小產(chǎn)權(quán)房的路徑選擇土地國(guó)有，明晰產(chǎn)權(quán)

“小產(chǎn)權(quán)房”不符合現(xiàn)有的法律規(guī)定，但作為一種事實(shí)存在又具有其合理性。數(shù)量龐大的“小產(chǎn)權(quán)房”如若得不到合理合法地解決或者使其簡(jiǎn)單地合法化，都將會(huì)成為社會(huì)問題。“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)生與發(fā)展，既有其一定的歷史原因，又有其現(xiàn)實(shí)的制度原因，尤其是我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和法律規(guī)定與執(zhí)法方面的問題。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以規(guī)范土地一級(jí)市場(chǎng)，建立統(tǒng)一的住宅市場(chǎng)為目標(biāo)，從實(shí)施“小產(chǎn)權(quán)房”所占土地的國(guó)有化、明晰各種產(chǎn)權(quán)關(guān)系入手，分別不同類型逐步妥善解決。一、小產(chǎn)權(quán)房的形態(tài)與歷史背景小產(chǎn)權(quán)是針對(duì)大產(chǎn)權(quán)即完全產(chǎn)權(quán)而言的。依法登記、“三證”(房屋所有權(quán)證、國(guó)有土地使用證、契稅證)齊全的房屋即為完全產(chǎn)權(quán)房，或者稱為完備產(chǎn)權(quán)。反之，沒有依法登記、法定“三證”不齊全甚至沒有的即為小產(chǎn)權(quán)房或不完全產(chǎn)權(quán)房。小產(chǎn)權(quán)房的存在形態(tài)可謂多種多樣，大體可歸納為四種類型。第一種是歷史上延續(xù)下來的廣大農(nóng)村住宅。這種住宅的建設(shè)用地即農(nóng)村宅基地。農(nóng)村宅基地及房產(chǎn)又可分為兩種類型，(1)祖?zhèn)鞣慨a(chǎn)，即祖輩留下的宅基地和房產(chǎn)，以及在祖輩的宅基地上建設(shè)和翻建的住宅。“地契”和“房契”是這類宅基地和房產(chǎn)的“合法”手續(xù)和產(chǎn)權(quán)交易的依據(jù)。(2)建國(guó)后新劃撥的宅基地。由于農(nóng)戶家庭人口增加或孩子已成年，農(nóng)戶向村委會(huì)(大隊(duì))申請(qǐng)批準(zhǔn)(或報(bào)上級(jí)政府批準(zhǔn))的宅基地，新建設(shè)的房屋。目前農(nóng)村的絕大多數(shù)宅基地及其房產(chǎn)都以這兩種方式作為其“合法”的擁有形式，并未按照《物權(quán)法》的規(guī)定依法進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記。第二種是部分黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位在自用土地上組織建設(shè)(集資建設(shè))的住宅分配給職工。這些住宅大多通過“房改”進(jìn)行了依法登記，但也有一部分因?yàn)闆]有繳納相關(guān)稅費(fèi)而沒有辦理“房屋所有權(quán)證”和“國(guó)有土地使用證”，或者是只辦理了“房屋所有權(quán)證”但沒有辦理“土地使用權(quán)證”。第三種是許多學(xué)校(含高校和中學(xué))以建筑成本價(jià)或略高于建筑成本價(jià)出售(分配)的教職工住宅。這類住宅建設(shè)用地大多都是行政劃撥或僅以補(bǔ)償農(nóng)民的價(jià)格獲得的公益性(學(xué)校建設(shè))用地。學(xué)校在這種用途的土地上建設(shè)的住宅，一般是實(shí)施內(nèi)部分配，沒有法定“三證”。按照學(xué)校的規(guī)定，調(diào)出的教師須按規(guī)定或合約(簽訂合約者)只能在學(xué)校內(nèi)部交易，實(shí)行內(nèi)部登記，或?qū)⒆≌嘶貙W(xué)校。第四種是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或城中村、城市(鎮(zhèn))近郊村及部分經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村，在原村莊宅基地及其他集體土地上統(tǒng)一組織開發(fā)建設(shè)的住宅。這類住宅又可分為兩部分，一是以面積置換與出售相結(jié)合給本村(社區(qū))居民的住宅；二是滿足本村(社區(qū))居民需求后對(duì)外出售的房屋。另外，還有一部分是開發(fā)商與村、鎮(zhèn)集體合作(村集體投入土地并獲取收益，開發(fā)商獲取建設(shè)銷售利潤(rùn))或直接“購(gòu)買”農(nóng)村土地建設(shè)并出售的房屋；非本社區(qū)居民通過一定關(guān)系在城郊村購(gòu)買宅基地自建的住宅或經(jīng)營(yíng)用房。這類房屋一般是僅有一個(gè)購(gòu)房(土地)合約或發(fā)給“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)證”。還有部分單位為了改善職工住房條件，也通過“購(gòu)買”(或租賃)農(nóng)村土地，實(shí)施集資建房。這類房屋是目前普遍關(guān)注、媒體熱議和爭(zhēng)論的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)，對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”合法化所針對(duì)的主要也是這類住宅。根據(jù)上述分析，我們又可以將小產(chǎn)權(quán)房分為廣義的小產(chǎn)權(quán)房和狹義的小產(chǎn)權(quán)房?jī)纱箢悺Ｋ^廣義的小產(chǎn)權(quán)房，是指在集體土地和國(guó)有非住宅建設(shè)用地、企業(yè)經(jīng)營(yíng)用地上建設(shè)，沒有依法登記、沒有法定“三證”或“三證”不齊全的房產(chǎn)。上述四類房產(chǎn)即屬于廣義的小產(chǎn)權(quán)房。所謂狹義的小產(chǎn)權(quán)房則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體在農(nóng)村宅基地等集體土地上開發(fā)、與開發(fā)商合作或開發(fā)商通過直接“購(gòu)買”(或租賃)集體土地開發(fā)并售賣給土地所在村(社區(qū))以外居民的房產(chǎn)。狹義小產(chǎn)權(quán)房與開發(fā)商按照“招、拍、掛”獲得土地開發(fā)并以市場(chǎng)價(jià)格出售、“三證”齊全的房產(chǎn)——完全產(chǎn)權(quán)房相比，最根本的區(qū)別在于土地的獲得方式不同：完全產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)用地是由政府(主管部門)首先將集體土地征為國(guó)有，然后再通過“招、拍、掛”的方式出讓給房地產(chǎn)開發(fā)商；而小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)用地則沒有履行上述征用手續(xù)，且主要是集體土地。小產(chǎn)權(quán)房之所以價(jià)格低廉，其根本即在于土地獲得方式的不同而導(dǎo)致地價(jià)——房屋開發(fā)建設(shè)成本構(gòu)成要素的差異。二、小產(chǎn)權(quán)房的利弊與治理目標(biāo)有的學(xué)者認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房的存在具有一定的積極意義，如增加了住房供應(yīng)量，有利于平抑快速增長(zhǎng)的房?jī)r(jià)；城市居民到農(nóng)村居住、投資，將會(huì)加快農(nóng)村落后的服務(wù)設(shè)施的升級(jí)，提高農(nóng)民剩余勞動(dòng)力的就業(yè)率，激活農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)；可以緩解政府社會(huì)保障性住房的壓力等[1]。筆者也認(rèn)為，狹義小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)和交易也給諸多居民增加了購(gòu)買住宅的選擇機(jī)會(huì)，促進(jìn)了勞動(dòng)者的流動(dòng)和遷徙。在承認(rèn)積極意義的同時(shí)，我們也應(yīng)該看到小產(chǎn)權(quán)房給社會(huì)和購(gòu)房者帶來了巨大交易成本。這種交易成本不僅包括信息搜尋、談判、擬定契約、契約履行以及監(jiān)督等成本，還應(yīng)當(dāng)包括度量、界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)的費(fèi)用。同時(shí)，還會(huì)因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房的巨大差價(jià)、房屋建設(shè)期間缺少監(jiān)理、產(chǎn)權(quán)得不到保護(hù)所帶來的市場(chǎng)不公平、漠視制度、影響社會(huì)和諧等巨大社會(huì)交易成本。北京郊區(qū)的“宋莊房訟”[2]，有些地區(qū)未經(jīng)規(guī)劃即建房，占用大量耕地甚至基本農(nóng)田建房，等等，都是小產(chǎn)權(quán)房問題所帶來的社會(huì)交易成本。和諧社會(huì)的建設(shè)需要建立完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和利益均衡機(jī)制。房地產(chǎn)作為形成較早的市場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)盡快完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場(chǎng)。面對(duì)眾多小產(chǎn)權(quán)房的存在和交易，一是要規(guī)范并完善土地一級(jí)市場(chǎng)。對(duì)于利用集體土地建設(shè)并出售的住宅，應(yīng)依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行清理，使之回歸到嚴(yán)肅的法定程序上來。二是要建立規(guī)范公平的房地產(chǎn)市場(chǎng)。作為一個(gè)法制國(guó)家和逐步完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，不能讓“一個(gè)市場(chǎng)兩種體制”的房地產(chǎn)市場(chǎng)形式長(zhǎng)期存在，不能讓以市場(chǎng)價(jià)購(gòu)買商品房的購(gòu)房者“吃虧”，而購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房者賺取“公道”。三、解決小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)首先明確界定產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰的產(chǎn)權(quán)界定可充分降低交易成本。一般說來，產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式主要有所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等。小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議主要在土地產(chǎn)權(quán)。按現(xiàn)行法律，集體土地的所有權(quán)歸屬于村集體，或者說歸屬于這一村集體的每一個(gè)村民；其使用權(quán)和收益權(quán)應(yīng)當(dāng)通過建設(shè)住宅而轉(zhuǎn)移到了購(gòu)房者；處分權(quán)的主導(dǎo)者則是國(guó)家。由于這類土地的所有者(村集體)沒有權(quán)利變更其使用用途，即沒有處分權(quán)，沒有經(jīng)過法定程序的交易，其變更后的使用權(quán)和收益權(quán)也就不能依法登記而不被認(rèn)可。因此，依附于土地的住宅應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律規(guī)定實(shí)施交易，為住宅及其所依附的土地建立排他性的私有產(chǎn)權(quán)——購(gòu)房的同時(shí)購(gòu)買一定年限(70年)的國(guó)有土地使用權(quán)，解決集體產(chǎn)權(quán)排他性較弱的問題，使住宅變?yōu)楫a(chǎn)權(quán)完整、受法律保護(hù)的私人財(cái)產(chǎn)。根據(jù)上述分析，解決小產(chǎn)權(quán)房的核心即是通過法定(補(bǔ)充完善)交易程序重新配置其所依附的土地資源，實(shí)現(xiàn)完整產(chǎn)權(quán)。這種資源配置需要實(shí)施“限額的交易”，即政府對(duì)個(gè)人的交易。對(duì)小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)用地實(shí)施限額的交易(補(bǔ)充交易)的前提是已建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房所使用的土地必須符合城市整體規(guī)劃。在這一前提下，政府可首先將土地依法、無條件的收歸國(guó)有，并通過規(guī)劃完善或詳規(guī)修正將這類土地列入住宅建設(shè)用地。無條件收為國(guó)有，即不需要支付征收土地補(bǔ)償金。其理由有三，一是土地征收的第一步驟是協(xié)商或談判，變更土地用途。這一點(diǎn)已成為既成事實(shí)；二是按照住宅建設(shè)用地的征用程序，首先由政府將集體土地征收為國(guó)有土地，然后再通過“招、拍、掛”出讓給開發(fā)商；三是村集體和村民的征地補(bǔ)償已經(jīng)獲得，且高于政府收購(gòu)的收益。土地征收時(shí)需要支付給原土地所有村集體和村民的補(bǔ)償金，已通過建設(shè)出售小產(chǎn)權(quán)房而獲得。村集體應(yīng)得部分已在房屋出售時(shí)以利潤(rùn)的形式獲得，村民應(yīng)得部分則通過村民購(gòu)房的低價(jià)格得以體現(xiàn)，沒有購(gòu)房的也應(yīng)從房屋出售的利潤(rùn)或土地收益中主張權(quán)益。由此分析，這類土地的征收只需辦理征收手續(xù)即可。實(shí)施無條件的土地國(guó)有化，也應(yīng)包括部分單位和企業(yè)以購(gòu)買或租賃形式從農(nóng)村獲得的住宅用地。這一土地收歸，不僅完成了建設(shè)用地的第一道交易程序，也將購(gòu)房者與集體之間的宅基地使用關(guān)系變成了與國(guó)家的關(guān)系。機(jī)關(guān)企事業(yè)單位在其使用的國(guó)有土地或經(jīng)營(yíng)用地上，由單位組織集資建設(shè)的職工住宅所使用的部分土地，可在不影響城市規(guī)劃的前提下，通過規(guī)劃修編調(diào)整為住宅建設(shè)用地。四、統(tǒng)籌規(guī)劃，分類處置解決小產(chǎn)權(quán)房問題必須堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，統(tǒng)一規(guī)劃。不論是突出城市功能的城市、城鎮(zhèn)規(guī)劃，還是突出農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)功能的鄉(xiāng)村規(guī)劃，都必須結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際搞好土地利用規(guī)劃，本著相對(duì)集中、有利于提高居民生活質(zhì)量的原則規(guī)劃好住宅小區(qū)，并分步驟實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)。明確小產(chǎn)權(quán)房所占土地的用途和權(quán)屬關(guān)系后，即可按照土地所處地段、位置等因素確定土地價(jià)格，繼而確定土地出讓與土地征收間的差價(jià)。同時(shí)，依據(jù)購(gòu)房者的身份，分類研究小產(chǎn)權(quán)房的解決辦法，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房依法登記，變?yōu)橥耆a(chǎn)權(quán)住宅。城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)購(gòu)買(分配)或集資建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房人員的身份大致可分為五類：一是土地所在社區(qū)的原居民；二是政府組織移民；三是自由遷入社區(qū)的新居民；四是機(jī)關(guān)企事業(yè)單位(不含學(xué)校)在單位使用的土地上集資建房的干部職工；五是學(xué)校在教學(xué)區(qū)集資建房或購(gòu)房的教職工。等等。在這五類購(gòu)建房的人員中，前三類基本集中在城市(鎮(zhèn))及其近郊的社區(qū)或村，所涉及的土地均為集體土地；后兩類則所涉及的是機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位，其建設(shè)用地多是城市規(guī)劃中的非住宅建設(shè)用地。(一)城市社區(qū)及近郊村集體土地上的小產(chǎn)權(quán)房隨著城市化水平的提高和城市建設(shè)占地，原城中村的土地已變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，許多城市近郊村的土地也大多被城市建設(shè)占用，且住宅建設(shè)占據(jù)了相當(dāng)大的比例。這類住宅一部分以較低價(jià)格按照分配原則出售給本村(社區(qū))居民，另有部分則出售給了外來居民。對(duì)這類小產(chǎn)權(quán)房可根據(jù)不同的居民身份采用不同的解決辦法。一是原居民。原居民可依據(jù)農(nóng)村改革或第二次土地延包時(shí)的在冊(cè)人口及其直系后裔或直接關(guān)系人予以界定。原居民過去的身份都是農(nóng)民，他們是以祖業(yè)——宅基地和原有住房，或翻建房的拆除而“換取”并支付一定的建設(shè)資金后獲得的住宅，社區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施也是由原村集體統(tǒng)一投資建設(shè)的。對(duì)這類小產(chǎn)權(quán)房可按照天津等地“以宅基地?fù)Q房建設(shè)小城鎮(zhèn)”試驗(yàn)的做法，將符合城市規(guī)劃和城市住宅建設(shè)要求(如達(dá)到一定層數(shù)、容積率、質(zhì)量)的，直接為其確權(quán)發(fā)證，需要繳納的只是證件的工本費(fèi)。對(duì)城中村、城市近郊村原居民的統(tǒng)建小產(chǎn)權(quán)房實(shí)施依法登記辦證，應(yīng)堅(jiān)持“一戶一房”原則，并將其原自有宅基地納入城市統(tǒng)一規(guī)劃。二是政府組織移民。政府組織移民包括庫(kù)區(qū)移民、國(guó)家重點(diǎn)工程建設(shè)移民、扶貧性移民等。遷移至此的第一住宅大多是政府資助，所在村統(tǒng)一建設(shè)。移民的政策是享受原村民待遇，包括按人口承包土地和就業(yè)安置等。在小產(chǎn)權(quán)房確權(quán)時(shí)應(yīng)與原村民一致。三是自由遷入的新居民。自由遷入的新居民包括投親靠友、就業(yè)或子女入學(xué)遷入社區(qū)并購(gòu)買村集體開發(fā)住宅的居民，也包括在此購(gòu)房居住但戶口在其他社區(qū)(外地)的居民。新居民購(gòu)買的小產(chǎn)權(quán)房一般高于建設(shè)成本，低于商品房的市場(chǎng)價(jià)格。對(duì)此應(yīng)讓其補(bǔ)交土地出讓與征收間的差價(jià)。由于各地區(qū)的情況不同，購(gòu)房者的經(jīng)濟(jì)狀況懸殊，各地可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際和購(gòu)房者的具體情況，分別采取不同的方式：(1)一次性交納土地差價(jià)和契稅，依法登記，辦理“三證”；(2)不能一次性交納土地差價(jià)的，可借鑒按揭貸款的方式，簽訂合約，分年度交納。簽訂合約、繳納契稅后，即可辦理房屋產(chǎn)權(quán)證和契稅證，但房屋產(chǎn)權(quán)證的式樣和內(nèi)容應(yīng)與現(xiàn)市場(chǎng)交易的商品房有所區(qū)別，如不同的顏色、加注產(chǎn)權(quán)不完整等，以利于今后交易時(shí)的辨認(rèn)。待土地差額交齊后，再換發(fā)統(tǒng)一的房產(chǎn)證；(3)向政府交納租金。簽訂合約，繳納契稅，在房產(chǎn)證上加注“租用土地”等。對(duì)于新居民中的特困戶、低收入戶，政府可在購(gòu)房者申請(qǐng)的基礎(chǔ)上，依照相關(guān)程序?qū)ζ浼彝ナ杖脒M(jìn)行調(diào)查核實(shí)。一經(jīng)核實(shí)，即可將小產(chǎn)權(quán)房作為經(jīng)濟(jì)適用房，直接登記核發(fā)完全產(chǎn)權(quán)證書。(二)機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位自建房部分機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位在自有土地建設(shè)的職工住宅，以及單位集資購(gòu)買(租賃)土地建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，符合城市規(guī)劃的，應(yīng)由組織建設(shè)單位申請(qǐng)，根據(jù)其建設(shè)時(shí)間、建筑區(qū)位、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、建筑面積，補(bǔ)交相關(guān)稅費(fèi)，辦理相關(guān)證件，使其成為完整產(chǎn)權(quán)住宅。如果只有部分住戶同意繳費(fèi)辦證，而其它住戶不愿辦理或不愿一次性辦理的，也可按實(shí)施“按揭”和土地租賃，不必一座樓宇統(tǒng)一辦理。(三)學(xué)校教職工住宅學(xué)校教職工的住宅與機(jī)關(guān)和其他事業(yè)單位的住宅建設(shè)與安排具有一定的相似性，但又有其自身的特點(diǎn)，在此單獨(dú)進(jìn)行分析。1、校內(nèi)教職工住宅實(shí)為“準(zhǔn)租賃”制，可維持現(xiàn)狀近年來，許多高校、中學(xué)在用于學(xué)校建設(shè)的公益性用地上，統(tǒng)一建設(shè)并以建筑成本價(jià)或略高于建筑成本價(jià)“賣”(分配)給教職工的住宅，也沒有依法登記發(fā)證。這類住宅的建設(shè)符合城市規(guī)劃和學(xué)校規(guī)劃，但沒有變更土地用途。教職工住宅的所有權(quán)帶有模糊性，但使用權(quán)和使用權(quán)的獲得是明確的。按照學(xué)校的內(nèi)部規(guī)定，教職工住宅只能在校內(nèi)交易，而不能向校外出售。對(duì)此，筆者認(rèn)為，這是一種“無固定期限”、高額(購(gòu)房款)“保證金”、以購(gòu)房款利息為“房租”的租賃房屋，如果子女為本校教職工的還可繼承“租賃權(quán)”。學(xué)校對(duì)校內(nèi)住宅的這種制度安排，既是為了防止過多外來人員的居住而影響學(xué)校的正常教學(xué)和工作秩序，也是為了教職工能夠以較低投入獲得住宅。2、校外小區(qū)的住宅可將田面權(quán)落實(shí)到戶為了工作和生活的便利，多數(shù)教職工都不愿到校外居住。對(duì)此，有些學(xué)校在校外以“招、拍、掛”獲得土地建設(shè)教職工住宅的，參照了校內(nèi)價(jià)格甚至低于校內(nèi)價(jià)格“出售”給教職工。由于“交叉補(bǔ)貼”和“內(nèi)部交易”的原因，學(xué)校沒有為其申請(qǐng)辦理完全產(chǎn)權(quán)。這部分住宅一般應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交差價(jià)，將住宅建設(shè)用地一定年限的田面使用權(quán)落實(shí)到教職工住戶，辦理完整的房屋產(chǎn)權(quán)。(四)大量農(nóng)房應(yīng)通過深化改革予以解決農(nóng)村住宅雖不在有爭(zhēng)議的小產(chǎn)權(quán)房范圍內(nèi)，但所涉及面最廣、數(shù)量最大。其中包括少數(shù)城中村、城市近郊村沒有實(shí)施統(tǒng)一改造，容積率低、不符合節(jié)約土地原