碳中和專題研究報告：中國碳中和與歐美相比有何異同？核心觀點：當前參與碳中和的發展中國家呈現明顯的兩級分化，我國作為能源匱乏與人口質量

紅利并存的發展中國家，在當前階段推進碳中和有利于經濟長期發展。根據歐美經

驗，我國建立全國或跨區域的碳權交易所是實現碳中和的重要條件。參與碳中和的發展中國家呈

K形分布，制造業處于粗獷發展階段的不適合參與當前將碳中和作為發展目標的以發達國家為主，發展中國家數量較少，參與的發展中

國家呈現明顯的兩級分化。一是落后的發展中國家，本身經濟不依賴制造業且經濟總

量較低。二是發達的發展中國家，除中國外普遍對制造業依賴程度較低，資源稟賦明

顯。發展中國家推行碳中和的必要性不能一概而論。對于發達程度和國民收入水平較

高的發展中國家，可以嘗試推進碳中和。發達程度較低的發展中國家也可以嘗試推

進，此類國家多數沒有大力發展制造業的基礎，對產業和經濟的限制相對較弱。對其

他經濟發展重速度不重質量的發展中國家，其制造業還處在高速粗獷發展階段，此類

國家推進碳中和容易成為制造業發展的掣肘。中國能源匱乏與人口質量紅利并存，當前階段推進碳中和較為合適我國是能源匱乏與人口質量紅利并存，在當前階段推進碳中和有利于經濟長期發展。

一是碳中和后能源投資逐漸轉化為制造業投資，可以在規避我國能源匱乏缺陷的同

時發揮人口質量紅利。二是隨著需求增長和技術成本下行，光伏、新能源車等行業從

產業補貼階段進入盈利階段，我國推進碳中和底氣充足。我國實現碳達峰時的人均

GDP水平預計顯著低于發達國家，這也對碳中和規劃提出更高要求。歐洲擁有全球頂層設計完善的碳中和規劃體系，管理體制按碳排放類型劃分歐洲是全球碳中和行動起步最早、法律體系最完善的經濟體，計劃在

2050

年實現碳

中和，2030

年前每年新增

2600

億歐元投資。歐盟將溫室氣體分為兩類，一類是歐盟

碳排放交易系統（ETS）的交易標的，主要交易能源、工業和航空行業產生的碳排放，

本類產業的排碳量主要以歐盟碳排放交易系統為載體開展監管，不嚴格區分國別，對

歐盟各個成員國內的對應產業都實行一致性的管理措施，占歐盟總碳排放量的

40％，

要求到

2030

年減排

43%。另一類是交通、建筑和農業等不在歐盟

ETS中流通的產

業排碳，對于這類產業的監管歐盟僅對各成員國的排放量設定總量約束，但對各國

的具體管理手段和具體行業的減排規劃不施加硬性約束，占歐盟總碳排放量的

60％，

要求到

2030

年減排

30%。美國州政府的碳中和規劃強于聯邦層面，交易體系較為發達美國節能減排規劃起步較早，但聯邦層面受制于兩黨理念差異立法推進不利，拜登

上任后以行政命令形式明確

2050

年的碳中和目標，并計劃未來

4

年增加

2

萬億綠色

投資（尚未立法）。美國州政府層面有著比聯邦層面更為完善的碳中和約束，典型案

例如加州政府。加州早在

2006

年便通過州層面的《全球變暖解決方案法》明確

2050

年的減排目標，2018

年以行政命令明確

2045

年實現碳中和；加州主要通過碳交易制

度下的額度上限管理實現減排目標，該制度覆蓋的碳排放量占排放總額的

85%。交

易體制較為完備，在整體減排進程、交易對象、不同行業的配額分配以及價格調控都

有完整的管理體系。此外，美國還有多個洲際節能減排體制。全球范圍內可能逐步建立國際碳中和交易市場根據歐美經驗，我國建立全國或跨區域的碳權交易所是實現碳中和的重要條件。

未來可能會建立全球化的碳權交易市場，從而進一步促進碳權在全球范圍內的合理

定價與分配。各國目前碳交易所存在較大差異，較難一步到位建立全球范圍、全行業

的交易所。一方面各國管理制度存在差異，各國交易所中納入交易對象的行業各不相

同，難以在統一交易制度下運行。另一方面，鑒于各國技術水平存在差異，各國碳交

易所的交易價格也較為離散，如果在一刀切的交易制度下運行，容易形成技術發達國

家向技術落后國家“征稅”的局面，不利于技術落后國家的參與熱情。為此，全球范

圍內可能率先建立某一行業的碳權交易市場作為嘗試，潛在的方向如能源行業，這也

是全球碳交易所交易標的中的共性行業。國際交易所初期可能以發達國家牽頭、發展

中國家自愿參與的方式開展。在此過程中，需要為碳配額設計合理的跨國互認方式。1.

發展中國家是否要搞碳中和？1.1.

發展中國家推進碳中和的結構呈

K形分布根據統計，當前全球范圍內已有

6

個國家通過立法方式明確將在

2050

年前實現

碳中和，包括英國、法國、丹麥、瑞典、新西蘭和匈牙利；6

個國家（地區）已提出

立法草案，分別為歐盟、加拿大、韓國、西班牙、智利以及斐濟；此外，還有

14

個

國家將碳中和納入政策議事日程，包括中國。不難發現，當前將碳中和作為發展目標

的多以發達國家為主，占比達

64%；發展中國家數量較少，占比僅

36%。當前將碳

中和作為戰略目標的發展中國家呈現較為明顯的兩級分化。一是較為落后的發展中國家，本身經濟不依賴制造業且經濟總量規模較低，碳中

和的執行難度較低，這些發展中國家從碳達峰過渡到碳中和的平均時間均少于發達

國家。例如，目前發展中國家如不丹已實現碳中和目標。不丹人口不足

100

萬，國民

收入水平較低，人均

GDP僅

3317

美元；對制造業依賴較低，制造業增加值在

GDP中占比僅

7.12%；且國土內森林和水電資源較為豐富，目前處于“碳負”狀態，已經

領先所有發達國家實現碳中和。二是較為發達的發展中國家，如中國、智利、巴西、阿根廷等，人均

GDP均接

近或超過

10000

美元。在國民收入或經濟較為發達的情況下，此類國家有改善經濟增

長質量和人民生活質量的訴求。除中國外，此類國家還具有一項共性特征，即普遍對

制造業依賴程度較低。諸如巴西制造業增加值在

GDP中占比不足

10%；南非、智利

略超

10%，遠低于中國的

27%，也低于美國、歐盟等經濟體。此類國家自身多有較

強的資源稟賦，一方面在能源等領域對碳排放能源的依賴程度較低。如巴西、蘇里南、

智利三國水力發電在總發電量中的占比較高，均超過

30%；阿根廷水力發電占比同

樣達到

26%，遠遠高過中國、歐盟及美國等國。另一方面，經濟本身較為依賴資源品

出口，對高能耗型產業依賴度較低，典型如巴西、智利、蘇里南等國。此外，約有

22

個發達國家和

4

個發展中國家已將碳中和目標立法和納入國家戰

略。其中，大部分發達國家從

20

世紀

90

年代起已陸續實現，少數將在

2020

年或

2030

年前實現碳達峰；發展中國家中只有馬紹爾群島明確了“在

2030

年前碳達峰、

2050

年前碳中和”的計劃，而南非、斐濟、智利只公布了實現碳中和的時間是

2050

年。這意味著這些發展中國家從碳達峰過渡到碳中和的平均時間將少于發達國家，需

要具有更高的碳減排效率。對于以上技術能力較強且有技術改善意愿和基礎的發展中國家，其碳中和規劃

時間節點和目標已經形成，并已開始積極實踐。例如，智利雖尚未公布碳達峰計劃，

但目前計劃于

2050

年實現碳中和，計劃于

2024

年前關閉

28

座燃煤電廠中的

8

座；

2025

年前將電網內的煤炭份額從

40%削減至

20%；2030

年前使溫室氣體排放量比

2007

年減少

30%并且可再生能源占本國能源總量的比例提高至

70%；2040

年前逐步

避免化石燃料煤電。南非尚未公布碳達峰計劃，但規劃

2050

年實現碳中和。南非從

2019

年開始向企業征收

8

美元每噸二氧化碳排放的碳稅，2020

年

9

月公布了低排放

發展戰略（LEDS），計劃到

2050

年成為凈零排放經濟體，到

2040

年完全淘汰燃煤發

電，并杜絕投資天然氣。1.2.

經濟和制造業處于高速、粗獷發展階段的發展中國家不適合碳中和結合當前現狀，我們認為發展中國家推行碳中和的必要性不能一概而論。對于發

達程度較為理想、國民收入水平較高（接近

10000

美元）的發展中國家，可以嘗試推

進碳中和。一方面經濟發展有逐漸從高速發展轉向高質量發展的需要，另一方面，國

民收入水平提高后有改善生活質量的訴求。對于發達程度較低的發展中國家也可以嘗試推進碳中和，諸如不丹、蘇里南等，

當前均已實現碳中和，處于“碳負”狀態。此類國家多數沒有大力發展制造業的基礎，

僅需在交通運輸、能源等基數較小的消費端加以規范即可，對產業和經濟的限制相對

較弱。對于其他經濟發展尚處于重速度不重質量階段的發展中國家，其制造業還處在

高速且粗獷發展階段，此類國家在本階段推進碳中和容易成為制造業發展的掣肘，典

型國家諸如當前新一輪產業轉移的接收國，如越南、印度、印尼等。2.

中國能源匱乏與人口質量紅利并存，當前是合適的推進階段中國作為發達程度與國民收入水平較高的發展中國家，當前經濟正面臨從高速

增長向高質量切換的訴求，具備推進碳中和的基礎。此外，我國作為能源匱乏與人口

質量紅利并存的國家，在當前階段推進碳中和有利于經濟長期發展。一是碳中和后能源投資逐漸轉化為制造業投資，可以在規避我國能源匱乏缺陷

的同時發揮人口質量紅利。一方面是，我們曾于前期報告《碳中和使得能源投資逐漸

轉化為制造業投資》中指出，新能源行業本質是制造業，高度依賴制造業技術水平而

非自然資源。新能源是在新技術的基礎上，以太陽能、風能、潮汐能、地熱能、氫能

等可再生能源為主，對化石能源的依賴較為有限，可以彌補我國在化石能源領域儲能

不足的缺點。另一方面是，制造業發展高度依賴人口紅利，我國近年來不斷強化人口

紅利優勢，未來在以高技術為主驅動力的新能源行業將具有較強的競爭力。人口質量

紅利相對人口數量紅利，一般是指通過勞動力質量提高對勞動生產率和創新水平的

提升，我國政策著重強調提高國民受教育水平及勞動力技能，勞動力要素紅利著重

“質量紅利”而非“數量紅利”。2019

年《新中國成立

70

周年經濟社會發展成就報

告》顯示，2013

年我國研發人員總量已超美國，此后持續穩居世界第一。整體來看，

碳中和的推進有助于我國揚長避短，充分利用經濟增長的優勢領域。二是隨著終端需求的增長和技術進步帶動成本下行，光伏、新能源車等新能源

行業從產業補貼階段逐步進入盈利階段，我國推進碳中和的底氣充足。在“30

達峰

60

中和”目標框架下估算，未來光伏及新能源車的市場空間較大，進入盈利期有助

于帶動上述行業未來加速發展。也正是行業端開始進入盈利階段，給予高層信心，加

速推進相關行業發展，優化供給結構，替代現有的高污染、高能耗的產業供給（詳細

可參考我們前期報告《碳中和觀念發生根本性轉變》）。雖然當前是我國推進碳中和較為有利的時間階段，但從人均

GDP的角度考慮，

我國在

2030

年實現碳達峰時的人均

GDP水平將顯著低于發達國家同期水平。如按

我國勻速實現

2035

年人均

GDP20000

美元的假設計算，我國

2030

年人均

GDP水平

約為

16232

美元，美國和日本實現碳達峰時人均

GDP均超過

40000

美元；歐洲發達

國家實現碳達峰時人均

GDP均接近或超過

20000

美元。國民收入水平落后于同期發

達國家也對我國的碳中和規劃提出了更高的約束要求，也充分證明中國在全球節能

減排上是最負責任的大國。3.

歐洲擁有全球最為成熟和完善的碳中和規劃體系3.1.

歐洲對于碳中和的規劃領先，頂層設計完善3.1.1.

歐盟碳中和的理念提出較早，對于不同時間設有階段性的減排規劃歐洲是全球碳中和行動起步最早、法律體系最完善的大型經濟體。早在

2007

年

起便逐步更新戰略計劃持續落實低碳計劃。歐盟最早在

2007

年提出《氣候和能源一攬子計劃》，明確在

2020

年實現著名的

“20-20-20”目標：一是將溫室氣體排放在

1990

年的基礎上削減

20%；二是可再生能源在整體能源結構中的占比達到

20%；三是能源效率至少提高

20%。2014

年歐盟再次提出《2030

氣候與能源政策框架》，明確在

2030

年實現以下目

標：一是將溫室氣體排放在

1990

年的基礎上削減

40%；二是可再生能源在整體能源

結構中的占比達到

32%；三是能源效率至少提高

32.5%。2018

年歐盟進一步提出《2050

長期戰略》，明確在

2050

年將歐洲建設成為零碳

排放的經濟體，這也是歐洲首次以戰略形式明確碳中和愿景。主要通過七條路徑實現：

一是能源供應的脫碳；二是提倡低碳、清潔和互聯的交通方式；三是升級碳中和的現

代化工業；四是提高傳統能源的利用效率，從

2005

年到

2050

年，將能源消耗量減

半；五是建設智能和互聯的基礎設施；六是發展生態經濟創造碳匯，通過土地的可持

續利用和發展農業創造更多的碳匯；七是發展碳捕捉和儲存技術，利用碳捕捉和儲存

技術解決二氧化碳排放問題，以降低溫室氣體的排放。2019

年，歐盟發布《歐洲綠色協議》，提出三大重要愿景：一是盡快擬定發布《歐

洲氣候法》，旨在將歐盟到

2050

年實現碳中和這一目標正式載入歐盟法律。二是擬

定《歐洲氣候公約》，旨在吸引公民和社會各界都關注并參與氣候行動。三是更新

《2030

年氣候目標規劃》，將此前

2030

年在

1990

年基礎上減排

40%的目標提升至

55%。為了實現這一目標歐盟預計未來每年需增加

2600

億歐元的投資。鑒于《歐洲

氣候法》尚處于草案階段，這一協議也是目前歐盟最新的對于碳中和的約束規定。在體系性的法規約束下，歐盟的減排速度也較為突出，截至

2018

年歐盟

27

國

（另加英國）的碳排放量已較

1990

年減少

25.2%，提前完成《氣候和能源一攬子計

劃》中對

2020

年的階段性減排目標。3.1.2.

歐盟對于碳減排有較為完整的雙線監管框架，主要依據是否納入交易系統劃分鑒于歐盟整體構成較為復雜，因此歐盟從行業和國家維度兩個方面對減排目標

開展監管。首先，歐盟將溫室氣體排放分為兩類，一類是歐盟碳排放交易系統（全稱

EUEmissionsTradingSystem，下文簡稱歐盟

ETS)的交易標的，主要交易能源、工業和

航空行業產生的碳排放，這類氣體主要通過交易實現其減排目標，占歐盟總碳排放量

的

40％。另一類是交通、建筑和農業等不在歐盟

ETS中流通的產業排碳，占歐盟總

碳排放量的

60％。歐盟對第一類氣體的排碳量監管主要依據產業開展，不嚴格區分國別，對歐盟

各個成員國內的對應產業都實行一致性的管理措施。根據此前規劃，歐盟要求

ETS到

2030

年減少

43％。2019

年《歐洲綠色協議》加速減排計劃，要求

2030

年整體碳

排放量（ETS氣體+非

ETS氣體）減少

55%的減排目標，后續

ETS的減排規劃可能

進一步更新加速。本類產業的排碳量監管主要以歐盟碳排放交易系統為載體開展監

管（將于下文進行詳述）。歐盟對第二類氣體的排碳量監管主要依據國別開展，換言之，對于這類產業的

監管歐盟僅對各成員國的排放量設定總量約束，但對各國的具體管理手段和具體行

業的減排規劃不施加硬性約束，僅對監管路徑做出寬泛建議（比如減少交通運輸需

求、促進公共交通、支持建筑物翻新等）。歐盟要求必須在

2030

年之前將非

ETS的

碳排放量比

2005

年壓降

30％。（同樣是基于此前

2030

年整體排碳量減排

40%的目

標，伴隨目標的更新，規劃進程可能進一步加速）。從國別總量目標上看，歐盟于

2018

年通過《關于

2021

年至

2030

年成員國具有

約束力的年度減排條例》為所有成員國設定了到

2030

年的國家減排目標。以

2005

年

的排放量為基期，根據不同情況為不同的成員國設置

0%至-40%不等的減排目標，對

于成員國減排目標設定的重要參考標準是會員國的人均國內生產總值（GDP）。此外，歐盟還為此類氣體的國別監管設置了靈活的調整方式。一方面是允許本國

碳配額盈余在年度間繼承，例如

2013-2019

年間歐盟成員國最多可以從上一年繼承

5％

的排放權盈余；另一方面是允許成員國將排放權盈余（annualemissionallocations，簡

稱

AEAs）轉讓給其他成員國。3.2.

歐盟擁有全球最為成熟的碳交易市場—歐盟

ETS如上文所述，歐盟的溫室氣體排放可以根據產業劃分為兩類，其中一類便是歐

盟

ETS的交易標的，主要交易能源、工業和航空行業產生的碳排放，對于這一類產

業的碳排放主要以歐盟碳排放交易系統為載體，通過市場化的方式調節溫室氣體排

放。這一交易體系成立于

2005

年，是世界上第一個國際排放交易體系。它也是全球

最主要和規模最大的碳交易市場。自

2005

年以來，歐

洲

ETS一直是歐盟節能減排的重要基礎。2005

年至

2019

年期間，碳排放交易體系

覆蓋的設施的碳排放量下降了約

35％。此前歐盟令

ETS到

2030

年減少

43％，為實

現更新后

55%的減排目標，后續減排規劃可能進一步更新加速。從覆蓋范圍上看，歐盟

ETS覆蓋所有歐盟國家（地區）以及冰島，列支敦士登

和挪威。從管理對象上看，主要限制對應國家（地區）中運營的超過

11,000

個重型

耗能設備（發電站和工廠）和航空公司的碳排放量；此外，歐盟正在探討進一步擴大

ETS的交易碳源。從潛在交易規模上來看，涵蓋了歐盟約

40%的碳排放量。從交易

場所看，主要在歐洲能源交易所（EEX）開展具體交易。從運行機制上來看，主要有

以下運行特點：一是對系統覆蓋的碳源設備設置碳排放上限，配額上限根據基期設備的歷史生

產數據計算得到；這一上限將伴隨時間推移逐步下調，以此保障歐盟可以順利實現

階段性的減排目標。比如歐盟在

2013-2020

年間每年將上限下調

1.74%以確保可以

完成

2020

年

20%的減排目標，預計未來十年

ETS碳排放上限的年均衰減速度將達

到

2.2%。二是根據不同行業類型的發展需要靈活分配碳權配額。在上限之內，企業可以

交易碳權配額從而滿足自身的排放需求。各企業獲得初始配額的方式有兩種：一方面

是部分企業可以獲得免費配額，免費配額的分配額度根據時間和行業而異；另一方面是免費配額以外的剩余配額各企業需要通過拍賣的方式競價購買。當前

ETS處于

2013-2020

年間的交易階段，對于

ETS內交易的三大行業而言：能源型企業在

2013

年初便無法獲得免費配額，主要原因是能源企業是碳排放的

最重要來源，歐盟旨在通過提高碳排放成本的方式倒逼能源企業的綠色改革。制造型企業獲得的免費配額隨時間遞減，2013

年制造型企業可以免費獲得其碳

排放配額的

80%；2020

年免費配額比例已下降至

30%。整體來看，為鼓勵制造業發

展，歐盟整體對制造業采取了相對寬松的管理態度

2013-2020

年，航空公司將持續獲

得全額免費配額。我們認為這一安排主要出于兩方面考慮：一方面是航空公司的盈利

能力穩定性較差；另一方面是避免空客在與波音的競爭過程中喪失競爭優勢。上述分配機制可以使得歐盟在追求減排目標的同時保護國際競爭產業免受碳中

和的影響。2013-2020

年間，拍賣配額約占總量的

57％，其余配額可免費分配。2021-

2030

年間，拍賣的配額份額保持不變。此外，ETS還規定，成員國通過

ETS交易獲

得碳權拍賣收入后，必須將收入的

50％以上用于與氣候和能源有關的投資。根據歐

盟最新統計數據，2013-2019

年間約有

78％的收入被企業用于與氣候和能源相關的目

的。三是是歐盟

ETS在交易過程中可與國際接軌，這一機制主要與《京都議定書》

和《巴黎協定》掛鉤。一方面是清潔發展機制（CleanDevelopmentMechanism），如

果加入協定的工業化國家在發展中國家投資節能減排項目就可以在本國獲得額外的

碳排放配額。另一方面是聯合實施機制（JointImplementation），如果工業化國家為其

他工業化國家的節能減排項目支付運營費用也可以在本國獲得額外的排放配額。四是公司的碳排放量必須保持在其自有配額以內，一旦超過配額將被處以高額

罰款。如果一家公司自發減少排放量，既可以保留多余的配額以滿足其未來的需求，

也可以將其出售給另一家缺乏配額的公司。此外，歐盟為了保障碳市場運作的有效性，

還采取市場穩定儲備機制（MarketStabilityReserve）保障碳價穩定。伴隨技術進步或

金融危機導致經濟萎縮時，碳配額往往出現盈余，例如

2018

年和

2019

年歐盟便出

現了

16.5

億噸和

13.9

億噸的配額盈余，在此情況下碳配額的過剩可能壓低碳價并使

得

ETS的動態調節功能失效。歐盟為了避免這一情況的發生，會在市場穩定儲備機

制的作用下將原定的碳配額拍賣計劃后移，通過減少配額供給的方式調控并穩定碳

價。伴隨近年來碳中和的逐步推進以及歐盟的調控，碳配額價格逐漸上漲，強勁的碳

價在極大程度上促進了企業對清潔低碳技術的投資。3.3.

監管框架之外，歐洲還為重點行業和特殊區域定制減排方案除了上述整體監管框架以外，歐盟還對個別重點行業和重點區域提出量身定做

的監管要求。行業方面，例如交通運輸領域，交通運輸的碳排放量在歐洲的排放總量中占比近

25%。為了實現碳中和，《歐洲綠色協議》提出到

2050

年將交通運輸排放量減少

90％，

鑒于減排要求較高，歐洲也對這一領域的碳排放管理作出單獨的限制性規定。首先，

歐盟在交通運輸領域的碳排放管理中設定三個優先方向，分別是通過充分利用數字

技術和科學定價提高運輸系統的效率、加快部署低碳的替代能源并消除運輸電氣化

的障礙、盡快轉向零排放汽車。其次是為交通運輸行業設立獨立的考核標準。例如為

不同運輸品種設置獨立的考核標準。航空領域，又需遵守

ETS的專門規定（如上文

所述）。地區方面，一些國家或地區相對較為依賴碳密集型產業或煤炭開采，歐盟針對此

類具有區域特色的國家制定專門的減排方案。以煤炭密集區域為例，對于希臘和斯洛

伐克等煤炭密集區域，歐盟于

2017

年啟動國家工作隊幫助此類區域進行技術改造。

此外，諸如斯洛文尼亞等工業轉型區域也有定向支持措施。4.

美國州政府的碳中和規劃強于聯邦層面，交易體系較為發達4.1.

美國節能減排理念先進，但政治體系制約相關理念落實4.1.1.

美國聯邦層面規劃節能減排起步較早，后續受制于兩黨理念差異推進較慢美國在節能減排領域啟動步伐較早，聯邦政府層面早在

1963

年便簽署《清潔空

氣法案》并沿用至今，是美國溫室氣體排放控制法案的藍本，該法案授權美國環境保

護署制定相關標準限值空氣污染物排放。2003

年，二氧化碳被納入污染物管理范圍。

此后小布什于任期內先后簽署《2005

年能源政策法案》和《2007

年能源獨立和安全

法案》推進清潔能源使用。奧巴馬上任后，美國在碳氣體減排領域取得重大進展。2009

年

12

月哥本哈根聯

合國氣候變化大會中，美國承諾到

2020

年將溫室氣體排放水平在

2005

年基礎上減

少

17%，2025

年前減排

30%，2030

年前減排

42%。此后，奧巴馬于

2013

年簽署行

政命令《總統氣候行動計劃》，并正式明確美國的二氧化碳減排計劃，命令在總量層

面重申美國將在

2020

年實現二氧化碳減排

17%的目標（2005

年的基礎上）。雖然該

計劃在特朗普任期內被取消，但拜登上任后將其計劃重啟生效。該計劃除了總量層面

的約束外，還對實現路徑提出了多項監管要求：一是發展清潔能源，在聯邦層面首次制定電力企業碳污染標準。二是建設低碳先

進的交通部門。三是節約能源提高能效。四是敦促聯邦各級政府使用清潔能源減少聯

邦政府建筑碳排放，確保到

2020

年聯邦政府機構發電中清潔能源占比達到

20%。此外，奧巴馬還在

2015

年宣布《清潔能源計劃》，要求電力行業在

2030

年的碳

排放比

2005

年減少

32%（同樣被特朗普取消，目前尚未重啟）。拜登上任后簽署《應對國內外氣候危機》的行政命令，其中提出兩點核心要求：

一是

2050

年實現碳中和；二是

2035

年實現電力行業的全面脫碳。這也是美國首次

以法律或行政文件的形式明確碳中和目標。后續預計拜登將進一步通過綠色基建法

案的推進以實現碳中和目標。從美國過往的立法過程可以看出，兩黨對于碳中和的理念相差甚遠。民主黨通常

支持和推動環境議題，而共和黨則傾向于認為環境立法會導致管制、失業問題，當局

政府對待氣候變化的態度與執政者的風格息息相關。4.1.2.

美國未能實現奧巴馬時期的減排規劃，預計拜登上任后減排將明顯加速目前美國溫室氣體排放量占全球的

11.84%。1962

年-1969

年，美國二氧化碳排

放量迅速增長，超過

40

億噸；1970

年-1988

年，二氧化碳排放量增速放緩；1989

年

-2006

年排放量快速增加，1993

年達到

50

億噸；2007

年達到

57.9

億噸的峰值，此后

美國二氧化碳排放量逐漸減少，平均每年下降

1.3%。根據當前進展，相較

2005

年，美國

2019

年碳氣體減排率達

14%，2020

年可能

難以達到《總統氣候行動計劃》中

17%的減排規劃（數據尚未披露）。預計拜登上任

后，邁向碳中和的步伐將明顯加速。4.2.

美國州政府層面有比聯邦更為完善的約束，企業層面也有自發倡議美國州政府層面在碳中和領域有著比聯邦層面更為完善的約束，最典型的便是

加州政府。加州作為民主黨陣營的傳統基地，在踐行碳中和過程中比聯邦層面更為領

先，加州早在

2007

年便已牽頭多個州發起西部氣候倡議，作為區域間的碳權交易安

排。加州早在

2006

年便通過州層面的《全球變暖解決方案法》，法案明確在

2050

年

時將將加州的碳排放規模壓降到

1990

年的

20%。2007

年，加州政府和亞利桑那、華

盛頓等州聯合發起西部氣候倡議（WCI），這一協議類似于歐盟

ETS，也是一個區域

間的碳排放權約束和交易安排，現已涵蓋美國

7

州以及加拿大四省。協議成員各自

執行獨立的總量管控和排放交易計劃，包括制定逐年減少的溫室氣體排放上限，定期

進行配額拍賣、儲備和交易，以及排放抵消機制。加州碳排放總量與交易制度在

2012

年啟動，通過“西部氣候倡議”與加拿大魁北克省的碳交易系統相關聯。不同于歐盟區

分

ETS碳排放和非

ETS碳排放，加州碳交易制度下覆蓋的碳排放量占總額的

85%，

主要通過碳交易制度下的額度上限管理實現減排目標（關于加州碳交易機制將于下

文進行詳述）。加州州長布朗在

2018

年

9

月便正式簽署命令，計劃讓加州在

2045

年實現碳中

和。為實現具體目標，加州政府提出了如下實現路徑：一是支持交通運輸的清潔轉型，

在

2030

年將交通運輸的石油消費量削減

45%；二是

2030

年加州擁有

500

萬輛零碳

排放的汽車；三是要求加州發電設施到

2030

年之前實現所產電力

60%來自風力、太

陽能和其他可再生能源，逐步摒棄化石燃料發電，2045

年加州

100%使用清潔能源；

四是進一步完善州層面的碳權交易體系。美國除了加州參與發起的

WCI外，在州政府層面還有諸多減排協議，約束均比

聯邦層面更為完善。諸如《中西部溫室氣體減排協定》（成員有明尼蘇達、威斯康星、

伊利諾伊、愛荷華、密歇根、堪薩斯和加拿大的曼尼托巴省）；以及從

2009

年開始實

施的區域溫室氣體倡議（RGGI），覆蓋對象僅涉及電力行業，現有成員美國

12

個州。除了州政府層面的自發安排外，美國一些科技巨頭和車企也自發制訂碳中和目

標：例如亞馬遜計劃于

2040

年實現碳中和；通用汽車公司計劃于

2035

年所出售的

新車均為新能源汽車，在

2040

年之前實現碳中和。4.3.

州層面的碳交易較為活躍，具有較為成熟的交易機制如上文所述，美國目前還沒有聯邦政府層面建立的碳交易市場，但州和區域發起

的碳權交易較為活躍，同樣可以對限制溫室氣體排放、鼓勵能源創新技術發揮顯著作

用，并促進公共和私人投資進入清潔能源、能源效率和可持續的基礎設施等領域。其

中最具影響力的是加州碳交易市場、區域溫室氣體倡議以及西部氣候倡議等。我們以

最具代表性的加州碳交易市場為例分析這一機制如何實現減排目的：從整體減排進程來看，州政府要求通過碳交易約束使得加州在

2020

年回到

1990

年溫室氣體的排放水平；2030

年在

1990

年基礎上下降

40%；2050

年在

1990

年基礎

上下降

80%。為此，州政府在年額度上限中采取逐年度配額遞減的方式實現全加州

的減排目的。交易對象上，加州碳交易市場不對排放企業的行業歸屬做明確區分，而是明確每

年排放

25000

噸以上的工業設施均納入監管。從行業覆蓋范圍上來說，比歐盟的

ETS更為廣泛。不同行業的配額分配上，加州碳交易市場對電力、制造業和天然氣設施的配額實

行免費分配制度，免費的配額將隨著時間遞減（例如免費配額由100%逐漸減少至50%，

而后減至

30%）。這一制度設計的主要目的是避免在碳減排推進初期為企業施加過于

沉重的財務負擔。其中制造業的配額主要基于產出并定向獎勵能源效率較高的企業，

避免低能耗企業獲得低配額的不公正問題；電力行業的配額主要依據其獲得的長期

電力采購合同進行分配；天然氣企業的額度分配主要根據

2011

年的銷售額。免費配

額外的企業均需參與拍賣方能獲得排放權，拍賣按季度舉行，最低價格水平逐年抬升，

抬升幅度為當前“CPI+5%”。價格調控上，加州政府設立了配額價格抑制準備金制度。當市場碳價過高時，交

易所可以動用配額儲備起到穩定價格的目的，但配額不得超過全年限額的

8%。2013-

2014

年、2015-2017

年、2018-2020

年的配額比例分別為

1%、4%和

7%。配額拍賣收入上，加州政府將把碳拍賣收入存入該州的“溫室氣體減排基金”，然

后分配給各州機構實施進一步減少溫室氣體排放的計劃。其中，法律要求將

35％的

收入用于環境不利和低收入社區。4.4.

拜登綠色基建預計于

2022

財年落地，頂層設計或通過行政命令落地整體來看，美國在州層面已經有個別較為完整的減排制度和碳交易體系，但還缺

乏在聯邦層面的統一安排。伴隨拜登的主政以及民主黨將在未來

2

年內把控國會的

政治格局，2022

年有望落地加稅和綠色基建的組合拳。拜登計劃在本年度公布名為《重建美好復蘇計劃》的基建計劃。基建計劃也是拜

登任前重點倡導的政策方向，雖然當前仍未公布計劃具體細節，但預計最終的建設方

向和構成將與此前

4

年

2

萬億美元的基建方案一致，仍以新能源為主要建設領域，

此外可能還含有經濟保障房、油井改造或替代計劃等措施。根據我們前期分析（詳細請參考前期報告《拜登上任初期將如何踐行財政承

諾？》），拜登的基建方案大概率需要以加稅為其提