新形勢下我國失地農民問題探討

千百年來，作為農民生產生活的保障，農民與土地有一種天然的依存關系，特別是對于我國這一人多地少的農業大國更是如此。土地作為農業生產的第一要素，其重要作用不僅在于土地的承載功能和生產功能，更在于土地的保障和其他附加功能。但是，國內外經濟發展實踐證明，一個國家或地區要實現現代化，必須加強基礎設施建設，加快農村工業化和城市化，大力發展工業、服務業，發展城市經濟，擴大城市規模，努力提高經濟發展層次和水平，促進社會各項事業全面進步。而推進工業化和城市化，必然要求把一部分農業用地轉移到工業、服務業和城市建設中，就必須不斷把一些擁有土地所有權或使用權的農民從土地上分離出來、從農業生產中轉移出來，從而產生一批失去土地的農民。而土地又是農民最基本的生產資料和生活保障，失去土地后農民生產生活和就業將面臨嚴峻的挑戰。由于體制、機制和管理等多方面的原因，導致我國“無地、無業、無保障”的失地農民越來越多，成為新的困難群體，從而引發信訪、上訪事件甚至群體性事件頻頻發生，成為影響經濟可持續發展和社會安定穩定的重要因素。解決失地農民的出路問題已經成為當前社會各界關注的熱點問題，成為關系國民經濟健康發展和社會穩定的重大問題。因此，新形勢下研究和解決失地農民問題，對于深化社會主義農業、農村和農民問題的理論和實踐研究，統籌城鄉發展，實現全面建設小康社會宏偉目標具有十分重要的意義。一、新形勢下農民失地造成明顯的雙重社會影響1980年以后，我國開始實行家庭聯產承包責任制，在土地福利均分(農村按人口均分土地)的原則下，把土地分給農民，并以此作為保障農民基本生活需要的手段，通過土地政策努力協調公平與效率的關系，土地的福利績效足以抵消其效率的損失，從而為家庭經濟的發展及其保障功能的發揮奠定基礎，為農民的土地保障和家庭保障提供了制度安排。同樣，失地農民的產生也是一個國家在現代化過程中的必然環節。20世紀90年代以來，在我國工業化、城市化的進程中，農村土地被大量征用，大量的農民變成失地農民，失地農民的出現是社會經濟發展、注重效率的必然結果，同時農民失地也表現出一定的負面影響。(一)農民失地形成的正面影響1.有利于提高土地規模經濟效率，優化土地資源配置。土地資源的優化配置，是指土地資源在各產業的分配使整個社會的產出水平達到最大化，并實現社會、經濟和環境的可持續發展。土地作為一種極其稀缺資源，只有同勞動力、資金、技術等其他要素進行動態調整，才能實現要素之間的優化組合，實現土地的有效利用。一方面，農民離開原有的土地，加速了土地流轉，可使土地由低效率的分散使用向高效率的集中利用轉變，以實現適度規模經營的需要；另一方面，當農戶的人口或勞動力發生變化，改變了人地關系原有的平衡，勞動力、土地等資源組合明顯不合理時，可以通過土地流轉調整土地與勞動力的組合比例，以提高資源的配置效率。2.有利于加快我國二、三產業的發展。經驗表明，不同產業以及產業內部各個行業的用地數量不同，或者說一定數量的土地資源用于不同產業(行業)，其投入產出結果會有很大差異。隨著我國經濟的發展，農民離開原有的土地，有利于二、三產業的發展。在我國現階段，勞動力資源從農業轉向工業成為了一種必然，工業的快速發展，也需要大批的廉價勞動力，在中國就相應出現了外出打工現象。對主要勞動力已外出務工的農戶而言，其所承包土地的收益通常不會達到主要勞動力外出務工前的水平，因此農民離開原有土地有利于提高農民的收入。農村土地實行有償轉讓，一方面將促進有非農就業機會的兼業農戶，在得到合理補償后，愿意放棄農業生產，全心全意發展二、三產業，提高農業勞動力轉移的穩定性，有效地避免農戶的兼業化及勞動力向農業倒流的現象；另一方面出讓農村土地使用權也為放棄農業生產的農戶提供了一筆轉讓費，有助于解決他們發展二、三產業的啟動資金問題。3.有利于我國城鄉經濟統籌發展。從人口學的角度來說，城市化的實質是農民市民化。城市化本身就是農村人口比重下降，城市人口比重上升的過程。一方面，大量農民流入城市直接導致了對農產品需求的增加，擴展了農產品的市場規模，有利于農業產業內部分工的深化，促進農業產業化發展，拉長農業產業鏈條；另一方面，農民規模的縮減，為農民土地經營規模的擴張，實現農業生產規模經濟提供了物質基礎。農業的規模化經營有利于農業生產采用現代化的投入要素，實現規模經濟。二者之間存在著放大效應，在一定的條件下能夠形成一個良性系統，具有自我累積的效果，促進城市化和農村規模經濟的良性循環。(二)農民失地帶來的負面影響[1]中國是一個農村人口占大多數的大國，土地是農民生產生活的保障，是農民的命根子。而在推進工業化和城市化、實現現代化的進程中，必然要求部分農業用地轉變為建設用地，必然會使一些農民失去土地，也必然會產生失地農民。農民失去土地，不僅僅意味著失去了生產資料，更由于土地對農民的承載、就業和福利等特殊作用，對失地農民而言意義更加重大。當前，我國農民失去土地產生了一系列的負面影響，具體表現在：1.農民失去土地實際上是失去一筆最重要的家庭財富。馬克思認為，土地所有權乃是一切財富的最初源泉。農民與土地血肉相連，土地不僅是農民生活的基本保障和發展的生產資料，而且也是農民最重要的財富。由于土地的不可再生性和資源的緊缺性，土地的基本資產功能已經凸現。尤其是我國的《土地承包法》賦予農民對土地的使用權、流轉權和收益權以及繼承權，保證了農民對土地承包經營權的穩定性、排他性和自主性，賦予了農民對土地的財產權。隨著市場經濟的迅速發展，土地的增值功能引人注目，沿海地區每畝上百萬元的地價為農地增值提供了想象空間。所以，對農民而言，土地是家庭最重要的財富，是他們發家致富的資本，失去土地，就意味著失去了家庭最寶貴的一筆財富。2.農民失去土地意味著失去了最基本的就業崗位。隨著市場經濟的發展和農民就業方式多樣化，一部分農民從傳統的農業就業中轉移出來，實現了就業的多元化和兼業化。但是，由于歷史和社會的原因，我國大部分的農村勞動力就業觀念相對陳舊，文化素質和勞動技能偏低，在非農就業中呈現弱勢，很難在正式的城市勞動力市場就業。對大多數農民而言，農業仍是他們最基本的就業崗位，失去土地就意味著失去了最基本的就業崗位，也就失去了最基本的生活保障。3.農民失去土地意味著失去了一種低成本的生活方式。受歷史的影響，中國農村的許多地區依舊保持著儉樸的生活方式，他們的許多生活資料都直接來自于土地的產出，日出而耕，日落而息，柴米油鹽，自給自足，生活簡單而精神富足，一切城市該有的支出在這里則能簡則簡，對城市而言實際上是一種低成本的生活方式。而失去土地后，一些失地農民被迫離開農村進入城鎮，然而城鎮生活的日常開支如取暖費、物業費、水費、電費等大幅增加，必將導致生活水平下降。4.農民失去土地意味著失去了生存和發展的基礎。對農民而言，失去土地不僅僅意味著勞動資料的喪失，更意味著農民與土地相關聯的一系列財產權、生存權、就業權以及教育權等權利受到了不同程度的損害甚至喪失；同時，由于長期以來的城鄉二元分割所存在的制度壁壘，失去土地的農民又很難融入城市，在生活、就業等方面與市民地位相差較大。這些失去土地的農民，尤其年齡較大的農民便成了“種田無地，上班無崗，低保無份”的“三無”人員。據一些城市的調查資料，失地農民已超過城市“低保”人口的20%，個別地區甚至超過80%。5.農民失去土地將對社會秩序產生沖擊。早在二千多年前春秋時期的管仲就說：“地者，政之本也，是故地可正政也。”這說的是在農耕社會土地制度對社會政治的影響，事實上中國歷史上許多社會政治動蕩，甚至改朝換代都與農民失去土地成為流民有關。在我國目前工業化的過程中，部分農民離開土地實現向城市居民的轉變是歷史的必然。關鍵問題是這種城市化應該同經濟發展水平相聯系，應該是一個自然而有序的發展過程。那種不顧社會發展狀況而利用強制性的權力對農民的剝奪，必然會帶來嚴重的社會問題。二、農民失地現象引發的亟待解決的突出社會問題改革開放以來，隨著我國城市化和工業化步伐的明顯加快，城市地域和規模不斷擴大，大量農用土地被征用，失地農民的數量迅速增多，相應的社會問題日益增多。(一)耕地逐年減少，失地農民快速增長隨著我國工業化，城市化進程的加快，各種用地需求大量增加，導致我國耕地逐年減少，2008我國耕地總面積為18.2574億畝，我國嚴守18億畝的耕地紅線變得越來越困難。我國耕地銳減的原因主要如下：一是開發區設立過多過濫，占用了大量耕地。違規設立的開發區遍布省、市、縣(區)甚至不少鄉鎮和一些村莊。據國土資源部不完全統計，在2004年清理整頓之前，全國開發區多達6015個，規劃面積3.54萬平方公里，而有的工業園區建設“小而散”，甚至不超過10畝。而目前國內現有的6015個開發區中，只有259個和1559個是由國務院和省一級政府及其有關部門批準設立的。開發區設立的多頭和無序審批直接導致耕地的銳減。開發區的規劃面積已超過現有城鎮建成區面積的總和，其中相當數量是耕地，而且有的是高產農田。二是城市建設占用了大量耕地。不少城市違反城市總體規劃，追求時尚，相互攀比，不切實際地建設寬馬路、大廣場、大草坪、主題公園，有的還盲目擴建大學城、行政中心。有個城鄉總人口不足50萬的一個小縣，竟準備將縣城的建成區面積擴大到126平方公里。按城市平均每萬人占地為1～1.2平方公里推算，這個縣城未來應當有100多萬的人口規模。諸如此類城市規劃建設中競相求大的趨勢在不少地方蔚然成風。據對22個省(區、市)的不完全統計，截至2003年初，在建和擬建的大學城有46個，占地面積超過40萬畝。許多地方政府為吸引內外資，無條件大面積地征用平整開闊、交通便捷的農民用地，搞大廣場、大馬路等中央三令五申嚴禁建設的“形象工程”。更有甚者，為了開發房地產、修建豪宅別墅、娛樂場所而大肆征地囤積居奇。一些地方為改善投資環境，還競相興建高爾夫球場。初步統計，目前全國已建、在建和擬建的高爾夫球場多達306個，遍及26個省(區、市)，占地面積48.8萬畝，其中也占用了不少耕地。此外，一些地方為了賬目平衡，采取到其他地方買指標的方式征地，還有一些地方化整為零，把國務院才能批的權限搞到縣一級就能批，導致動輒數百畝、上千畝甚至數平方公里的土地“流失”。(二)土地征用制度不完善造成對農民利益的損害土地征用是國家對集體收回土地所有權的行為。國家依據建設需要，依法將集體所有的土地給予適當補償和安置剩余勞動力后轉為國家所有。土地征用的結果使集體所有的土地轉變為國家所有。在城市規劃區內，城鎮集體中個人進行非農業生產建設需要使用集體所有土地的，也需由國家進行征用，其土地所有權變為國家所有。我國現行的征地制度是計劃經濟時代的產物，難以適應市場經濟條件下城鎮化發展的需要。隨著工業化、城鎮化迅猛發展，我國現行土地征用制度的缺陷正逐步顯現出來，主要體現在：第一，政府土地征用行為的非規范性。不論是國家公益性建設項目，還是經營性項目，或者是房地產開發項目，從國家重點建設到個體企業用地，從國家、企業、單位到個人，不論何種投資主體搞建設，凡涉及占用集體土地，一律動用國家征地權，遠遠超出了“為了公共利益”這個范圍。第二，農地征用費用補償規定過低。由于補償標準偏低，即使是按照《土地管理法》規定的最高標準(土地補償費與安置補助費之和30倍)給予補償，仍然無法使相當部分農民維持原有的生活水平，以致在土地征用的過程中出現了被征地農民抗拒之事，從而嚴重影響了國家建設用地的取得和社會的穩定。第三，政府土地征用行為存在一定程度的非公正性。我國征地只是由行政機關獨自審批，審批程序中沒有征地目的合法性的專項審查，征地程序中也沒有向公眾說明(證明)征地目的合法性(符合公共利益需要)和合理性的步驟，更沒有引入征地目的合法性的司法審查程序。由于土地征用制度不完善，使征地權被濫用，農用土地大量流失，從而導致失地農民數量不斷增加，失地農民問題也不斷產生[2][3]。(三)目前失地農民的安置方式難以解決失地農民的長遠生計如何對失地農民進行合理有效的安置是失地農民生存與可持續發展的關鍵所在。20世紀90年代以來，被征地農民安置方式不斷創新，由原來的農業安置、招工安置和貨幣安置發展到留地安置、入股安置、住房安置、移民安置、社會保障安置等多種方式。這幾種安置方式在一定的歷史階段發揮了積極的社會作用，但同時也產生了一些新的問題。招工安置方式由于安置企業生產經營的不穩定以及被安置失地農民的素質不高，存在失地農民被安置后就下崗的狀況，失業風險較大。留地安置方式只能在耕地多的地方實行，并且農地資源分配存在困難。一次性貨幣補償(俗稱“一腳踢”)安置是近年來在社會上普遍推行的一種方式，這種安置方式按平均產值的倍數給付，簡單易行，操作方便，但失地農民一旦用完有限的補償費就可能陷入困境，因此這種方式在土地未大量征收或當地經濟較為發達的情況下，有其可行性，但對二、三產業尚在起步階段的一些鄉鎮而言，農民脫離土地而謀生的各種條件和潛在機會較少，故貨幣安置等于沒有安置，被征地農民面臨著失地又失業的困境。入股安置可以使農民長期享受企業發展帶來的利益，是一種長期可行的安置方式，但入股經營使得農民與市場風險、企業經營風險緊密聯系起來，如果企業出現虧損、倒閉、破產，失地農民就會陷入失地又失業的境地。另外，入股分紅可能會給農民帶來比從事農業耕作時更為可觀的收入，對于那些能夠從入股分紅中獲利更多的地區來說，農民會希望自己的土地被征用，這在一定程度上不利于耕地保護；對農民失去房屋，住房安置來說，都要裝修新居，更新家具，加之城鎮居民的生活費用高，一些失地農民為此花光了全部積蓄，有的甚至欠債。這種情況對農民來說，雖然改善了生活條件，提高了生活質量，但畢竟是一種強制性的提前消費，打亂了農民事前對消費、積累、投入的安排，其中會有一些農民把原來打算投資的發展資金轉移于應對搬遷和改善生活；社會保障安置本身是一種典型的具有可持續發展眼光的安置方式，但是，資金來源是其面臨的最大難題，而對于社會保險安置來說，如將被征地農民的土地補償款中的很大一部分用于保險，會導致失地農民的自主創業籌資能力不足，一旦失去土地保障的農民不能自行解決就業時，可能對他們的長期生活造成威脅[4][5]。可以說，伴隨著我國工業化和城鎮化的加速發展，失地農民群體呈現日益龐大的趨勢，失地農民的分散性個體風險也逐漸演變為群體性風險。僅僅對失地農民進行一些“快餐式”安置會對他們未來的生存和發展產生不利影響，也為社會的和諧與穩定埋下了深深的隱患。(四)地方領導發展觀與政績觀的偏差導致對失地農民利益的侵害各級地方政府既是國土資源(包括集體土地)的宏觀管理者，又是國有土地所有權的實際行使者，管理者和所有者職能的重疊安排使地方政府(其實質是地方政府管理者的集合)具有了政治利益最大化和經濟利益最大化的雙重目標，而這種目標在短期內又體現出相互促進的特質，在這種雙重目標的驅動下，政府行為會不可避免地出現偏差，這種偏差是政府利益本位觀的外化和表現，具體體現在土地征用中的與民爭利上。目前一些地方政府政績考核只看城市建設等表面內容，卻不計成本，更不管人民是否滿意、能否承受。這種錯誤的政績觀又進一步促使許多地方政府為籌集工業化和城市化建設資金大肆圈地，片面追求規模的擴張，或者以低價征用農民土地搞開發區、工業園區，以非常優惠的條件甚至零地價把土地送給投資者，爭相以最低廉的條件招商引資。在上級政府對地方政府與企業的監督行為不到位的情況下，這就必然造成了目前土地征收權的濫用和補償安置不到位，失地農民的利益難以保障。三、解決我國農民失地引發問題的主要對策在建設社會主義新農村進程中，“三農”問題始終是問題的核心，減少農民推動工業化、城市化、現代化進程是解決“三農”問題的重要途徑，解決失地農民問題則是解決“三農”問題的關鍵環節。失地農民問題實際暴露的是我國土地制度、征地制度和社會保障制度存在重大缺陷。農民缺乏土地的所有權、使用權、收益權和處置權，缺乏基本的社會保障以及征地過程的不合理性和非市場化是造成失地農民問題的制度原因；而政府或集體對失地農民的征地補償、就業安置和社會保障問題考慮不夠，是導致農民失地失業問題日益嚴重的關鍵。當前，我們要通過一系列制度安排和政策措施，使農民能夠以“土地換身份”、“以土地換職業”、“以土地換保障”，以期在經濟現代化的進程中切實保護廣大農民的根本利益。(一)明確土地產權主體抓好農村集體土地所有權主體的明確工作，做到承認現狀尊重歷史，因地制宜，尊重農民意愿，不搞一刀切。不管采取哪種形式，都必須明確集體土地所有權主體，使農村集體土地所有權真正做到產權明晰、權屬合法、權責明確、責權統一。通過明確農村集體土地的產權主體進一步強化農民對土地所有者的權屬意識和集體意識，保障集體對承包土地的最終收益權和處置權。與此同時，還要逐步做到所有權、使用權(承包權)、經營權分離，使國家、集體、個人三者利益都得到合法保護。承認農戶承包經營土地的完全轉讓權，包括為農業用途和非農業用途轉讓承包土地的權利，確保土地流轉權利平等。土地流轉應堅持“依法、自愿、有償”的原則和堅持土地流轉以農民為主的原則。農戶在非農用地市場轉讓土地經營權，在符合土地利用規劃和土地用途管制的前提下，可以自愿選擇各種合約形式和開發方式。當前，在既有的產權制度下，我國各地展開了形式多樣的農村土地制度創新，社會成了一個巨大的實驗場，以成都為代表的農村土地流轉幾乎涵蓋全國各地的各種制度創新，如在都江堰開始了劃時代開先河的農村土地確權運動，并在成都形成了第一家農村土地產權交易中心，促進了農村土地產權交易范圍的擴大以及市場的擴散，有利于農村土地與城市土地兩個市場形成統一的大市場，這有利于對農民權益的保護。(二)嚴格界定“公共利益”邊界，規范政府征地行為規范政府征地行為，應盡快出臺相關法律法規補充《土地管理法》對政府征用農地的規定，明確何為“公共利益”，限制政府對土地征用的權力，讓廣大農民真正成為土地的主人，保護其應有的權利。明確地方政府在土地流轉中的地位、職責、作用，明確地方法規應服從國家法規。在市場經濟體制下，應改變政府的政績評價體系，不能以政府的盈利來評價政府機構的政績，政府應該逐步向服務性方向轉變，政府政績應該由其服務水平的高低來決定。要加大對被征地農民的補償力度和對其再就業培訓的扶持，讓農民在失去土地后能夠有機會再就業，維持勞動力再生產并保證社會的穩定。另外，要規范政府征地行為，必須改變地方收入取得方式，根本消除地方政府圈地、賣地的激勵。目前，土地出讓金數額巨大，成為地方政府預算外收入的主要來源，與土地相關的收費也是地方政府各部門改善福利的重要途徑；土地直接稅收及由城市擴張帶來的間接稅收，也成為地方預算內收入的重要部分，地方財政成為名副其實的“土地財政”。這是地方政府熱衷圈地、賣地的主要動機。只有從改變地方收入的取得方式入手，使其擁有與其事權相適應的永續的收入來源，才能打破政府壟斷土地一級市場的格局，使其不再充當建設用地“地主”和土地經營者的角色，放棄低價征地和高價供地的行為方式[6]。(三)完善補償機制，力爭提高補償標準征地補償金作為農民失地后原有資產置換的費用，在解決失地農民生活燃眉之急和重建新的生計系統方面起著關鍵性作用。首先，合理的補償機制應以提高或恢復失地農民的收入和生活水平為目標。征地補償費即便不能做到對失地損失的“全額賠償”，至少應保證及時足額支付置換農民原有資產的費用。基于現行法律規定的征地補償費嚴重偏低的實際，未來的征地補償標準應在現有的基礎上著重考慮以下三個因素，即土地的潛在收益和利用價值、土地對農民承擔的生產資料和社會保障的雙重功能和土地市場的供需狀況。其次，修改《土地管理法》中與市場經濟要求和保障農民權益不適應的條款，切實改變現行征地制度對農民的補償標準嚴重偏低，違反市場經濟基本規律的現狀。在征地補償內容上，除了補償土地價值、勞動力安置、青苗損失及地面附著物外，還要增加農民土地的潛在收益損失、相鄰土地的損害、土地增值的價格損失以及農民失去土地的各項間接損失等項目。第三，建立和完善農用地分等定級和農地價格評估體系。綜合考慮自然條件、區位條件、環境條件等，對農用地進行分等定級；結合農用地等級，制定農用地價格評估辦法。以農用地分等定級和農用地評估價格為基礎，以經營性目的的農地轉用市場價格為參照，確定土地財產補償標準；參照資產評估辦法，確定其他各類財產的補償標準；參照城鄉勞動力工資水平和養老、醫療、失業等社會保障，確定就業安置補償標準。在單純的征地補償費用之外，還應增加一定數量的投資資金，專門用于失地農民創業和發展。(四)嚴格控制農地征用，防止失地農民人數過度膨脹[1]首先，完善土地用途管制制度。對各類用地的開發分門別類制定嚴格的約束條件，控制土地利用密度和容積率，控制城市規模不斷擴大，有效保護農用地；禁止不符合規劃用途的土地利用行為，對違反規劃用途的土地利用行為制定有力措施予以糾正。建設項目未將耕地開墾費列入投資預算的不予出具用地預審意見，嚴格審查建設用地的補充耕地方案，實行補充耕地儲備指標轉讓制度，建立耕地占補平衡考核機制，使耕地占補平衡工作規范化、制度化。其次，探索建立規劃許可證制度，依據規劃調控