“制度中人”與制度的較量

——也說張居正改革悲劇

提要：本文從制度變遷視角來解讀晚明萬歷年間的張居正改革悲劇，通過分析“制度中人”殫思竭慮變革制度與制度循自身發展邏輯抗拒變遷的較量過程，來揭示“制度中人”變革制度時所具有的局限性及政治體制抗拒變遷的構造性因素。

關鍵詞：制度中人制度政治體制變遷

歷史的車輪駛入公元16世紀，此時西歐的部分國家，開始受到其“內發”的現代化張力的沖擊。而古老的中華帝國，在不斷輪回的朝代更迭中，日益走到了輝煌歷史的盡頭，縱使改革也難以挽回其衰敗之發展態勢。晚明萬歷年間的張居正改革即是最好的說明。史學界對張居正改革失敗的原因，討論甚多，茲不贅述。本文試圖從制度變遷的視角來解讀這一幕歷史悲劇，揭示其中“制度中人”①與制度②較量所留下的遺憾和無奈，以期對今天的制度改革有些許新的啟示。一、張居正改革的制度背景

明朝的政治制度，基本上沿襲了中央集權的君主制。稍有不同的是，用內閣制替代了以往的丞相制。開國皇帝朱元璋認為，舊制賦予丞相的權力過大，洪武十三年，“析中書省之政歸六部，以尚書任天下事”③，行政執行權歸六部尚書，決策權則由皇帝一人掌握，六部直接對皇帝負責，因此，權力高度集中是明朝政治體制的一個顯著特征。但皇帝的精力畢竟有限，單憑一己之力顯然不可能決斷天下浩繁之政務；再加之后世君主大多不能像開國皇帝那樣“三十一年憂危積心，克勤不怠”、“昧爽臨朝，日晏忘餐”④，到永樂時期，起先“官僅五品”、“只備顧問”⑤的殿閣大學士，就成了“常立御榻左”、“時言宮中”⑥參預機務的內閣大臣，明朝內閣制度基本形成。盡管明朝閣臣的作用與歷代丞相并無二致，但在制度上還是有明顯的差別。這主要表現在，歷代丞相都有法定的權力，而明代的閣臣，包括首輔在內，其身份只是皇帝的顧問，法定的權力也就是“主票擬”。即閱讀、分類官僚們遞交的奏折，提出參考意見以備皇帝批紅。因此，閣臣權力的大小，完全取決于皇帝對他們的信任程度，皇帝對閣臣的票擬可以不予理會，也可以言聽計從。正是這一相當有彈性“票擬”制，為后來張居正的改革提供了很大的制度空間。

不過，需要指出的是，張居正要與之較量的，似乎并不是中央集權的君主制，而是在該體制運行過程中，由于某些正式制度長期失效或供給不足，而形成的非正式制度。或者說是官僚體系內經過長期權力博奕而形成的“潛規則”。而這些恰恰是真正得到了執行、影響了歷史的制度。

為了保障集權統治下的正式制度的實施，明朝建立了極其嚴厲甚至相當恐怖的監察制度，但事與愿違，明朝官僚體系內非正式制度卻非常腐敗。至萬歷年間，官風不正、吏治頹廢、宗室驕恣等弊習已相當嚴重。當時，“吏部考察之法徒為具文，而人皆不自顧惜，撫按之權太重，舉劾惟以賄是視，而人皆貪墨以奉上司?！雹倥c官風不正相伴隨的是吏治頹廢。明中葉以后，國家的行政效率極為低下。詔令下到部院，很少認真執行，更無人核查。而宗室對上求親獻媚于皇帝，對下欺凌官府、壓榨百姓，更加劇了社會矛盾。伴隨著政治危機，財政困難也接踵而至，特別是土地兼并之風愈刮愈烈，社會危機四伏。張居正憂心如焚：“生民之骨血已罄，國用之廣出無經，……一旦或有饑荒盜賊之事，何以應之？”②改革勢在必行。二、張居正的改革悲劇

隆慶六年，明穆宗病逝，年僅十歲的朱翊鈞登極，改年號為萬歷。同年，小皇帝的老師張居正在與高拱的權力斗爭中獲勝，榮升內閣首輔。在此后十年間，張居正在首輔的位置上推行了一系列大刀闊斧的改革，實現其“以平治天下為己任”③的政治抱負。張居正改革從整頓吏治入手，“在強公室，杜私門，省議論，核名實”，④推行以六部考察撫按、六科監察六部、內閣控制六科，層層制約、隨事考成的考成制度；實行不拘資格、唯重實才的官員選拔政策；整頓流于形式、上司可隨意考課下級的官員考核制度。改革在政治領域初見成效后，張居正深入到經濟領域，其矛頭直指以權謀私的官員和宗室。整頓驛站，杜絕官員、宗室假公濟私的后門，以減輕百姓賦役負擔；清丈土地、推行一條鞭法，緩減宗室和官員隱占土地，把國家稅收加在無地、少地的農民身上，而出現的國匱民窮、社會動蕩不安的危機。經過張居正十年殫思竭慮的改革，出現了政令“雖萬里外，朝下而夕奉行”⑤，國庫充盈，太倉粟可供十年，太仆金積存四百余萬，這一自明初洪武、永樂以后從未出現過的新氣象，史稱“萬歷新政”。

萬歷十年，張居正病逝。令人意料不到的是，張居正的改革悲劇在其逝世僅僅半年就迅速展開。其時，反張集團形成了“滿朝爭索其罪”⑥的強大聲勢，將張居正改革時重用的人統統罷去，同時為從前反對張居正的人一一恢復名譽和官職。原來，對張居正尊崇倍至，信賴有加的萬歷皇帝，此時，來了個一百八十度大轉彎，全面否定張居正的改革政績，下詔，定其罪狀有：“污蔑親藩，侵奪王墳府第。箝制言官，蔽塞圣聰。私廢遼王。假丈量田土，騷動海內。專權亂政，罔上負恩，謀國不忠?！雹吣┝耍€來一句，“本當破棺戮尸，念效勞有年，姑免盡法?！雹嗨勒咭岩?，活者卻在劫難逃。張居正的弟弟及兒子，或自縊身死，或發配充軍，全家十幾口人在抄家時，竟被官府鎖在室內活活餓死，其慘狀不忍卒想。

對于這一歷史悲劇，史家大多認為是皇權與相權斗爭的結果⑨，或認為是年輕的萬歷皇帝發現自己崇敬了十幾年的張先生，居然是個表面上道貌岸然，背地里卻極其奢糜的偽君子，對張居正的懲處多少帶有偶像破碎后的惱怒。①這些解釋當然不乏深刻和精辟，但令人困惑的是：為什么萬歷皇帝不惜自毀新政，與死去的張居正爭權？為什么這個萬歷眼中的“極其奢糜的偽君子”至死都在推行“招權貴們怨恨”的改革？而當我們把張居正置于當時的制度背景之中，從制度對改革者的束縛，以及“制度中人”殫思竭慮變革制度而無法克服制度中抗拒變遷的構造性因素來解讀這幕歷史時，或許能更深刻地理解這出“制度中人”與制度較量所留下的悲劇。

三、“制度中人”與制度的較量

中國的傳統政治制度，正如韋伯所指出的，是典型的家產制的官僚制度。它的基礎不是官方的義務，而是個人的目的，不是對抽象規范的服從，而是一種嚴格的個人效忠。②張居正嘉靖十九年中舉，萬歷元年任首輔，宦海沉浮三十余載，不僅深知官場各種正式和非正式規則，而且對當時的制度有極其敏銳的觀察和深刻的體會。在他看來，要解決當時的社會危機，首要之處在于政治體制改革，而變革政治體制關鍵在于擁有至上的權力。為了獲得權力，“制度中人”張居正在制度提供的空間范圍之內，發揮了很大的主觀能動性。首先，作為小皇帝的老師，他在以明君之德教育小皇帝的過程中，不僅把小皇帝的思想融入了改革思潮之中，而且以嚴師的形象，在其心目中樹立了極高的威信。萬歷帝對他的改革方案言聽計從，并畢恭畢敬地稱之為“首輔張先生”。其次，張居正大大擴展了“票擬制”為首輔提供的權力空間。他不僅與秉筆太監合謀控制了“票擬”決策權，而且還通過暗示或“小紙條”讓一些僚臣按其改革思路遞交奏折，以減少改革阻力，加快改革進程。最后，張居正與制度較量最具殺傷力的武器便是考成法。通過考成法改革，張居正把考核百官的權力攬到了手中，這為他的改革計劃成為政治體系中的集體行動提供了可能。通過這些途徑，張居正實際上掌握了帝國最高權力，在其任首輔的十年里，他不斷鞏固、運用這一權力向“時弊”發起了卓有成效的挑戰。

從表面上看，張居正改革的是“時弊”，針對的是官僚、宗室利益集團。然而，當我們深究“時弊”之形成機制時，不難發現，所謂的“時弊”恰恰是與明朝高度集權的政治體制相伴生的。明朝是個人口較多的朝代，③社會事務浩繁，高度中央集權下的皇權在其統治領域內做出有效決策難度增大。與此同時，皇權控制官僚，有效貫徹其決策的能力卻在下降。盡管明朝有相當嚴厲的管束官僚的正式制度，但由于一方面監督成本巨大，另一方面監督權自身的腐敗，這些正式制度在執行時大大地走了樣。因此，所謂的“時弊”正是行政決策權、監督權和行政執行權長期博奕后形成的均衡。按照諾斯的分析，這些塑造日常生活指引普遍世俗活動的“時弊”，乃是正式規則和非正式規則加上其執行的方式的錯綜影響的共同結果。它雖然是低效率的，但卻具有穩定性。④在這個意義上說，張居正改革實際上是與整個制度體系的較量。

張居正改革的展開貫穿著制度對變革的抗拒。張居正的改革進路是通過整治政治體系中的“時弊”，以保障農民的產權不受行政權力任意侵犯，從而繁榮國家經濟、增加國家稅收。雖然有一些改革方案也降低了制度的交易成本，但改革最大的社會效應是利益的重新分配，這一強制性的制度變遷過程勢必會受到舊制度下的獲益集團——官僚、宗室成員的抗拒。張居正憑著手中的權力，打破了政治體系中既有的力量對比，然而，他的新政終究難以成為政治體系內眾多個體的自覺選擇，在國泰民安、缺乏外在壓力的政治體系內，似乎也沒有人能認識到新政于國于民的重要性。很難斷言，張居正改革若得以堅持，是否真能徹底改變明朝的制度面貌，但有一點似乎可以肯定，當張居正的逝世時，明朝的制度變遷尚沒有進入“臨界結合點”。①首輔逝世，與“時弊”較量的核心力量轟然倒塌，接踵而來的是，中央集權制度下，最高權力的重新定位和與之相伴隨舊制度的反撲。舊制度下的獲益集團——官僚、宗室成員與意在捍衛皇權的萬歷皇帝聯手，不出半年，便徹底清算了張居正和他推行的新政。而清算他的理由便是制度曾提供給他的權力及制度曾留給他用手中的權力換取的私利。這個專斷的權力，中央集權的政治制度曾賦予了身為首輔的張居正得以實現自身抱負，也成為了抗拒變革的制度報復張居正的武器。

四、“制度中人”變革制度的局限性

張居正是個有抱負、有作為的改革家，但他不是“救世主”。他也像其他普通人一樣深深地嵌入在制度之中，是一個擺脫不了制度對其行為和視野約束的“制度中人”。

今天，當我們跳出那個制度背景，用歷史的眼光回顧時，張居正所執著的權力并不是變革政治體制的唯一因素，甚至不是最重要因素。歷史往后推，八國聯軍攻破國門，此后發生的制度變革告訴我們，外來的競爭壓力是變革政治體制的巨大力量；歷史再往后推，改革開放后的制度變革告訴我們，經濟力量的發展是促使政治體制變遷的又一力量；歷史走到今天，逐漸興起的第三部門、眾多的非政府組織又將是變革政治體制的一個新生力量；技術進步、意識形態變遷……可能還有許多我們——今天的“制度中人”——的想象力無法企及的因素。然而，我們怎么能苛責封建專制體制下的張居正沒有看到這些因素呢？退一萬步講，即使張居正認識到了以專斷、隨意之權力變革政治體制之不可行性，他能在當時制度背景之下有何作為呢？政治體制變革歸根到底是一場集體行動。其成敗關鍵在于改革后的新制度能否被大多數人自覺接受。難以想象，張居正如果在當時提出向正在開始現代化的“蠻夷”學習會得到同時代人的理解和支持。與其同朝的海瑞——以禮為教、清正廉潔的“海青天”——盡管其行為有傳統儒家意識形態的支撐，但似乎也從者甚少，并末對政治體制改革有什么實質性的影響。

除了政治制度背景對“制度中人”的行為和視野約束以外，政治體系的一些固有的特點也加劇了“制度中人”變革政治體制的困難。首先，等級森嚴的官僚體制本身是一個缺乏創新和學習機制的系統。官僚體制內個體不像經濟領域內的個體，彼此是平等的行為主體，權力在官僚體系內是不對稱分布的。下級的主要職責是服從上級，而不是表達自己的見解或做出自己的選擇。更有甚者，它甚至不像經濟領域一樣允許個體對自己不愿意參與的即定制度有自由的退出權。所以，政治體制的改革往往是強制型制度變遷，帶著改革設計者的個人偏見和意愿強制。越是集權的改革，越是如此。張居正改革實現的是張居正的改革抱負、踐履的是張居正的改革方案。而這些方案楔合政治體系內其他制度的程度、被政治體系內的其他個體自覺接受的程度，都無法與允許個體根據自己的特殊情境自主學習、自由創新的體系內發生的誘致性制度變遷②相比擬。其次，權力壟斷的官僚體系是一個缺乏競爭的體系。對權力的擁有者來說，變革往往在“窮途末路、不變則亡”的外界壓力下才會進行。張居正改革緣于“生民之骨血已罄，國用之廣出無經”的社會危機，萬歷皇帝自毀新政卻是由于在改革后倉廩充實、國泰民安中危機感的缺失。在沒有競爭的情況下，官僚體系就少有革新上進的動力。

盡管容易引起誤解，但本文的目的決不在于否定“制度中人”變革制度的能動性，而是試圖通過對張居正改革悲劇這一歷史個案重新解讀，展現“制度中人”改革制度時無法避免的局限性，以及政治體制本身所具有的抗拒變遷的結構性因素。從“制度中人”張居正的改革悲劇既不能推出“制度中人”變革政治體制必然失敗，也不暗示“制度中人”在政治體制變革中應當無所作為。恰恰相反，對這一歷史個案的反省是為了我們——需要不斷與制度較量的行為者——清醒地認識到你我都是深深嵌入在制度中的“制度中人”，而保持一份寬容而開放的變革心態。特別是當前迫切需要進行政治體制改革的今天，政治體制中的“制度中人”能主動接受外界的挑戰和變遷，而不是下意識地回避和抗拒。

①“制度中人”意指，在一定制度中，行為者的目標和偏好受制度約束。從某種程度上說，每個生存于社會中的人，都是“制度中人”。

②關于制度的定義，各制度學派的界定不盡相同。本文采用諾思關于制度的定義。即制度是一個社會中的博弈規則。更正式的說，它是人類設計出來形塑人們互動行為的一系列約束。或者說，制度就是約束個人行為的正式規則和非正式規則的集合體。請參見道格拉斯.C.諾思：《制度、制度變遷與經濟成就》，臺灣時報文化出版企業有限公司1994年版。

③《明史》卷72《職官志一·內閣》。

④談遷：《國榷》卷10，第1冊，第783頁。

⑤趙翼：《廿二史札記》卷33，中國書店1987年版，第483頁。

⑥《明史》卷72《職官志一·內閣