我國財政透明度建設(shè)現(xiàn)狀、國際差距和努力方向

財政透明度問題是透明度問題在公共領(lǐng)域中的延伸。20世紀(jì)90年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的加速發(fā)展，提高財政透明度不僅是西方發(fā)達(dá)國家公共治理的要求，也成為發(fā)展中國家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家為建設(shè)規(guī)范有序的市場經(jīng)濟(jì)體制和實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長的必然選擇。在這一背景下，世界上許多國家都把公共治理和政府財政管理的重點轉(zhuǎn)移到公共財政透明度方面。我國借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗和做法，并結(jié)合本國實際情況，近年來在提高財政透明度方面采取了一系列改革措施，在一定程度上提升了財政透明度，減少了“暗箱操作”現(xiàn)象。當(dāng)然我們也要清醒地認(rèn)識到，目前我國財政透明度的整體水平依然較低，存在諸多問題和不足，提升空間較大。一、我國近年來在致力于提高財政透明度方面所做的努力我國財政透明度經(jīng)歷了從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制到社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的制度演進(jìn)過程。改革開放前，我國實行的是中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制，財政管理統(tǒng)收統(tǒng)支。在這種體制下，財政履行的是“國家分配功能”，財政活動在某種意義上處于“黑箱”狀態(tài)，社會公眾對財政活動的信息知之甚少，更談不上參與其決策過程和行使監(jiān)督職責(zé)。改革開放后，我國開始逐步由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡。隨著國有企業(yè)的自主經(jīng)營化改革和國家權(quán)力的下放，政府不再直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，轉(zhuǎn)向間接管理和宏觀調(diào)控，相應(yīng)地，國家財政體制也進(jìn)行了一系列漸進(jìn)式改革。作為財政體制改革的重要組成部分，加強(qiáng)財政透明度建設(shè)的進(jìn)程也隨之啟動并不斷推進(jìn)，做了大量卓有成效的工作。(一)若干法律、規(guī)章、政策條例等的出臺奠定了提升財政透明度的法制基礎(chǔ)1995年正式生效的《中華人民共和國預(yù)算法》明確賦予各級人民代表大會對各級政府預(yù)算的審議、批準(zhǔn)和監(jiān)督權(quán)，并對各級權(quán)力機(jī)關(guān)對各級預(yù)算的監(jiān)督程序做了明確規(guī)定。從2000年開始，全國人大常委會要求中央政府各部門應(yīng)在政府整體預(yù)算之外，單獨向其報告本部門的預(yù)算。2004年，我國政府實施新的預(yù)算分類體系；2007年，財政預(yù)算實行新的政府收支分類科目，這些措施使我國預(yù)算的相關(guān)數(shù)據(jù)更接近國際標(biāo)準(zhǔn)，有助于提高財政透明度。2007年1月，國務(wù)院常務(wù)會議原則通過《政府信息公開條例》，確定國家預(yù)算應(yīng)是政府信息公開最重要的內(nèi)容。2008年3月，財政部發(fā)布《財政部政府信息公開指南》，明確規(guī)定于每年3月31日前向社會公開《財政部政府信息公開工作年度報告》，有力地推動了我國政府信息的進(jìn)一步公開。2008年5月1日正式實施的《政府信息公開條例》，不僅規(guī)定了公民申請信息的權(quán)利，而且規(guī)定了各級政府信息公開機(jī)構(gòu)有提供信息的責(zé)任和義務(wù)。上述法律、法規(guī)的制定實施直接奠定了加強(qiáng)財政透明度建設(shè)的法制基礎(chǔ)，為提升財政透明度提供了法制保障。(二)審計工作的加強(qiáng)奠定了提升財政透明度的監(jiān)督基礎(chǔ)從1996年開始，國家審計署受國務(wù)院委托，每年向全國人大提交關(guān)于中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告。1996年，國家審計署提交的審計工作報告揭示了國家財政預(yù)算執(zhí)行中存在的一系列嚴(yán)重問題，其中涉及公共建設(shè)項目質(zhì)量、社會保障資金及其他專項資金挪用擠占、預(yù)算外“小金庫”、公共支出及行政浪費、官僚和腐敗等問題。該報告使社會各界更加關(guān)注財政透明度問題。為此，全國人大常委會要求中央各部委從2000年起在政府整體預(yù)算之外單獨報告其部門預(yù)算。1999年6月，國家審計署代表國務(wù)院在第九屆全國人大常委會第十次會議上所做的《關(guān)于1998年中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支的審計工作報告》被看作是我國政府開始致力于提升財政透明度的標(biāo)志性事件。(三)財政改革的推進(jìn)與深化奠定了提升財政透明度的制度基礎(chǔ)近年來，為加強(qiáng)公共財政建設(shè)，我國財政領(lǐng)域推出了一系列重大改革舉措，重新界定了財政職能,初步建立了與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財政體系，具體內(nèi)容包括部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購、績效評價以及參照國際慣例改革政府活動程序、規(guī)范政府行為等。其中，部門預(yù)算制度的實施對于財政透明度的提升發(fā)揮了重要作用。2010年3月和4月，國土資源部、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、科技部根據(jù)中央要求和財政部門安排公開了本部門預(yù)算，公開的內(nèi)容包括《收支預(yù)算總表》和《財政撥款支出預(yù)算表》。國土部公布的部門預(yù)算中說明了人員編制、單位數(shù)量、在職人員總數(shù)、離退休人員總數(shù)。財政部和科技部公布的預(yù)算中均給出了詳細(xì)的預(yù)算說明，對支出的同比增減情況做了詳細(xì)說明，并解釋了原因。此舉為財政決策的民主化、透明化、制度化建設(shè)起到了積極作用。2011年，96個中央政府部門陸續(xù)公開了本部門三公經(jīng)費支出，即公車支出、公費出國支出和公務(wù)接待支出。與此同時，一些省(自治區(qū)、直轄市)也采取了相應(yīng)措施，使我國的財政透明度得到了有力提升。(四)民間及學(xué)者的研究與推動奠定了提升財政透明度的社會基礎(chǔ)2006年，深圳市民間組織“公共預(yù)算觀察志愿者”向十幾個中央部委及地方政府提出了查看預(yù)算案的申請。2008年10月，沈陽市民溫洪祥向市財政局、市審計局和市政務(wù)公開辦等部門遞交了一份《沈陽市政府信息公開申請表》，要求沈陽市政府各個部門公開辦公費、招待費等21個項目的財務(wù)賬目，以及各部門的審計結(jié)果。由此，溫洪祥也成為國內(nèi)要求地方政府部門公開財務(wù)賬目和審計結(jié)果的“第一人”。2009年1月，律師嚴(yán)義明向國家發(fā)改委申請，要求公布中央新增4萬億投資中已經(jīng)通過審批的項目情況。之后，國家發(fā)改委書面回復(fù)嚴(yán)義明，對4萬億投資計劃、原則等內(nèi)容做了概述。2009年10月，應(yīng)“公共預(yù)算觀察志愿者”之一李德濤的申請，廣州市財政局通過其部門網(wǎng)站公布了廣州市2009年114個政府部門的部門預(yù)算。2008年，上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心開展了“中國財政透明度調(diào)查”的研究工作，向社會公布了我國31個省市的財政透明度排行榜。2010年，該中心繼續(xù)發(fā)布了“2010中國省級財政透明度排行榜”，其中著重公布了公眾普遍關(guān)心的省級部門的透明度情況。目前，民間力量已經(jīng)和政府有關(guān)舉措形成一股合力，極大地推進(jìn)著我國財政透明度建設(shè)的進(jìn)程。二、我國財政透明度的國際比較與現(xiàn)實差距20世紀(jì)70年代以來，西方發(fā)達(dá)國家由于經(jīng)濟(jì)增長放緩以及福利政策帶來的財政負(fù)擔(dān)過重，使得中央與地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)日益沉重。迫于壓力，西方各國進(jìn)行了財政改革，加強(qiáng)公共管理，并希望通過政府財政信息公開獲取民眾的理解和支持。政府資訊公開、知情權(quán)與陽光政府等概念作為該時期公民權(quán)利發(fā)展的產(chǎn)物而深入人心，迅速推動了西方發(fā)達(dá)國家政府財政透明度的建設(shè)，并取得了較大進(jìn)展。近年來，我國雖然在財政透明度建設(shè)方面做了大量工作，但與國際規(guī)范相比仍存在較大差距。(一)缺乏與財政透明度相關(guān)的法律依據(jù)西方很多國家在各自的財政實踐活動中，不斷地從制度層面反思財政決策程序，并就財政透明度問題制定了相關(guān)法律(見表1)。相比之下，目前我國尚缺乏單獨的、規(guī)范的有關(guān)財政透明度的相關(guān)法律。(二)財政信息公開的范圍、程度及規(guī)范性與國際要求相差甚遠(yuǎn)國際貨幣基金組織(IMF)理事會1998年通過了《財政透明度良好做法守則——原則宣言》。按照該《守則》的要求加以對照，我國財政透明度的很多主要指標(biāo)均不符合IMF的最低標(biāo)準(zhǔn)與相應(yīng)的實施要求。普華永道在2001年發(fā)布的關(guān)于“不透明指數(shù)”的調(diào)研報告中，對腐敗、法律、財經(jīng)政策、會計準(zhǔn)則與實務(wù)、政府管制五個方面的“不透明指數(shù)”進(jìn)行評分和排序，結(jié)果我國在所調(diào)查的35個國家和地區(qū)中被列為透明度最低的國家，“不透明指數(shù)”達(dá)到87分，遠(yuǎn)高于最低的新加坡(29分)和美國(36分)。另外，國際預(yù)算合作組織發(fā)布的《預(yù)算公開性指數(shù)2008》顯示，預(yù)算透明度滿分為100分，各國平均得分39分，我國僅得14分，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，甚至低于部分亞洲發(fā)展中國家，如印度、印度尼西亞、泰國(見表2)。日本自20世紀(jì)90年代后期便已開始進(jìn)行地方政府透明度排名調(diào)查，承擔(dān)這一任務(wù)的是非營利性民間組織“全國市民行政監(jiān)察聯(lián)絡(luò)會議”，調(diào)查內(nèi)容包括糧食費、交際費等公款招待費用，且每年的調(diào)查活動都另設(shè)一個側(cè)重點和主題(見表3)。與之相比較，我國地方政府遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有受到如此范圍廣、程度深、力度大的透明度調(diào)查和約束。(三)我國財政透明度建設(shè)的實踐活動依然問題突出按照國際規(guī)范，真正符合民意期待的“預(yù)算公開”應(yīng)該是全程透明的，也是事無巨細(xì)的。但從我國來看，差距比較懸殊，目前中央各部門公開的預(yù)算仍存在內(nèi)容不全面、公開不徹底、公眾不明白等諸多問題。以國土資源部的預(yù)算為例，其實只有簡單的兩張表，財政部的預(yù)算也是如此，除去名詞解釋，預(yù)算表只有350字。另外，根據(jù)2010年上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心發(fā)布的“2010中國省級財政透明度排行榜”顯示，2010年全國省級財政透明度平均得分率按百分制計算為21.87分；全國省級財政透明度最高的福建省，其得分按百分制計算也僅有50.41分(見表4)；全國省級部門行政機(jī)關(guān)透明度最高的福建，其得分按百分制計算也只有16.57分(見表5)。三、新時期加強(qiáng)財政透明度建設(shè)的著力點當(dāng)前和今后一個時期，我國加強(qiáng)財政透明度建設(shè)應(yīng)重點在以下六個方面著力。(一)建立健全財政信息公開主體體系根據(jù)委托代理的基本原則，受托人必須向委托人報告受托權(quán)力和資源的使用效果，因此，所有籌集、分配、受托使用財政資源的機(jī)構(gòu)和組織都應(yīng)該是財政信息公開的主體。以此為邏輯依據(jù)，結(jié)合我國實際，借鑒國際貨幣基金組織對財政信息公開主體的規(guī)定(所有以履行政府職能為主要活動的機(jī)構(gòu))，我國的財政信息公開主體體系應(yīng)包括四個層次：一是權(quán)力機(jī)關(guān)；二是政府；三是所有的政府職能部門；四是具體的預(yù)算單位(包括國有企業(yè)，以及由政府提供主要資金來源的基金團(tuán)體及其他各種非營利性組織)。財政信息公開主體有權(quán)公開財政信息，更有義務(wù)公開財政信息，并且必須對所公開的財政信息的法律后果負(fù)責(zé)。(二)財政信息公開的對象要真正做到全覆蓋財政信息公開的對象即指財政信息向誰公開。在財政資源的多級委托代理關(guān)系中，各級受托者不僅應(yīng)逐級向上級委托者報告財政信息，還應(yīng)該向社會公告財政信息。因此，財政信息公開的對象既包括直接委托者，也包括間接委托者，還包括作為終極委托者的公眾。在民主社會和公共財政體制下，使用財政資源的機(jī)構(gòu)要向包含社會公眾在內(nèi)的所有委托者公開財政信息。(三)財政信息公開的內(nèi)容應(yīng)充分滿足決策和監(jiān)督的需要財政信息公開的內(nèi)容取決于確保委托主體實行科學(xué)合理的財政決策和對受托主體實行財政監(jiān)督的需要。以此為依據(jù)，應(yīng)公開的財政信息主要包括基于做出財政決策(主要指預(yù)算的審查和批準(zhǔn))所需的信息，以及對財政運行及其結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督、評價的信息(主要是指對預(yù)算執(zhí)行情況和決算的監(jiān)督)。從具體內(nèi)容來看，主要包括以下六個方面：第一，指導(dǎo)政府財政活動的方針政策和相關(guān)法規(guī)；第二，預(yù)決算的編制依據(jù)說明；第三，預(yù)決算在人代會上的通過情況；第四，以政府預(yù)決算為核心的全部政府收支，包括納入預(yù)算管理的財政資金(一般預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障基金預(yù)算)和預(yù)算外資金兩大部分，這也是公眾最關(guān)心的核心財政信息；第五，預(yù)算執(zhí)行情況說明，包括政府預(yù)算和部門預(yù)算年度執(zhí)行中的具體財政收支數(shù)據(jù)，以及財政超收資金使用和預(yù)算調(diào)整等；第六，政府特別是地方政府的債務(wù)信息，包括債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、使用方向、使用效益、償債計劃、政府的償債能力、債務(wù)風(fēng)險等信息。(四)努力提高財政信息公開的質(zhì)量根據(jù)發(fā)達(dá)國家和國際貨幣基金組織提出的財政信息質(zhì)量要求，結(jié)合我國的具體實際，當(dāng)前和今后一個時期，公開的財政信息應(yīng)具備以下質(zhì)量特征：一是完整性。橫向上看，公開的財政信息應(yīng)包含“一般預(yù)算”、“基金預(yù)算”、“國有資本經(jīng)營預(yù)算”、“社會保險基金預(yù)算”、預(yù)算外資金、政府債務(wù)在內(nèi)的所有公共經(jīng)濟(jì)資源的籌集、配置、使用及其結(jié)果的相關(guān)信息。縱向上看，所公開的財政信息應(yīng)具有歷史連續(xù)性，包括科目口徑的連續(xù)性和可比性。對所有因政府管理改革導(dǎo)致的在不同歷史時期之間財政信息不能銜接或不能簡明理解的不可比因素、變動對應(yīng)關(guān)系等，相關(guān)主體都應(yīng)做出明確說明。二是真實準(zhǔn)確性。制度設(shè)計中不僅應(yīng)明確地對財政信息的真實準(zhǔn)確性提出嚴(yán)格要求，而且還應(yīng)該通過建立責(zé)任追究機(jī)制予以保障。三是時效性。財政信息應(yīng)該在規(guī)定時限內(nèi)公開，年度、半年度、季度、當(dāng)月的財政信息應(yīng)該在期滿后的一定時日之內(nèi)公開，重大事項應(yīng)隨時予以公開。對于公民、法人組織等申請獲得財政信息的，應(yīng)在確定時日內(nèi)給予答復(fù)。四是明了可讀性。出于對信息使用者的專業(yè)素質(zhì)及其需求多樣性的考慮，應(yīng)公開的財政信息一定要明了可讀，包括預(yù)算科目設(shè)置應(yīng)科學(xué)合理，預(yù)算各組成部分內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明晰，預(yù)算報告應(yīng)采用親善用戶的報告制式等等，以便于不同水平的信息使用者理解和運用分析。(五)切實加強(qiáng)財政信息公開的載體建設(shè)鑒于公共權(quán)力(財權(quán))的委托代理有多個級次，且公共資源的終極所有者和委托者是廣大卻分散的公眾，因此，財政信息公開除向上級委托者報告和向公眾公告兩種基本形式之外，還可以通過舉行新聞發(fā)布會、聽證會、咨詢會等形式向社會公告財政信息。另外，信息公開主體的門戶網(wǎng)站是公開財政信息的最佳平臺，網(wǎng)站不僅可以公開并長久保存財政信息，而且在承載信息的數(shù)量上有極大的優(yōu)勢，政府及各職能部門要高度重視開發(fā)利用網(wǎng)站這一渠道。(六)進(jìn)一步強(qiáng)化財政監(jiān)督根據(jù)公共財政的內(nèi)在要求，結(jié)合我國財政監(jiān)督透明化建設(shè)的原則，新時期的財政監(jiān)督體系應(yīng)構(gòu)建為“人大監(jiān)督+財政部門監(jiān)督+審計外部監(jiān)督+社會監(jiān)督