關于區扶貧攻堅工作調研報告羅霄山連片特困地區是以羅霄山脈為中心的湘贛邊境鄰近地區，是國家確定和啟動的14個集中連片特困地區扶貧開發的主戰場之一。我市xx縣和xx縣納入羅霄山連片特困地區扶貧開發。片區兩縣現轄35個鄉鎮，1個農場，面積4530平方公里，人口81萬，分別占全市總面積和總人口的40.2%和20.5%。為把握重大發展機遇，推進扶貧攻堅進程，市政協主席會議決定，成立由曙光主席牽頭、夏盛副主席任組長的“推進羅霄山株洲片區扶貧攻堅工作”課題調研組，由研究室承辦。調研組從3月至7月底，到xx縣、xx縣兩地和市發改委、市農辦、市民政局等市直部門開展調研，召開座談會10多場次，并赴湘西自治州、重慶等地考察學習。現將調研情況報告如下：

一、羅霄山株洲片區扶貧攻堅的基本情況

2011年，國家制訂了《羅霄山片區區域發展與扶貧攻堅規劃》。市委、市政府非常重視羅霄山株洲片區兩縣的扶貧攻堅工作，按照中央和省里的總體部署，動員、團結和帶領全市人民攻堅克難、砥勵奮進，扶貧開發取得了一定成績，有力地促進了片區兩縣的經濟社會發展。

（一）因勢制宜，扶貧工作有序開展。市縣兩級因勢制宜，積極籌備，切實采取有力措施，有序開展了扶貧攻堅相關工作。一是編制了實施規劃。片區兩縣編制了《區域發展與扶貧攻堅實施規劃（2011-2020年）》，按照“區域發展帶動扶貧開發，扶貧開發促進區域發展”的思路，從總體要求、空間布局、基礎設施建設、產業發展、改善農村基本生產生活條件、就業與農村人力資源開發、社會事業發展與公共服務、生態建設與環境保護、貧困村脫貧致富、改革創新與保障機制、政策支持與重點扶持對象等方面進行了規劃。兩縣入庫項目320個，總投資508.2億元。xx縣入庫項目152個，總投資231.3億元；xx縣入庫項目168個，總投資276.9億元。實施規劃已于2013年6月18日經XX省人民政府批準實施。二是健全了組織機構。成立了以市長為組長的羅霄山株洲片區區域發展與扶貧攻堅工作領導小組，設立了工作辦公室。片區兩縣也相應成立了領導小組，抽調專人組成了工作辦公室。三是爭取了重大項目。截止到2013年6月30日，片區兩縣重點開工建設項目168個，其中新開工項目106個。xx縣的意心水庫、石油天然氣倉儲基地等一批重大項目已經納入國家扶貧規劃籠子。片區兩縣固定資產投資快速增長，上半年完成70.36億元，同比增長43%。

（二）借勢增收，收入水平穩步提高。近年來，片區兩縣經濟社會穩步發展，民生進一步改善。2012年，片區兩縣共完成地區生產總值157.89億元、財政總收入15.16億元，比上年分別增長15.1%、27.4%。xx縣農民人均純收入3608元，比上年增長2.9%。xx縣農民人均純收入3888元，比上年增長5%。

（三）順勢強基，基礎設施逐步改善。片區兩縣內外交通運輸體系初步形成，農村水電路網進一步完善，通訊、廣播、電視設施覆蓋面逐年擴大，貧困群眾生產生活條件有了很大改善。xx縣完成“村村通”水泥公路887公里，xx縣完成“村村通”水泥公路1560公里。2012年，片區兩縣共投入水利建設資金5億多元，完成各類水利工程3529處，治理病險水庫14座，解決5.21萬人的安全飲水問題。廣播電視“村村通”、“戶戶通”工程順利推進，綜合覆蓋率達90.41%。

（四）乘勢改革，社會事業不斷進步。片區兩縣堅持以人為本，對教育、衛生、文化等公共設施建設的投入進一步加大，上學難、看病難、就業難等民生問題得到了一定改善，鄉鎮衛生院、村衛生室設備和人員基本配齊，圖書館、博物館、紀念館、殯儀館、社會福利中心等場館的軟硬件條件進一步改善，農村最低生活保障制度、五保供養制度和臨時救助制度初步建立。2012年，xx縣有各類學校69所，在校學生23365人；在全省率先實施“一卡通”項目，新農合參合率98.32％；新農保參保人數94268人，參保率101.9%。xx縣有各類學校296所，在校學生55951人；新農合參合人數49.8萬人，參合率98.6%；新農保參保人數324687人，參保率96%。

二、羅霄山株洲片區扶貧攻堅工作形勢嚴峻

按照國家新劃定的人均年純收入低于2300元為貧困人口的標準，目前，全市有貧困人口30.1萬。其中，片區兩縣有貧困人口27.3萬人，占片區總人口的33.7%，占全市貧困人口的90.7%（見表3）。這些貧困人口，大多分布在自然條件差、地形地貌復雜、自然災害頻繁的地區，扶貧攻堅形勢嚴峻、壓力很大、困難也多，主要體現在以下三個方面：

（一）貧困程度較深，小康進程不快。黨的十八大報告明確提出到2020年實現全面小康社會的宏偉目標。市委、市政府審時度勢，提出我市提前三年實現全面小康社會。按照《全面建設小康社會統計檢測體系》測算，2011年我市全面建設小康社會總體實現程度為89.8%，比2007年提高12.2%，年均提高3.1%，而xx縣總體實現程度僅為77.1%，xx縣為77.5%（見表4和圖1）。片區兩縣全面建設小康社會的進程明顯偏慢，總體實現程度比全市低近13個百分點。按照市委提出的2017年實現全面小康社會的要求，片區兩縣全面建設小康社會總體實現程度要以年均4%的速度推進，難度相當大。

（二）經濟比較落后，發展后勁不足。一是收入水平不高。2012年，我市羅霄山片區兩縣生產總值僅為全市的8.98%，財政總收入僅占全市的7.07%。xx縣人均生產總值21024元、人均地方財政收入2994元、農民人平純收入3608元，分別為全市平均水平的44.3%、55.4%、32.9%。xx縣人均生產總值18969元、人均地方財政收入1489元、農民人平純收入3888元，分別為全市平均水平的42.7%、27.6%、35.4%。兩縣與全省、全國平均水平都有很大差距（見表5）。二是經濟結構不優。片區兩縣第一產業占比過高，農村經濟以分散經營為主，優勢產業不優勢，經濟效益低；缺乏支柱性工業企業，沒有形成具有核心競爭力的產業。

或產業集群；服務業特別是現代服務業培育不夠，在整個經濟中貢獻率過低。總體來講，兩縣還是經濟結構不優、經濟活力不強、發展后勁不足。三是基礎設施滯后。片區兩縣還有23個村未通水泥公路，9個村未通電，40%的行政村沒有進行農網升級改造；

4.1萬人常年飲水困難，

20.4萬人常年飲水不安全；各類山洪地質災害隱患640處，威脅450個村13.5萬人的生命財產安全；水利建設滯后，80%以上的水利設施建于上世紀六、七十年代，年久失修，老化比較嚴重。四是公共服務不足。片區兩縣教育、衛生、文化、體育、科技等基本公共設施嚴重不足，公共服務水平偏低。如基礎教育有5.1萬平方米的d級危房；鄉鎮衛生院設備老化陳舊，標準化村衛生室僅17個；100多個行政村未通廣播電視。

（三）機構運轉不暢，推進力度不夠。一是機構運轉不暢。市里成立了扶貧攻堅領導小組，設立了工作辦公室，明確了“6人小組”，但目前“6人小組”沒有到位，也沒有工作經費，日常工作主要由市發改委、市農辦等部門分頭開展，領導小組和辦公室工作指導、工作銜接、政策研究不夠。在面上扶貧方面，湘西自治州、張家界、懷化、邵陽、常德、郴州等有扶貧攻堅片區的地州市的扶貧辦都是正處級機構，而我市的扶貧辦與素質辦合并才是副處級機構。二是責任落實不到位。片區兩縣的《區域發展與扶貧攻堅實施規劃》已經批準實施，但具體到市級層面，工作責任還沒有明確到市直相關部門和片區兩縣，工作落實還沒有形成推進機制，工作評價還沒有形成考核機制，在資金扶持、政策傾斜等方面則更沒有納入議事日程。三是工作氛圍不濃。扶貧攻堅工作不僅僅是市扶貧辦、市發改委的工作，也是全市各級各個部門的工作。而現在面對羅霄山集中連片特困地區扶貧開發的歷史機遇，很多部門缺少主動聯系、主動對接，如果還不引起高度重視，炎陵、茶陵將會錯失很多優惠政策、錯失很多發展項目、錯失難得歷史機遇。片區兩縣有國家級貧困村32個，省級貧困村76個，但目前我市黨建幫扶工作僅對兩縣4個村派駐了工作隊。四是經費投入不夠。全省13個地州市都安排了專項扶貧資金，長沙、湘潭兩個沒有貧困縣的市也安排了700萬元和400萬元的專項扶貧資金，而我市是全省唯一一個本級財政沒有安排專項扶貧資金的市。市扶貧辦每年只安排了10萬元工作經費。

三、對策與建議

調研組認為，國家出臺集中連片特困地區扶貧開發政策是我市炎陵、茶陵的重大歷史性機遇，扶貧開發政策不是永久性的，必須以時不我待、爭分奪秒的緊迫感，借勢借力，借水行舟，把握好這次重大發展機遇。調研組也認為，沒有農村的小康，就沒有全市的小康，炎陵、茶陵是我市農村的重要組成部分，沒有炎陵、茶陵的全面小康，就沒有全市的全面小康。為此，調研組建議，推進羅霄山株洲片區扶貧攻堅工作，應做到扶貧攻堅推進能力、發展質量、要素保障水平“三個提升”。

（一）完善機制，提升扶貧攻堅推進能力

1.建立強力的領導和協調機制。一是完善市級層面的推進機制。市里成立了羅霄山株洲片區區域發展與扶貧攻堅工作領導小組及辦公室，但目前運轉并不順暢。建議市委明確一名領導協調此項工作，市政府進一步明確一名領導抓此項工作，盡快配齊配強辦公室工作人員，保障其工作經費，明確市直各部門的工作職責，形成“市委領導、部門配合、上下聯動”的工作格局。市領導小組和辦公室切實承擔對外協調、規劃決策、政策扶持、督查落實、考核評價等職能；盡快制定出臺推進羅霄山株洲片區扶貧攻堅工作的政策意見；參照國家、省里的扶貧攻堅任務分解，盡快將專項扶貧攻堅任務分解落實到各市直部門；以強力推進規劃落實為核心，盡快制定科學的考核評價體系，加強扶貧攻堅工作考核。二是強化縣級層面的執行機制。xx縣、xx縣必須強化主體意識，成立專門的領導班子和工作機構，在基本情況摸底、規劃編制報批、項目包裝策劃、政策對接等方面積極發揮主體作用。市里要簡政放權，對涉及扶貧攻堅工作的市級審批權限，應盡可能下放至炎陵、茶陵兩縣，報市有關部門備案即可。因申報需要加蓋市級部門公章的，應“見章跟章”（即不再對申報事項進行專門論證，縣級認可即予同意）。三是建立跨區域的合作機制。本著政府推動、市場主導，資源共享、優勢互補，平等協商、共同推進，協調發展、互利共贏的原則，推動炎陵、茶陵融入羅霄山片區扶貧攻堅大格局。積極發揮在片區扶貧攻堅中的推動作用，大力推進片區發展戰略、城鎮規劃、基礎設施、公共服務、社會保障、市場體系、產業結構、生態環境、社會事業、扶持政策等“十大統籌協調”。大力加強與XX省及省內xx市等片區內扶貧攻堅對象的聯系、合作，打破行政區域框架，積極參與片區內的扶貧攻堅工作聯席會議等經常性合作平臺建設，針對片區共性問題，圍繞片區共同利益，聯合向上級積極爭取扶貧攻堅政策、項目、資金等。

2.加大部門和財政的投入力度。一是加大“一對一”扶持貧困村的工作力度。市領導“五個一”聯系點應向片區內的貧困村傾斜。建議結合群眾路線教育活動，調動全市行政資源，從明年起開展市直部門聯系片區兩縣貧困村“一對一”整村扶貧工作，采取“領導辦點、部門包村、干部駐村”三級聯動包村扶貧攻堅制度，一包連續至少三年，由幫扶部門對貧困村脫貧工作全面負責，責任到底，特別要突出產業扶貧，培育“造血能力”。實行貧困村整村脫貧考核驗收制，做到群眾不脫貧、扶貧不脫鉤、干部不離村。二是加大財政投入力度。建議市里盡快設立扶貧攻堅專項基金，參照長沙、湘潭等市州標準，每年市財政安排700萬元左右扶貧資金，采取以獎代補形式，激發兩縣扶貧攻堅工作積極性。鑒于兩縣旅游基礎設施嚴重落后，建議市里明年起連續五年每年拿出3000萬-5000萬支持兩縣旅游基礎設施建設。三是加大部門經費傾斜力度。農業、林業、水利、畜牧獸醫水產、民政等部門的有關資金，應向片區兩縣傾斜。同時把專項計劃扶貧、惠民政策扶貧、行業部門扶貧、對口支援扶貧以及社會各界扶貧緊密結合起來，對有關資源進行整合，發揮最大效應。

3.營造濃厚的扶貧攻堅氛圍。一是加強宣傳工作。新聞媒體應大力宣傳中央集中連片特困地區扶貧開發的有關政策和精神，及時報道我市推進扶貧攻堅工作的實施情況，努力營造全市推進扶貧攻堅工作的濃厚氛圍。二是加強部門配合。把實現扶貧攻堅目標作為市直各部門、各行業共同的責任，調動各個方面的積極性，真正形成相互配合、相互補充、互為支撐的大扶貧工作格局。三是加強工作通報。建議借鑒城市創建和城鄉同治工作的成功經驗，每月或每季度對市直相關部門和炎陵、茶陵推進及實施扶貧攻堅工作情況進行通報，市里拿出專項資金，表彰獎勵工作落實好的市直相關部門，縣里則用以獎代補的形式來表彰。

（二）增強后勁，提升區域發展質量

1.打好生態牌，著力培育以生態經濟為核心的產業體系。炎陵、茶陵最大的優勢是生態。應牢固樹立“綠色發展”的理念，充分發揮生態優勢，走“后發趕超、綠色發展”的生態文明之路。在炎陵、茶陵兩地實行最嚴格的生態環境保護措施，嚴格執行環境準入制度，切實保護片區生態資源，推進循環經濟、低碳經濟、環保經濟發展。農業上，全力發展符合國家產業導向、有廣闊市場前景、具有可持續發展優勢的生物資源相關產業。將休閑觀光農業作為重要產業來抓，幫助兩縣包裝策劃好休閑觀光農業有關項目；重點支持中藥材、油料、茶葉、煙葉等優勢產業的發展，做到優勢產業優先發展；支持兩縣加快禽畜、果蔬等優勢生物產品產業化；支持兩縣積極培育林下經濟、有機農業等新型綠色經濟形態。工業上，堅持以生態環境保護為前提，以產業集聚為重點，推動工業向園區集中；支持片區兩縣結合《羅霄山片區區域發展與扶貧攻堅規劃》要求，借勢升級，加快調整工業結構和發展方向，著力培育以生態經濟為核心的工業體系；建議建設以農、林、茶、藥、果等生物產品深加工為特色的扶貧產業園區，爭取建成輻射羅霄山片區的生物產品深加工基地。服務業上，加快發展以現代商貿、通訊、信息和物流為重點的生態服務業。

2.打好旅游牌，著力打造全國知名的生態文化、紅色文化旅游目的地。我們認為，我市近年旅游升溫溫度還不夠，主要體現在炎陵、茶陵的旅游業發展沒有達到預期目的。兩縣要加大力度發展旅游業，將旅游業作為支柱產業來抓，建議市里明年起連續五年每年拿出3-5千萬支持兩縣旅游基礎設施建設，兩縣也應加大旅游基礎設施投入力度，盡快使兩縣的旅游業提檔升級。支持xx縣抓好炎帝陵景區的配套建設、神農谷景區的配套建設、神農谷國際文化旅游度假區建設等工作。支持xx縣抓好東陽湖、茶祖印象等項目建設。大力發展“家庭農場”，積極開發農業休閑觀光類旅游項目，探索旅游與農業相結合的產業融合道路，努力提升特色農林產品附加值，增強旅游富民能力。整合全市力量，研究和開展旅游形象策劃推介，提升旅游宣傳水平。兩縣應加快特色旅游商品開發，拓展旅游消費市場，努力提高旅游業收益。通過加強區域協作，積極推動炎陵、茶陵融入大井岡山旅游組團，努力建成全國知名的生態文化、紅色文化旅游目的地。

3.打好城鄉融合牌，著力推進異地移民搬遷。應將扶貧攻堅工作與新型城鎮化緊密結合起來，積極引導山區農村人口向縣城、中心鎮和集中聚居區轉移，減少禁止開發區、限制開發區的人口數量。加速產業發展，以園區企業為重點提供轉移人口的就業崗位支撐；制定更優惠的個體經營創業扶持政策，進一步降低農村轉移人口從事工商經營的門檻，增強自主創業就業能力；大力發展勞務經濟，加強引導，提高外出務工人員的組織化程度，鞏固貧困地區農民家庭收入的重要來源；加大保障性住房供應，試水農村承包地權、林權、宅基地和農民住宅置換保障性住房工作，吸引農民“洗腳進城”。積極推進異地移民搬遷，對遠離城鎮、遠離交通干道、生存環境惡劣和缺乏發展條件，以及生態環境脆弱的貧困人口和村（組），在堅持群眾自愿原則的前提下，積極引導群眾采取多種形式實施移民搬遷。加大政策支持和投入力度，通過發展特色產業、定向定點招工、完善配套公共服務設施等措施，切實解決好搬遷戶的后續發展問題，確保搬得出、穩得住、能發展、可致富。

（三）強化支撐，提升要素保障水平

1.加大人才培養力度。加強市區與炎陵、茶陵兩地干部交流力度，有計劃選派優秀年輕干部深入扶貧攻堅工作一線。夯實炎陵、茶陵兩縣基礎教育，進一步在全市范圍內實施名師援教工程，每年遴選更多的優秀教師赴兩縣交流援教。實行學校結對幫扶，市內名校與兩縣的貧困地區學校結對援助，實現教學信息、先進教學技術手段、先進教學經驗的充分共享。廣泛開展各類形式的助學活動，到2015年，應確保兩縣不再出現因貧困失學現象。本市職教院校要立足服務扶貧攻堅，進一步減免炎陵、茶陵兩縣學生就讀市內職教院校的學費，力爭到2015年實現學費全免。

2.激發金融扶助活力。炎陵農村商業銀行、茶陵浦發村鎮銀行的相繼成立，已經成為我市乃至全省、全國農村金融改革的成功示范。要進一步釋放農村金融改革紅利，大力推廣“三權”（農村宅基地使用權、林權、土地承包經營權）抵押貸款、農村擔保貸款、農村信用貸款等多種形式的涉農信貸業務。進一步放寬上述銀行股權認購條件，吸納民間資本，尤其是農村小額資本參與金融收益分配。建立中小企業貸款擔保基金和貸款擔保風險補償金，支持融資性擔保機構從事中小企業擔保業務，引導金融信貸資金支持地方經濟發展。強化地方金融對重點和新興產業的支持，努力提升金融支持地方經濟發展能力。設立扶貧保險引導基金，加大農業保險保費補貼支持力度，鼓勵商業保險機構發展特色農業保險和小額扶貧保險，提高小額保險覆蓋面。

3.加快基礎設施建設。積極推進水、路、電、氣、房和優美環境“六到農家”工程，2015年實現村村通水泥公路，組組通公路，85%的村進行農網升級改造，消滅無電村。大力爭取國家規劃中已明確的井岡山——炎陵高壓天然氣管道、茶陵—炎陵—桂東500千伏輸電線路、茶陵—炎陵—桂東110千伏輸變電工程等項目早日落地開工。加強防災減災類基礎工程建設，加強山區地質災害防范預警，重點防治山洪、泥石流、山體滑坡等山區多發災害，防止因災致貧、因災返貧。

4.提高社會保障水平。大力加強醫療保障能力，積極防止因病致貧、因病返貧。在片區兩縣試點城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療自由選擇參保或參合，擴大城鄉基礎醫療保險受益面。提高住院費用報銷比例和基本藥物實際報銷比例，擴大報銷范圍。市財政應安排部分資金用于片區兩縣的社會保障、優撫、低保資金配套，改變目前市區低保覆蓋反而高于貧困縣的“倒掛”現象（配套能力強弱影響低保“指標”多少）。在確保城鎮居民社會養老保險和新型農村社會養老保險全覆蓋的基礎上，積極開展農村新型養老模式的探索，如在政府的主導下，適宜的對象以林權、土地承包經營權、富余住宅使用權等換取一定的保障。在大力推廣農村老人集中供養的同時，引導開展鄰里互助、志愿服務等多種形式的農村留守老人、空巢老人服務。

（四）建議積極爭取上級幫助解決的有關問題

根據目前羅霄山片區發展與扶貧攻堅工作的實際，要結合專項規劃制定等工作，組織專門班子研究政策，積極向上級爭取更富有操作性和“含金量”的具體政策。

1.積極爭取炎陵、茶陵享受“原中央蘇區”同等政策待遇。2012年，國務院下發