城鄉二元結構下中國城市化發展道路的選擇

一、城市化發展道路的內涵發展經濟學意義上的發展是從農村社會和農業經濟向城市社會和現代經濟轉變的過程，其標志是：發展水平上，生產力進步，人均GDP不斷地增加；二元結構上，農村人口不斷地向城市轉移，人口城市化率不斷上升，服務業增加值和就業的比率也不斷上升；經濟社會發展的質量不斷改善，比如人口文化素質不斷提高，人均壽命延長；勞動者得到充分的就業，人民生活富裕而安定；國家實現現代化，成為世界強國，等等。發展道路，就是達到這樣一些目標的過程和方式。以往學術界對城市化道路的理解，主要是走不走城市化道路，是重點發展農村，還是重點發展城市？如果走城市化道路，也主要是在發展特大城市，大城市，發展中等城市，還是發展小城市和小城鎮這樣一些問題上爭論。一個國家的人口，從城鄉結構上，向農村流動，還是向城市流動？從區域分布上，是從哪些地區流出向哪些地區流動和集中？從城市規模上，是向多大規模的城市和城鎮流動和集中？本文講的城市化道路，是從國際比較而言，是指用什么樣的方式，讓農村人口進入到城市中來。農村人口涌入城市雖然受到人的規劃意志、交通建設等方面的影響，但是，起基礎調節作用的仍然是市場機制：人的發展和就業機會、可以預期的能夠獲得的收入水平、生活成本和創業及找工作的難度（包括居住成本、日常生活費用、教育醫療養老等成本、找工作的難度）。發展及就業機會和收入水平，是一個地區和城市吸引人口向其流動和集中的機制，而生活成本和創業及找工作的難度是一個地區和城市向外排斥人口的機制。發展和工作機會及其收益大于生活成本，吸引人口向內流入，反之，則排斥人口向外流出。因此，人口往哪里流動，在什么地區發展什么樣規模的城市和城鎮合適，是由市場經濟機制內在調節決定的，并且現代交通、電力、通信、互聯網、管道等網絡技術使城市間的交流加快，交易成本下降，克服了傳統的小城市規模（假設傳統交通、電力、通信、管道技術和裝備條件不變下）收益較低的狀況。所以，國家和各級政府，不能斷然地在戰略上決定重點發展某一規模的城市或者城鎮。而且，對于工資水平、水、天然氣、電、住宅等這樣一些物品的價格，盡可能地讓市場供求定價，避免發生價格扭曲，使價格等機制發揮人口吸引、或者阻礙人口流入以及向外排斥人口的作用，使都市、特大、大、中小城市和城鎮在區域上合理分布。二、國際上幾種重要的城市化道路（一）東亞體面的城市化道路東亞二戰后土地制度改革較為徹底，耕地平均化，后來韓、臺都進行了農村土地集中的改革和調整。雖然今天其農村人口的比例已經下降到5％，但是，比起拉美、美國和歐洲，其家庭農場的規模平均也就在2公頃左右。放開人口流動，農村土地私有比較均勻，轉移到城鎮的農民在大量的小企業和服務業中得到了就業，加上農村的土地和住宅可以變現，再加上政府對土地和房價的控制，轉移到城鎮中的人口在城鎮中有購買住宅的能力。中國臺灣在土地和房價沒有上漲前，1980年時城市化水平達到65％，并且城市中85％的居民有了自己所有的住宅。韓國政府建造了250套住宅，解決了1/4人口的住房問題。東亞這些國家和地區，在人口大量向城鎮轉移初時，也有一些貧民窟存在，后來隨著政府財力的增加，人民收入的提高，逐步地進行了改造，使人民都有了體面的居住。（二）印度和拉美“貧民窟”為主的城市化道路印度和拉美人口自由流動，轉移人口的形式主要是貧民窟方式。拉美土地集中度非常高，大量的農場為公司式經營，農場面積比美國家庭農場平均面積都要大，農村無地的農民涌向城市；而印度的土地改革很不徹底，農村家庭農場本來平均規模就很小，但是也存在著大量的無地農民，農村的農民也涌向城市。無地，以及從事農業比較收益低，使得拉美和印度的農民大量涌向城市，而城鎮中政府又沒有注意促進能大量容納就業的小企業的發展，城市中存在著大量的就業不足，甚至無業的農村人口，導致進入城市人口的收入較低。加上一些無地農民在農村沒有資產可變現，在城市中沒有增長較快的收入，政府財力又對低收入人群的住宅供給沒有支持，結果只能使他們在貧民窟中安身。印度目前城市人口約占總人口的30％，而城市人口中約35％居住在貧民窟中。拉美各國，隨著經濟的發展，對貧民窟也進行了改造，并對其也納入提供公共服務的范圍。①[1]（三）改革開放以來中國給未來積累巨大社會風險的城市化道路1.人口的戶籍沒有放開，采取了轉移人口臨時居住證的制度，由此轉移進入城市的農民人口得不到城市教育、衛生、社保、低保等各方面的政府提供的公共服務，而且在正式單位就業、購置車輛等諸多方面，受到限制。2.貧民窟不允許存在，而城鎮合法房的價格奇高，農民農村中的宅地不能從資產意義上變現退出，城市中勞動力供大于需又使工資收入增長緩慢，沒有購買房屋的能力，結果使轉移人口進得來，而永久留不下。3.在城鄉間形成大規模的流動人口，在城市內形成大規模工作不固定和居無定所的飄移（蟻族）人群，城中村、蝸居、集裝箱、鴿籠、膠囊間等低成本居住方式也會大量出現，特別是從農村進城的80后、90后，以及未來的21世紀后，想讓他們從城市中回到農村的一畝三分地上去，可能性越來越小，將會在城市中形成低收入生活艱難、有一定文化而無信仰、財富不公（特別是居住不公）使心理極不平衡等這樣的大規模的導致社會動蕩的危險人群。4.由于農村青年源源不斷地向城市轉移，老年人不能隨同轉移，并且一部分農民工中老年后又返回農村，使得農村的老齡化實際上要快于城市，特別是未來20—30年中，大部分村莊將會成為老年人為主的沒有活力和蕭條衰敗的地方。從比較的角度看，中國過去30年這樣的一種城市化道路，并不比拉美和印度貧民窟方式為主的城市化道路優越多少。而且，目前的這條中國城市道路如果不進行調整，堅持走下去，結果無疑將會暴發和造成諸多的社會動蕩和災難。5.改革開放30年來，在一些關鍵的戰略、體制和政策上，實際沒有進行細致地研究和規劃。改革開放以后的近10年中，我們對農村人口向城市轉移，仍然實行的是限制的政策。20世紀90年代，才開始認識到農民向城市轉移的重要性，但是，仍然怕農民進城后，會引起一系列的社會問題。21世紀以來的10年，才逐步地清理了農民進城的種種限制，然而，到現在還是不徹底。三、中國未來城市化道路的設計城市人口比例比同樣發展水平的國家和地區滯后15—20個百分點；農村剩余人口還很多，到80％—90％的城市化比率時，還需要從農村向城市轉移5億—6億人口；2010年后，由于農村教育的發展和農村青年一代文化水平的提高，他們追求新的生活方式和較高的工作收益，90后和未來21世紀后從農村向城鎮轉移的速度將加快；中國是一個社會主義國家，奉行收入和財富公平及其共同富裕的準則，不能形成兩極分化是我們社會價值標準的底線；農村人口向城鎮轉移的人口眾多和土地資源短缺，可利用的有效土地面積在云南騰沖到東北黑河一線②的東部，除去山地，比例很小。據此，我們可以設計這樣一種符合中國國情的城市化道路。（一）改革戶籍和人口管理制度，實現人口的自由居住和遷移從人口管制方面，取消農村戶口和城鎮戶口的管制制度，居民在城鄉間和不同地區遷移，是公民的自由權利；人口管理，從目前的農村和城鎮兩類戶籍管理加臨時居住證制度，改革為人口和戶籍按照中華人民共和國居民身份證加固定居住（在一個地區居住法定長的時間）制；對于居民的城鄉和地區間遷移，實行自由登記和備案管理；中華人民共和國居民身份證、教育學歷、社會保障、納稅、駕照、護照、住所、就業、信用等信息整合，建立居民個人信息管理系統。要完善社會主義市場經濟，人口流動是勞動力資源和人力資本由市場配置和再配置的一種方式。勞動力和人力資本作為經濟發展的要素，要在地區之間、城鄉之間最優配置。收入差距和就業機會是調節利用率低地區的勞動力和人力資本向利用率高地區流動的機制，而人口流動則是實現勞動力和人力資本最優配置的最基本方式。是限制人口流動，在農村和落后地區分散投資，吸收勞動力就業，還是鼓勵人口流動，將有限的資金投到城市，投到效益好的地區，吸收勞動力較充分就業？這是兩種發展觀。從經濟學分析看，收入差距，就業機會差異，人口流動，最后使勞動力和人力資本資源利用的效率盡可能最大化，是市場經濟最重要的機制和內容。人口流動是縮小城鄉之間、地區之間發展差距，特別是縮小居民之間收入差距的重要途徑。過去，人們總是想通過加大對農村和落后地區投資的方式縮小差距，忽視人口流動，甚至限制人口流動。其實解決城鄉和地區間發展不平衡問題除了投資發展鄉村和落后地區外，最重要的辦法是農村剩余勞動力向城市轉移，不發達地區的人口向較發達地區遷移。一是遷移到城市和發達地區的這部分勞動力和人力資本得以充分利用，其收入水平提高；二是遷移勞動力抑制了城市和發達地區工資過快增長，使其經濟保持低工資成本競爭力；三是鄉村和不發達地區過剩勞動力轉移后土地逐步規模化經營，勞動生產率提高。因此，人口流動是城鄉、發達地區和不發達地區都獲利的社會經濟過程，應當鼓勵、保護和規范，而不應限制。阻礙人口流動的結果，必定是使城鄉、地區、居民之間的發展和收入差距越來越大[2]。（二）城市中工作和居住法定時間的所有人口，都有享受同一城市均等和公平的公共服務，并且不得有原居民與新居民不同身份的制度性歧視1.就業和工作機會完全平等。比如，公務員的考試和錄取，不能以畢業學校的本地生源和外地生源，或者本地大學畢業和外地大學畢業為由，對學生報名、考試和錄取設置障礙。2.接受教育的機會完全平等。義務教育不僅要服務于原居民，還要對長住的新移民，包括新進的勞動人口的子女平等開放，減少農村留守兒童的數量，使中國青少年，不論出身，都能接受平等和良好的教育。3.基本醫療衛生服務平等。我們現在的醫療衛生制度明顯地分為二元結構，農村中是剛剛建立起來的新農村合作醫保和醫療制度，城市中又分為行政公務醫療保障、事業和企業交醫療保險的醫療保障，城鎮其他如學生、無業等人員的醫療保障，而進入城市的農民工參保率很低。因此，這方面需要改革的，一是政府要考慮大量的農民人口轉移進城市這個現實，加大對各級醫療機構的投入，并建立恢復一些醫療服務的公益性質；③二是醫保強制征儲，在能隨人口遷移在不同地區間轉續的基礎上，逐步由中央統籌管理；三是財政對由于農村人口向城市轉移而形成的醫療保障金缺口，要有一個預測，需要撥款進行彌補。4.基本社會保障平等。對于轉移進入城市的新移民，工作和居住夠法定時間的，社會保障費改稅，由稅務部門強制征儲，養老等保障在異地能轉移接續的基礎上，也需要逐步實現由中央統籌管理，預測農村向城市轉移人口的速度、規模和結構，加大政府財政對社會保障缺口的彌補，并且將所有達到法定工作和居住時間的居民，均納入居民生活最低保障的范圍。5.其他公共服務平等。包括交通出行、水電氣服務、環境衛生、生活物價等方面的服務、補貼等等，達到法定工作和居住時間的新進城市人口，都有平等享受的權利。農村人口的城市化，實際是城市公共資源的一種再分配。要將過去只有城市居民人口享受的公共資源，擴大到向城市轉移的農民人口。因此，人口轉入的地區和城鎮，只要是在本城市合法工作和居住的人口，無論是原居民，還是新移民，政府都應當提供平等的公共服務。（三）改革土地、地方財稅和住房制度，讓農村轉入城市的人口有體面的家庭和能夠團聚的安居住房許多學者在研究中國的城市化時，注意力集中在戶籍管制方面，似乎只要戶籍制度改革了，人口就可以自由遷移了，這種討論很不全面。實際上在臨時身份證制度實行和企業自主招工后，人口的居住和就業，也即進入城市，雖然在事業單位、行政單位招工方面還有一些不平等，但是其他形勢的用工和就業已經沒有太大的障礙。關鍵的問題在于，農村遷移人口進得城來，卻因固定永久居住不能解決而留不下。我們不能再走印度和拉美以“貧民窟”方式轉移農村人口，實現中國未來的城市化，我們也不能再沿著前面所述的過去30年走過的農村人口城市化的道路走下去，我們需要學習的是東亞模式中一些國家和地區實現城市化道路的遷移和居住方式。需要我們考慮的是，農村人口向城市遷移，從經濟學上講，有進入的制度、文化、技能等等障礙，特別是進入的居住成本障礙，也有從農村退出的代價，即存在著退出障礙。這就是人口在城鄉間和地區間遷移的成本和收益，包括門檻和障礙分析法。如果我們順著這樣一種思維方式去思考解決問題的出路，那么，中國未來城市化道路在進城人口“留得下”的方面就應為：1.在城鎮中不斷地鼓勵創業，發展小企業，擴張服務業，使進入城市的人口中，中等收入人口增多，因失業而貧困人口較少，并且因勞動力需求量大而勞動報酬持續上升，使進入城鎮的大部分人口有支付長期租用和購買基本和較為體面住宅的支付能力。2.政府要調控土地和住宅的價格水平，使其上漲的速度低于進城農民工收入的增長速度，從而使進入城鎮人口日益高增長的收入為基礎的支付能力與在農村人口大量向城鎮轉移時期長期穩定低增長的住宅價格水平相適應。3.進入城市的農村人口，對于農村的資產，包括承包耕地、林地、草場和宅基地等，應當有保護農民利益的退出機制。一是在交通水利、獨立工礦、城鎮等建設的城郊和農村等地域，農民的耕地和宅基地等，應當給以合理的補償；一些基本農田中的宅基地，可以采取復墾大面積農田中宅地與發生建設區占地相關聯的辦法，進行調換，給以合理補償。二是一些與建設無關的農村，允許其耕地等流轉，特別是地方和中央政府，應當建立村莊整備基金，對其復墾的宅地，給以收購補償，鼓勵其退出農村。這樣，既使進入城市的農民有了一定的資產變現收入，成為在城鎮中購房的一部分，甚至是全部支付能力，也使農村中的土地得以順利退出，減少中國居民未來城鄉兩棲居住和村莊不能被整理帶來的土地浪費。4.中央政府除了對地價和房價進行控制外，對于進入城市中的少部分購買不起住宅的人群，需要財政投入，建設廉租房，供他們居住；對于廉租房和安置房等小區，要科學規劃，監督建筑質量，形成較好的社區環境；并且對廉租房小區，包括政府宅地和承包地換住宅而建設的小區，要提供適當的公共服務，避免其成為建筑“非貧民窟”，但衛生、治安等管理和公共及物業服務“貧民窟”化的社區。5.各級政府可以對退出宅地，并在城鎮購買房屋的農民，除了收購其宅基地外，還應當對其買房給以補貼，一方面，避免其有一定錢時，再到自然村中占地蓋房；另一方面，鼓勵其集中到城鎮中來集中居住，節約土地。如果不準備用貧民窟的方式解決農村人口進城后留得下的問題，那么進入城鎮的人口，其收入增長速度、房價上漲指數、農村資產的退出變現、政府對少部分人群提供住宅等，是解決農村人口進入城鎮后的四個關鍵點。需要指出的是，假如出現這樣的情況，一方面，房價比居民收入增長快，④農民退出農村的資產不能變現，對少部分極低收入的農民政府不提供住宅，另一方面，政府又不允許形成貧民窟，則中國農村人口轉移進城鎮后解決其擁有住宅和避免兩極分化，根本不可能有解。四、未來中國的城市化格局（一）2040年時，城市化水平將達到90％未來30年GDP總量分別按照5％、6％、7％、8％的速度增長預計，2009年中國的GDP總量是49100億美元，人口為15.5億，2040時，人均GDP分別的可能為14375美元、19285美元、26661美元和34426美元。也就是說，即使未來不考慮人民幣升值因素，GDP按照最低5％的速度增長，2040年時，我們的人均GDP也會達到14375美元，即目前的韓國和中國臺灣的發展的水平。它們目前的城市化水平已經為95％左右。（二）未來30年是城市化加速的30年，每年城市化水平將提高1.5個百分點左右中國1978年時，城市化水平為17.92％，2008年為45.68％，每年城市化水平上升0.93個百分點。未來30年中國城市化加速的主要動因為：一是教育的發展，初中和高中教育的普及，加快人口向城鎮的流動和轉移；二是年輕和有文化人口對城市就業和生活的向往，80后，90后，特別是未來10年后的21世紀后，在農村安心生活，或者出來務工再回農村的可能性越來越小；三是老年人口新陳代謝，農村老齡化水平可能上升，但是農村老年人口到2040年規模可能下降；四是中國到了韓國和中國臺灣發展階段相似的城市化加速期，韓國和中國臺灣在2009年人均分別在GDP17000美元和接近20000美元時，城市化水平在93％和95％，我們不可能人均GDP水平很高，而城市化水平很低，發生很大的偏差；五是有一部分老年人口將隨著城市化，包括隨子女進城撫養。（三）2040年中國將會有6500—7500個城市，數量是目前城市的10倍以上過去我們總是限制城市數量的發展，這與農村人口向城市的轉移極不適應。未來，可以將一些城鎮建成人口規模10萬以上，經濟總量和財政有一定規模的鎮升級為城市；一些已經是城市的縣所在鎮加快改市的步伐；并且，發展十幾個千萬人口級和數十個500萬—1000萬人口級的大都市和大城市。以滿足未來中國城市化加速的需要。城市數量的增加，主要來源于目前的鄉鎮升市，城市人口的增加，除了鄉鎮升市外，還在于現有城市規模的擴大。另外，城鎮中95％有勞動要求的勞動者，都能得到就業，實際失業率在5％以下；政府對每一個城鎮人口平等和均等地提供教育和衛生等公共服務，絕大部分城鎮人口納入醫療和養老等社會保障之中，社會保障的覆蓋率達到100％；在城鎮生活的家庭中，80％的居民有自己體面的住宅，避免80％的居民無房屋資產的人口去租住20％的有多套房屋資產的住宅的兩極分化格局出現；城中村、蝸居、鴿籠、工棚、膠囊、集裝箱式的居住方式逐步得以改造和消除，避免在城市中出現大面積的貧民窟；住宅社區中，物業管理完善，政府公共服務到位，居住和出行安全，環境衛生優美，鄰里和諧；人口不斷減少的農村村莊，不斷地被整治，土地得到復墾和集約利用，國家的耕地總面積從長期看得到擴大。我們的目標是，人民工作和居住方面安居樂業，生活方面安全舒適，環境方面衛生優美。2040年城鎮居民達到每人平均40平方米；至少90％的人口生活在城鎮中，需要600億平方米的住宅；按照每萬人需要一平方公里城建區標準，需要14萬平方公里土地，即20000萬畝土地。如果中國居民每個家庭有兩套甚至多套住宅，在城鄉兩棲居住，或者別墅居住的比率很大，或者每人平均達到80平方米居住面積，2040年時住宅及其城建配套需要土地將達到3.5億畝左右，加上農村的27000萬畝宅地不能退出并繼續擴大，全部村莊和城鎮建設用地將用去60000萬—70000萬畝土地！因此，政府調控住宅市場和管理住宅及其土地資源分配的原則為：（1）住宅只能作為居住消費物，而不能作為投資品和投機品，不能像黃金等物品，作為家庭財富的積累；（2