(Randstad)。“蘭斯塔德”提出后,受到荷蘭學者和政府的高度重視,隨后這一詞匯頻繁出現在荷蘭的歷次空間規劃文件之中。20世紀50年代,荷蘭政府成立了國家西部工作委員會,負責對蘭斯塔德地區進行空間規劃。國家西部工作委員會在1958年出臺了蘭斯塔德發展綱要,提出要圍繞“綠心”構建一個多中心的環形城市網絡,城市間建立“綠色緩沖帶”。1960年荷蘭政府編制了第一個國土空間規劃,指出蘭斯塔德各區域的功能定位應兼顧公平和效率,承認每個區域都有發展權,要在保持蘭斯塔德“綠心”不變的基礎上,在核心城市周圍建設新城鎮,推進蘭斯塔德地區產業向外圍擴散轉移,同時把一些重要的經濟部門如跨國公司總部、臨港產業集中到蘭斯塔德地區,形成產業的集聚效應。1966年的第二個國土空間規劃指出,蘭斯塔德地區的產業和人口要按照“有集中的分散”原則,沿交通軸線向外擴散,在蘭斯塔德地區形成南北兩翼的都市帶,“綠心”被完整地保留下來。1973年的第三個國土空間規劃把蘭斯塔德地區視為一個由大小不等的眾多城市組成的聯合體,城際間將通過發展公共交通系統來避免交通擁擠和環境污染。1989年編制并在1991年修訂的第四個國土空間規劃首次提出“可持續發展”理念,把生態環境放在更加重要的地位,提出要建設“緊湊城市”,節約的土地用于建設城際間的開放空間或綠色緩沖區,打造一個比“綠心”更開闊的以農業區為中心的環形都市圈。2000年的第五個國土空間規劃《荷蘭第五次國家空間規劃政策文件概要(2000—2020)》以“創造空間、共享空間”為主題,采用層次分析法,將蘭斯塔德空間功能區細化為基礎層、網絡層和應用層三個層次,對蘭斯塔德地區的產業、生態和基礎設施建設進行了合理的空間規劃,確定了不同區域的功能定位和產業發展方向。二、功能分區,打造產業空間優勢蘭斯塔德地區的功能區聯動發展是一種新型的區際產業互動模式,即從整體空間出發,在考慮不同區域空間特性的基礎上,根據各區域資源環境承載能力、現有開發強度和未來發展潛力,劃分出有自己的主體功能定位和優先產業發展方向的不同的功能區域,實現工業區、農業區、都市區和生態區在空間上的合理布局,從而促進整體區域產業與人口、生態、資源相互協調,最終形成具有競爭力的產業空間優勢。該模式具有如下幾個明顯特征:(一)其他應用層荷蘭第五個國土空間規劃將蘭斯塔德空間功能區細化為基礎層、網絡層和應用層三個層次。基礎層主要是指空間變化所賴以發生的自然生態條件,主要由水體、土壤和動植物生態群落組成。網絡層是指所有的基礎設施網絡,包括水路、公路、鐵路、機場、管道、信息網絡、電網等。應用層是指產業的空間布局及人們的工作、生活、休閑空間等。空間規劃用紅線表示建成區,即工業區和都市區,綠線表示農業區和景觀區、自然保護區、歷史文化遺產區等生態功能區,紅線和綠線之間為過渡地帶。第五個國土規劃對蘭斯塔德地區的產業、生態和基礎設施進行綜合規劃,從而確定不同區域的功能定位和產業優先發展方向。例如,對工業區和都市區采取優化發展戰略,集約利用土地,適當疏散產業和人口;對新城鎮地區采取重點發展戰略,綜合利用土地,承接大城市產業和人口轉移;對農業區和生態區采取土地用途限制戰略,禁止隨便改變土地用途。規劃針對不同區域的空間特性,從基礎設施、產業發展和生態區等方面規定了鼓勵和禁止的行為,力求保持蘭斯塔德地區空間的多樣性和差異性。(二)“綠心”呈分散和分散的格局蘭斯塔德地區是一個典型多中心都市區,眾多城市圍繞中心的農業區和生態區呈環狀分散布局,形成這一區域獨特的城市群網絡。與巴黎、倫敦、大都柏林等都市區的單中心極核模式不同,蘭斯塔德都市區不是由數個小城市圍繞核心大城市進行布局,而是眾多規模大致相等城市圍繞“綠心”呈均勻分布,并由發達的區域交通網絡連成整體。比如,北翼的阿姆斯特丹大都市區除核心城市阿姆斯特丹外,還包括哈勒姆、艾梅登、阿爾勒姆和霍伊等中小城市;南翼的西南三角洲都市帶除核心城市鹿特丹和海牙外,還包括萊利斯塔德、萊頓、多德雷赫特、代爾夫特等中小城市,南北翼的這些城市之間規模相差都不是太大。這種多中心分散化的城市網絡結構使工業區和都市區的居民也可享受到綠意盎然的生態環境,且由于不存在交通擁擠效應,人員、商品和各種生產要素可以在省際和城際自由流通,從而形成這一區域有競爭力的城市體系(LambregtsandZonneveld,2004)。(三)其他國家重要的港口城市蘭斯塔德地區大多數城市的功能都相對單一,但各城市間功能互補性很強,從而使得區域整體的空間功能呈現多樣性和差異性,增強了整體的產業競爭力。例如,阿姆斯特丹作為荷蘭最大的城市和首都,其功能定位是荷蘭的金融商貿之都和歐洲的國際物流樞紐,這里是飛利浦、ING等眾多全球知名的跨國公司總部所在地,古老的阿姆斯特丹證券交易所(目前是泛歐交易所的一部分)也位于此,這里還是歐洲內陸與世界連接的重要國際通道,是歐洲第四大空港和重要的海港。其他城市則是功能相對單一的產業或政治中心。如鹿特丹是歐洲第一大港,港航物流業是其主導產業;海牙是荷蘭政府以及各國大使館、國際法庭等的所在地,也是國際機構云集的全球第四大“聯合國城市”,既是著名的法律之都,也是國際事務和外交活動中心,其主要職能是公共管理和服務(EckandDaalhuizen,2005);烏特勒支是蘭斯塔德地區的文化產業中心。從國際和國家尺度上來看,蘭斯塔德地區的多數城市僅具有單一功能特征,但是城市的產業競爭力并不限于產業是否單一,關鍵是看其所在區域多層次整合是否呈現多樣性和綜合競爭力,以及該城市在區域中所扮演的角色。(四)產業政策空間荷蘭國土面積狹小,尤其是西部沿海經濟發達的蘭斯塔德地區,土地資源更是稀少,很多地方都是在長期圍海造田中發展起來的。因此,荷蘭政府非常重視對蘭斯塔德地區的土地規劃利用,各種產業在這一區域的空間布局都必須符合土地利用規劃的要求。如,由農業區和生態區組成的“綠心”一般不允許發展工業項目,城市間和城鄉間的綠色緩沖帶、鄉村地區、自然加工區也對工業項目嚴加限制,但鼓勵發展農牧業、園藝業、悠閑娛樂業、生態旅游業、零售批發業和各種服務業。都市地區重點發展工業和商貿服務業,但對這些產業的空間布局也有要求。如,荷蘭政府根據交通條件和人口布局,將都市區產業區位分為A、B、C三種類型。A種區位一般位于鐵路、地鐵、有軌電車和公共汽車等公共交通的重要站點或交匯處附近,這里人口眾多,人流和客流量較大,重點建設中央商務區,發展商貿業、文化娛樂產業等;B種區位一般位于都市郊區交通干道附近,這里交通便利,地價相對較低,人口相對較少,重點發展石化、造紙、紡織、冶金、機械制造等傳統工業項目和批發商業;C種區位介于A種區位和B種區位之間,重點發展低污染、低占地和高附加值的行政辦公、設備維修、社會服務等現代產業項目。三、蘭斯塔德功能聯合模式為中國提供了照明荷蘭蘭斯塔德功能區聯動發展模式與我國主體功能區戰略內涵一致,該模式為我國主體功能區戰略的制定和實施提供了經驗借鑒和啟示。(一)“綠心”分散布局荷蘭政府非常重視空間規劃,目前已經編制了五次國土空間規劃,對蘭斯塔德地區功能區進行了細分,并制定具體的實施政策。因荷蘭政府十分重視“可持續發展”和“多中心”的理念,在歷次空間規劃中,由農業區和生態區構成的“綠心”都被完整地保留下來,其他功能區則圍繞“綠心”分散布局,多數城市人口規模被限制在100萬人以內。荷蘭政府還十分注意規劃的可操作性,對地方政府進行因勢利導。荷蘭政府并不對地方政府強制制定執行計劃,而是鼓勵各級地方政府提出其感興趣的部分和希望在其中扮演的角色,在聽取多方意見,并全面綜合考慮各方利益的基礎上制定規劃藍圖和具體目標。政府規劃非常強調在差異性和多樣性基礎上構建區域整體空間競爭優勢,試圖讓所有區域都參與其中,發揮各自的獨特優勢,這極大地激發了地方政府參與規劃制定和落實的積極性。(二)建立協調機構蘭斯塔德地區跨越4個省份,各功能區與行政區邊界又不完全重合,如果沒有良好的區域合作和利益協調機制,功能區聯動發展將難以實現。為此,政府在這一區域建立了中央、區域和地方政府三個層面的區域合作和協調機制。在國家層面,1958年成立了西部國土規劃委員會,負責對蘭斯塔德地區進行國土空間規劃。之后,又建立了國家國土規劃委員會和內閣國土規劃和環境委員會兩個區域協調機構。在區域層面,成立了蘭斯塔德地區空間規劃協調委員會,由北荷蘭省、烏特勒支省、南荷蘭省和弗萊福蘭省四省中負責國土規劃工作的行政官員組成。1998年和2000年又分別成立了由中央政府、蘭斯塔德四省及四個最大城市組成的蘭斯塔德管理委員會和由蘭斯塔德四個最大城市組成的三角洲大都市聯合會。2011年2月,北荷蘭省、烏特勒支省和弗萊福蘭省還積極推動省區合并,并得到荷蘭內閣的大力支持,南荷蘭省也積極申請加入。在地方政府層面,蘭斯塔德地區每個省內部都成立了由各市政府官員、國土規劃監察員和社會團體組成的國土規劃委員會,鹿特丹和阿姆斯特丹還建立起了“城市聯盟”。(三)構建產業合作平臺,協調區域發展荷蘭政府通過構建港口、機場、公路、鐵路等發達的交通運輸網絡和海陸空立體式的交通運輸體系,將蘭斯塔德地區的南翼、北翼和烏特勒支三個“經濟核心區“及該地區眾多中心城市緊密連接在一起,這有效地緩解了大都市的無序擴張,促進了功能區的良性互動。從港口來看,鹿特丹港是蘭斯塔德和歐洲第一大港,曾經連續42年占據世界第一大港的寶座;阿姆斯特丹港是蘭斯塔德第二大港,也是歐洲重要港口。另外,沿萊茵河、馬斯河和斯海爾德河等重要河道還密集分布著眾多中小港口。從機場來看,阿姆斯特丹的史基浦機場是蘭斯塔德第一和歐洲第六大機場,其他城市如鹿特丹等也有一些小型機場。從公路來看,蘭斯塔德的高速公路將其各中心城市串在一起,包括A1、A2、A4、A7、A12、A15、A16和A20等公路,如A4公路將蘭斯塔德西海岸的三個最重要的城市阿姆斯特丹、海牙、鹿特丹與安特衛普相連,A2公路將蘭斯塔德中部城市烏特勒支、埃因霍溫與北部的阿姆斯特丹和南部比利時的列日相連;從鐵路來看,蘭斯塔德地區的鐵路網沿阿姆斯特丹、海牙、鹿特丹和