完善我國政府績效審計的對策

（一）轉變政府績效審計的模式中國目前的審計體制是“行政模式”，其特點是政府審計機關對政府負責，審計署隸屬于國務院，在國務院總理的領導下，主持管理全國的審計工作，地方各級審計機關對本級人民政府和上一級審計機關負責并報告工作。這種審計的雙重領導管理體制，使被審計的國務院各部門、地方各級政府部門與審計者同屬一個領導，具有同一隸屬關系和共同利益，嚴重影響了政府審計機關的獨立性，制約了政府績效審計的發展。與“行政模式”相對應的是美國的“立法模式”，審計總署受國會領導，獨立于行政部門，只對議會負責并對議會反映情況和提出建議，而且其預算經費也是獨立的，這在很大程度上保證了審計機關的獨立性，并為政府績效審計創造了良好的環境。為此，應改革現行的審計體制模式，使之向立法型轉變。國家審計機關隸屬于全國人民代表大會，對人大負責、直接向人大報告；地方各級政府機關由地方各級人大常委會直接領導，對地方人大負責并報告工作。同時，應在《審計法》或相關法律、法規中對國家審計機關開展效益審計的法律地位、審計權限、范圍、目標等內容以法律形式固定下來，只有這樣才能在最大程度上保障國家審計的獨立性和權威性，為績效審計提供有利的法制環境。（二）加快現有審計人才隊伍建設大規模開展績效審計計劃能否成功的關鍵在于績效審計隊伍的建立和人才的培養。因此，中國應該加快績效審計的人才隊伍建設。1.績效審計工作是一項創新性很強的工作。建立績效審計人員的創新需要制度的保證，包括理論創新、工作創新、方式方法的創新，以及對優秀審計成果的創新。2.績效審計實踐是最好的學習課堂。因此，應該鼓勵各級各類審計機關大力開展績效審計實踐，邊學習、邊總結、邊提高。3.建立學習型審計機關對于績效審計來說最為迫切。效益審計對于絕大多績效審計人員來說是新東西，因此，需要不斷地學習，不斷地充實，不斷地提高，形成良好的學習氛圍和學習制度。4.盤活現有人才，廣開源路選人才。盡管績效審計在中國是一個新生事物，但是，全國上下也不乏績效審計的人才。因此，應首先盤活現有人才，建立內部競爭上崗激勵機制。與此同時，還應該廣開人才資源，不唯學歷，不唯資歷，不唯身份選人才，從社會上，從國內外招聘合適人才，努力建立一支精干、年輕、綜合素質高的績效審計隊伍。5.建立外部人才專家庫，充分利用社會力量。英國審計署從20世紀80年代末，開始雇傭大量的外部專家，包括學者、管理咨詢人員、專家，以至于在英國很少存在沒有外部專家參加的績效審計，他們認為外部專家對效益審計工作起到了深遠和積極的影響。因此，中國應該借鑒國際經驗，充分利用外部專家協助審計師工作，建立外部人才專家庫。（三）加強績效審計立法，完善審計法律依據法律依據是開展績效審計關鍵的一環。首先，要在《審計法》或相關法律、法規中對國家審計機關開展績效審計的法律地位、審計權限、范圍、目標等內容以法律形式加以明確，這樣才能在最大程度上保障國家審計的獨立性和權威性，為績效審計的開展提供有利的法制環境。其次，借鑒國際績效審計慣例，根據中國目前的審計環境對政府審計的新要求，修改《審計法》，建立中國績效審計制度，完善中國審計法律體系。（四）建立適合中國國情的政府績效審計準則借鑒美國的經驗，為了促進中國績效審計的快速發展，應從以下幾方面制定中國績效審計準則：1.準則制定主體——政府審計機關，在制定準則時，應以開放的態度謀求與其他審計組織的合作，借鑒它們在準則制定上的經驗，減少審計資源的浪費，同時增加有關注冊會計師從事政府審計項目的資格、責任、審計程序與報告等條款，鼓勵民間審計力量進入政府審計的一部分領域，從而有效解決政府審計人員不足與審計范圍過寬這一矛盾。2.為了降低審計風險，在制定績效審計準則時，應當以風險導向審計思路為指導，充分考慮績效審計實務的現實需求。因此，在準則的編排上可以參考中國注冊會計師協會制定的審計準則。3.政府績效審計的一個重要特點是它著眼于對績效改善的建設性，因此在政府績效審計中，審計證據不僅應具有充分性和適當性，以適用于常規審計的取證程序，而且需要對原有程序的內涵加以豐富，并相應增加其他程序。故而，如何充分規范合理地利用分析性程序獲取證據將構成政府績效審計準則不可或缺的內容。4.政府績效審計報告是績效審計結果和建議的載體，績效審計結果及建議的表達應有其公允性，包括績效審計結果及建議本身的公允，也包括公允地表達績效審計結果和建議；同時，績效審計建議也應當具體，有可操作性。在政府績效審計準則中對審計報告進行規范時，還應注意不應規定得過細過死，要鼓勵多給審計工作一些靈活處理的空間，充分發揮績效審計的作用，以適應被審計單位績效的表現形式及相應的評價標準和審計程序的多種多樣。此外，準則還應該就被審單位對績效審計建議的執行情況的后續監督作出規定。（五）轉變審計理念一方面，在審計理念上，改變傳統的偏重財務審計的思想，把審計目光聚集在政府提供公共產品和服務的效率和效果上來，以資金流向為主線，以財政資金運行的效益、效率、效果以及政策制定的科學性和執行效果為重點，關注管理和業務流程，以績效評估為落腳點開展審計。另一方面，改變“就事論事”的思維模式，增強宏觀意識、全局觀念和戰略思維，從大處著眼，努力從體制、機制、制度層面提出建議，發揮審計在經濟社會運行中的“免疫系統”功能。（六）加強審計項目管理1.審計項目的選取要好。在績效審計項目選取上要充分考慮項目重要性、時效性和可行性，使有限的審計資源發揮最大效應。一是年初可以向市人大、市政府和各鎮（區）領導、有關部門發放《審計項目征求意見函》，廣泛征求意見，確保在審計立項時就把領導重視、群眾關心和社會關注的問題作為政府績效審計的重點。二是注重審前調查了解，開展可行性研究，不僅要研究被審計單位的條件和配合程度，還要考慮審計力量和業務要求。三是在審計機關內部由上而下，集思廣益，征集審計項目，提高審計項目的有效性。審計方案編制要細。審計方案必須根據每個項目特點“量身定制”：一方面，抓住方案編制細節，每個績效審計方案編制中必須要有績效評價內容和標準，重大績效審計項目的方案必須召開審計業務會議討論決定；另一方面，抓好方案調整細節，審計實施中根據工作需要，確需通過調整審計方案來完善績效審計的內容，要及時按規定調整審計方案。2.審計重點要準。審計重點因審計項目的差異而不同，隨著績效審計全面普及，由過去傳統圍繞資金的財政財務收支審計轉變為資金和管理并重，更注重管理績效審計，實現由財務向業務的過渡。應堅持審計查賬和收集賬外信息相結合，不就賬查賬；堅持審計業務與被審計單位的業務流程相結合；從業務流程入手，先學業務，摸清流程，再開展審計。3.審計報告表述要新。審計報告是審計展現的重要載體，績效審計是一種全新的探索，沒有固定的模式，其報告的表述方式也應多種多樣，而傳統意義上的純文字式審計報告枯燥無味、表述不直觀明了，如較多使用圖表式的審計報告則顯得一目了然，使問題反映得更加直觀。（七）實行“2+1”的績效審計模式“2+1”效益審計模式中的“2”包括兩部分，一是指審計機關依法開展的以預算執行審計為主的常規審計項目，二是指審計機關接受委托開展的黨政領導干部經濟責任審計項目（簡稱經責審計）?！?+1”的績效審計模式中的“1”是指獨立開展的效益審計或者審計調查項目。所謂“2+1”的績效審計模式，就是在開展的常規審計、經責審計中融入效益審計的目標和內容，與開展的獨立效益審計項目共同構成效益審計組織形式。與獨立效益審計模式比較，“2+1”的績效審計模式的基本特征是：1.兼容性。從審計目標看，“2+1”的績效審計模式涵蓋了真實性、合法性和效益性三個最高層次的審計目標。從審計的種類看，“2+1”的績效審計模式涵蓋了政府和部門預算執行審計、企事業組織財務收支審計、各類社會保障資金審計、經濟責任審計、建設項目審計等目前國家審計機關開展的主要審計項目。2.適用性。目前，中國國家審計組織體系由審計署、省市審計機關、地級市審計機關和縣級審計機關四個層次組成，可以說，“2+1”的績效審計模式在各級審計機關都能適用。3.靈活性?！?+1”的績效審計模式中，既有專項效益審計或審計調查，又有結合型、延伸型等非專項效益審計，各級審計機關可以結合自