防洪防汛機制及其面臨的挑戰

一黃浦江上游飲用水源地形勢上海地處長江口，水網密布，水系發達，但是受高強度的社會經濟活動的影響，上海水環境污染情況較為嚴重，是典型的水質型缺水城市。如何保障上海市近2000萬常住人口的飲用水安全，一直是上海市面臨的嚴峻考驗，直接影響到人民群眾的生命財產安全和社會的穩定。上海市委、市政府歷來高度重視飲用水源地的保護。早在1985年上海市就建立黃浦江上游水源保護區，并頒布了《上海市黃浦江上游水源保護條例》，1987年又頒布了《上海市黃浦江上游水源保護條例實施細則》，1999年進一步在保護區內劃出“一級水源保護區”以強化核心水源保護，同時又擴大“準水源保護區”使得整個保護區面積達到1058平方公里。2010年3月1日，經調整后的《上海市飲用水水源保護條例》正式生效，確定了黃浦江上游、青草沙、陳行和東風西沙四大飲用水水源保護區，總面積進一步增加到1365.4平方公里，占全市總面積的19.4%。其中一級保護區面積約90.2平方公里，二級保護區面積約358.8平方公里，準保護區面積約916.3平方公里，將進一步改善上海市的飲用水安全形勢。在青草沙水庫投入使用之前，黃浦江上游是上海市最重要的飲用水水源地。2004年，上海市總取水量為778萬立方米/日，其中黃浦江上游水源地取水規模為622萬立方米/日，占全市原水供應量的80%，水質總體評價為Ⅲ～Ⅳ類[1]。根據最新發布的《上海市飲用水水源保護條例》，黃浦江上游飲用水源地面積仍達到1200平方公里左右，占全部水源地面積的88%。“十二五”期間，青草沙水庫將建成并使用。根據規劃，青草沙未來日供水量可達719萬立方米，并且水質在Ⅰ類至Ⅱ類之間，將取代黃浦江上游水源成為上海市最主要的飲用水源地。即便如此，由于長江口潮汐對青草沙水庫的影響，黃浦江上游水源地仍然是上海市未來飲用水源“兩江并舉、多源互補”格局中必不可少的組成部分。一方面是因為青草沙水庫受長江口潮汐的影響，會出現一定周期的水質波動，需要黃浦江上游水源的替代和補充；另一方面，鑒于我國水環境污染形勢還很嚴峻，從維持上海國際大都市飲用水安全的角度出發，“多源互補”還是非常必要的。黃浦江上游水源保護區包括一級、二級水源保護區和準水源保護區，其范圍如圖1所示。近年來，上海市采取了一系列措施，加大水源保護力度。其努力主要包括兩個方面：圖1黃浦江上游水源保護區范圍一是嚴格控制水源保護區內的各種經濟行為，采取嚴格的強制性保護措施。主要包括：（1）在一級水源保護區內，禁止一切可能污染飲用水水體的活動。包括新建、改建、擴建與供水設施和保護水源無關的建設項目，網箱養殖、旅游、游泳和垂釣，船舶航行、停泊、裝卸（特許除外），以及使用化肥和化學農藥，等等。已經建成的與供水設施和保護水源無關的建設項目，必須限期拆除或關閉。（2）在二級水源保護區內，禁止可能向水體排放污染水體物質的所有活動。包括：設置排污口和新建、改建、擴建排放污染物的建設項目；設置固體廢棄物儲存、堆放場所；設置畜禽養殖場；危險品水上過駁作業；向水體排放生活垃圾、污水；在水體清洗車輛；在水體清洗裝儲過油類或者有毒有害污染物的容器和包裝器材；沖洗船舶甲板，向水體排放船舶洗艙水、壓艙水；在黃浦江上游飲用水水源保護區中的淀山湖、元蕩內從事投餌養殖；等等。已建成的排放污染物的建設項目必須限期拆除或關閉。（3）在準保護區內，禁止下列行為：新建、擴建污染水體的建設項目或者會增加排污量的改建項目；設置危險廢物、生活垃圾堆放場所和處置場所；在水體清洗裝儲過油類或者有毒有害污染物的車輛、容器和包裝器材；向水體排放含重金屬、病原體、油類、酸堿類污水等有毒有害物質；堆放、傾倒和填埋粉煤灰、廢渣、放射性物品、有毒有害物品等各種固體廢物；新設規模化畜禽養殖場。二是加強水源地污染控制，增加水源保護區及其周邊的環境基礎設施建設（主要是污水處理廠網系統建設）以及生態修復工程的建設。主要包括：（1）建成朱家角、楓涇、大昆、九亭、泖港、商榻、金澤、西岑、興塔等9座污水處理廠，擴建朱涇、青浦第二污水處理廠，完善練塘污水處理廠污水管網系統建設，建設亭衛排海工程，建成金山張堰污水收集系統工程和松江浦南葉榭南排工程。（2）針對農村生活面源污染問題，在第四輪“環保三年行動計劃”中，青西地區將對農村實施“截污納管”工程。到2012年，將使得60%以上的農村生活污水能夠進入污水管網或者建立獨立的處理設施。（3）在黃浦江上游水源保護區，特別是淀山湖水域周邊規劃建設了大型生態片林和生態濕地。其中，一期大蓮湖濕地生態修復工程于2008年正式在青浦淀山湖畔啟動。（4）加快建設黃浦江上游水源涵養林，其總面積已達到58481畝。（5）上馬了以疏浚清污、污水處理、溝通水系、美化河岸、河道保潔、修復生態為六大工作目標的萬河整治工程。經過多年的整治，黃浦江上游水源地的水質情況基本穩定，但總體情況仍不容樂觀。以位于上海黃浦江上游水源地的青浦地區為例。2008年青浦1293條段、1322公里河道三類水比例11.3%，劣五類比例16.9%[2]。水體富營養化的情況仍然較為嚴重。二影響黃浦江上游水源地水質的因素分析黃浦江上游水源保護區是一個開放式系統，很難像其他水源保護區那樣實行封閉式管理；同時其承載的社會經濟活動強度高，水環境質量受到許多因素的影響，治理、改善的難度很大。據估計，目前黃浦江水源水質和蘇州河水質的變化，80%以上的因素受上游來水的控制。例如，2000～2007年，黃浦江上游的氨氮濃度從0.5毫克/升飆升到2.0毫克/升，污染趨勢非常明顯，其中絕大部分是上游來水貢獻的[3]。黃浦江上游70%的水量來自太浦河，而太浦河的水直接來自水質較好的東太湖。雖然東太湖的水基本維持在Ⅲ類水左右，但來水要經過蘇州或嘉興的河網進入上海。蘇州方面，目前東太湖的好水通過太浦河經過蘇州流入上海境內水質下降很快，經蘇州境內流入上海的河流水質更差，基本不達標，大部分都屬于劣Ⅴ類（見圖2）。嘉興方面的情況也基本類似。雖然省界水體的水質相對蘇滬邊界較好，但總體也不達標。楓涇塘、清涼港、惠高涇、六里塘、上海塘等水體水質也以劣Ⅴ類為主，紅旗塘、墳頭港、俞匯塘水質相對較好。雖然“十二五”期間蘇州地區和嘉興地區對太湖流域水環境治理的措施和力度都在不斷加大，但是整體效果仍然有待時間的檢驗。圖2太浦河汾湖大橋斷面水質情況（一）農村生活污染的影響黃浦江上游水源保護區是傳統的農業地區，經過長期的治理，工業污染等點源污染已經得到較好的控制。但是大量的面源污染問題迄今仍未得到有效解決。盡管上海市已經出臺了許多嚴厲的強制性保護規定，但是具體實施情況和實施效果并不令人滿意。主要原因在于，面源污染的污染源高度分散，監管的成本很高，需要因地制宜的綜合性的治理技術。以往針對點源污染的工程性治理措施在解決面源污染問題時往往是無效的。農村生活污染就是黃浦江上游水源保護區面臨的突出問題之一。目前上海市農村生活污水納管處理剛剛起步。根據第四輪三年環保行動計劃安排，到2011年上海將累計完成68個自然村（約10萬戶）的生活污水治理任務。假使這一目標能夠順利實現，到2011年底，上海農村生活污水處理率也僅為10.4%。在此之前，包括二級水源保護區和準保護區的許多農村地區，農村生活污染仍處于直接排放或者經化糞池等一級處理后排放的狀態。一些已建成的小型農村社會污水處理設施，誰來運營、誰負責維護、成本如何分攤等問題都尚待解決。這也在很大程度上影響了污水處理的效果。并且，在水源保護區內，雖然污染水體的行為被禁止，但是實際中很難落實。例如，保護區內的群眾還經常在河里洗衣物甚至洗馬桶，洗碗、洗菜等生活廢水直接排河的現象也屢見不鮮。（二）農業面源污染的影響農業面源污染是當前世界各國水環境保護和整治的重點和難點，迄今仍存在許多問題。《第一次全國污染源普查公報》顯示，我國農業源污染物排放對水環境的影響較大，其化學需氧量排放量為1324.09萬噸，占化學需氧量排放總量的43.7%。農業源也是總氮、總磷排放的主要來源，其排放量分別為270.46萬噸和28.47萬噸，分別占排放總量的57.2%和67.4%[4]。農業面源污染也是黃浦江上游水源地的主要污染源之一。在2005年上海市郊區禽畜整治之前，原水源保護區內農田、畜禽養殖和水產養殖各主要污染源對總氮的貢獻率分別為38.95%、24.56%和15.26%（其余21.24%來自農村生活污染），對總磷的貢獻率分別為17.50%、54.49%和10.43%（其余17.58%來自農村生活污染）[5]。2005年后上海市明確禁止飲用水源區的禽畜養殖，并關閉了所有規模養殖場，水源區內禽畜養殖的污染負荷得以減輕。盡管如此，水源保護區內依然存在不少農戶自家散養或圈養雞鴨的情況，并且很難徹底禁止，仍有可能影響到水源保護的效果。農藥化肥方面，上海市農村越來越少的耕地承擔著國家20億斤糧食的生產任務，以及本地70%的綠葉菜供應，畝均產出壓力是全國的3～3.5倍。由此導致化肥和農藥的施用強度常年居高不下。2008年，上海市單位面積耕地化肥施用水平約為600公斤/公頃/年（其中純氮約為450公斤/公頃/年，純磷約為150公斤/公頃/年），是全國平均水平的1.5倍甚至更多；單位面積農藥施用水平約為35公斤/公頃/年（其中水溶性農藥約占10%），為全國平均水平的3倍左右[6]。在水源保護區內，農民收入水平偏低，農業占主導地位。由于農民普遍缺乏科學種田的技能，又對農業收入有較大的依賴，因此化肥農業的施用壓力更大。盡管上海市已經出臺了許多控制水源區農藥化肥施用量的規定，但是操作起來十分困難。目前由于農藥是政府通過村委會發給村民，控制起來相對容易；但化肥價格低，農民可以自發購買、自行使用，控制的難度很大。加上水源保護區內從事農業的很多是外地人，管理就更加困難。水產養殖方面，主要是在夏季和冬季魚塘換水時，高濃度的養殖廢水直排入河產生的污染；以及夏季降雨集中時，養殖廢水的外溢。目前據邵一平等人在對上海市郊區18家水產養殖（魚塘）水域的實地調查和水質監測的估算，認為水產養殖污染排污系數為99.9噸/平方公里。按上海市陸域淡水養殖總面積3.75萬公頃計算，水產養殖業CODcr的排放負荷約為3.2萬噸/年、氨氮約為430噸/年。根據最新的水源區保護條例，已經禁止淀山湖、元蕩內的投餌養殖，但是二級保護區和準保護區的水產養殖依然是允許的。如果沒有相應的管理措施，由此產生的污染負荷仍將對嚴峻的水源保護區產生較大影響。（三）外來人口的影響水源保護區的人口流動的總體趨勢是，本地人口不斷流出，外來人口不斷進入。例如，在一級水源保護區內的閔行區馬橋鎮彭渡村10組，內有戶籍人口98戶共126人，但是外來人口卻有1758人[7]。這也對水源區的有效保護產生了深遠的影響。首先，外來人口的大量進入增加了水源保護區的污染排放。進入水源區的外來人口主要有兩類：一是進附近工廠打工的，另一類是種植蔬菜、水果或者養魚的。前者一般租本地農民閑置的房子，一個月幾十塊錢的租金，連基本的家具都沒有。他們對生活的地方沒有認同感，千方百計減少各種生活的開銷，于是就出現了少用自來水而盡可能用河水、垃圾亂丟、隨地大小便等現象，并且基本上無法管理。后者往往在田邊或者魚塘邊搭一個簡易的草棚，一家幾口人就一直生活在里面。由此產生的垃圾、生活廢水等全部直接排放。并且，為了追求高收益，外來人口幾乎全部采用高強度的農業生產方式，大量使用塑料大棚，化肥、農藥以及魚塘餌料的施用強度都遠比當地人高。更為深刻的影響在于，外來人口的大量進入和本地人口的流出導致農村社會結構逐漸發生改變。原來鄰里之間經常走動的現象少了，一群人聚集在一起談天說地的情況也少了很多。本地村民之間的聯系越來越少，而本地人與外地人之間幾乎沒有交流。原先作為一個集體存在的農村就逐漸演變成為一家一戶的松散聯合體，社區的色彩越來越淡漠了。另一方面，農村仍然延續著過去的管理機制。而無論是村委會還是村黨支部，都已經無法有效地組織和管理單家獨戶的村民和外來人員。與此相關的社區層面的公共物品的供給機制也逐步消亡了。三黃浦江上游飲用水源地保護的挑戰綜合以上分析，可以看出，黃浦江上游飲用水源地保護的形式仍然不容樂觀。一方面，由于上游來水和本地農村面源污染的影響，水源地的污染負荷仍然比較高；另一方面，水源地所承載的經濟活動強度并沒有有效地削減。目前，上海市郊區上馬興建了許多污水處理廠，管網的建設也在逐步推進，這對于減少整個農村地區的污染排放具有一定的作用。但是，一般污水處理廠去除的主要污染物是化學需氧量，如果加上脫氮除磷的工藝，處理的成本將大幅度增加。并且，在農村地區大規模鋪設污水管網，也是不切實際的。由于面源污染數量多、污染源小且高度分散，常規的工程性治理思路往往是無效的；并且由于面源污染成分多變，單一的治理技術很難奏效，往往需要綜合性的、因地制宜的技術集成，這進一步加大了治理的難度。已建和待建的工程項目都有長效管理的需求，而當前絕大部分工程項目對此問題都缺乏足夠的重視。整體而言，黃浦江上游水源保護地的經濟活動強度過高，還存在許多環境不友好的生產和生活方式。如果這些行為得不到改變，那么水源地的污染負荷就無法得到有效的削減，水環境惡化的威脅始終存在。因此，除了常規的保護措施之外，如何有效地降低黃浦江上游的污染負荷，就顯得尤為重要。而污染負荷往往是跟這個區域的人口密度和經濟活動強度高度相關。在青浦區，目前一個很好的趨勢是人口和產業越來越多地集中到青東地區，主體是水源保護區的青西地區作為生態功能區的定位也日益清晰。但是由于城鄉二元結構的影響，農村土地產權的結構仍然沒有變化，人口的流動更多的是一個自發的進程，并且本地人口的流出伴隨著無法控制的外來人口的流入。這些問題短期內仍然很難解決。因此，進一步加強水源區保護的重點就落在削減農村、農業面源污染方面，也就是說，如何改變這一傳統農業地區的生產、生活方式，使之更加環境友好且可持續，并且能提高本地群眾的整體福利水平。（一）水源地的代價飲用水源地從上海整體的飲用水安全的角度出發，經濟發展受到了許多限制。這對于原本就是經濟較為落后的傳統農業地區而言，代價是沉重的。農民們把這些發展的代價歸結為一句話：“一產只能種，二產不能動，三產空對空”。一系列為保護水環境質量的措施，卻在一定程度上制約了水源地的經濟社會的發展和農民生活水平的提高。以青西地區為例，其受到的限制主要體現在以下幾個方面：1.第二產業：“關、停、并、轉”，限制招商引資在水源保護區內，工業的發展受到嚴格限制。一方面，新進工業項目絕大部分被禁止；另一方面，已有的工業企業也被“關、停、轉、遷”。僅2007年，水源保護區就關、遷了17家可能造成水體污染的危險化學品生產、儲存企業。工業化進程對傳統農業地區的發展影響舉足輕重。而水源區由于第二產業的發展受到嚴格限制，農業在產業結構中的比重較大，經濟發展水平相對周邊地區較為落后。以青西的金澤鎮、練塘鎮和朱家角鎮為例。這三鎮面積占青浦區的50.7%，人口占37.5%，而工業生產總值卻只有青浦區的13%，人均工農業生產總值在全區各鎮中排名最后三位，人均GDP、人均工農業總產值與全區平均水平差距巨大（見表1）。表12008年青浦區水源保護區三鎮經濟發展狀況2.農業：種植水源保護地農業的發展也受到諸多限制。自2005年以來，水源保護區的禽畜養殖被全面禁止。僅青西地區在“十五”期間就整治、關閉大中型畜禽養殖場26家，小型養殖場1431家，退養生豬10.46萬頭[8]。按照2010年新生效的飲用水源區保護條例，一級和二級水源保護區都嚴禁禽畜養殖。水產養殖也是如此。在上海第三輪環保三年行動計劃（2003～2005年）中，青浦區投入巨額資金，全面整治了淀山湖的網箱養殖，并且在新的飲用水源地保護條例中，將淀山湖、元蕩的投餌養殖一并禁止。并且實際上，在水源保護區內新挖魚塘養殖的申請也全部不予批準。水源保護區的農業絕大部分是種植業。據統計，目前青西地區從事農業生產的家庭91%還是以生產種植業為主，只有少量的漁業和林業。而相對于養殖業，種植業的利潤空間要小得多（見圖3）。圖3青西地區從事農業生產的家庭戶數構成（二）責任的分擔問題在飲用水源地保護中，上海市近2000萬市民是主要受益者，而飲用水源地區的群眾則是損失的主要承擔者。農民有樹不能伐，有水不能用，經濟發展的空間受到限制，加劇區域發展的不平衡和區域間利益沖突。飲用水源地的群眾喪失的不是簡單的經濟利益，而是一種發展的權利。政府作為公共利益的代表，應當承擔絕大部分責任。事實上，上海市政府已經投入了大量的資金，上馬了諸多治理工程，但這僅是其責任的一部分。水源地的群眾本質上是替上海市政府承擔了保護水源地的責任，因此，對于他們的發展權的損失，政府必須給予相應的補償。如果當地群眾的發展問題沒有得到有效的解決，那么當地群眾始終存在追求各種經濟利益的動力，各種濫用自然資源和生態環境的行為就不可能得到有效遏制；但政府的各種管理措施，由于群眾不買賬，致使監督成本過高，可能很難落到實處。以水源地的“禁養令”為例。在青西絕大部分農村，雖然成規模的養殖已經被清理，但是家家戶戶養雞養鴨的情況并不鮮見。需要注意的是，發展權損失的補償并不等于將群眾給養起來。這是因為，發展權中部分也是自身的責任。如果一個地區的人不熱愛自己的家園，無論外力如何作用，始終都很難將這一地區建設好。傳統的社區機制消失，基層組織的行政化趨勢，在農田隨時可能被征用而且征地補償和農田景觀的好壞無關的情況下，追求眼前經濟收益的農戶基本上也喪失了精耕細作的傳統生產、生活方式，各種合作組織缺乏利益驅動力，使得問題更加復雜化。因此，政府進行生態補償，不應當僅僅是將這部分群眾“養起來”，而應當通過合理的政策安排，為當地群眾提供能夠過上體面生活的發展機會，幫助他們重建美好家園。需要在社區的力量、農民的力量、政府的力量的共同作用下，使得水源保護區的群眾可以通過自己的手，在自己的家園里，看得到未來的希望。四在發展中解決發展面臨的各種問題從黃浦江上游水源地保護的整體形勢看，保護區內的污染負荷仍然比較高。在上游來水的水質在短期內不太可能出現質的變化的情況下，降低污染負荷的主要希望就寄托在本地面源污染的控制上，包括農村生活污染和農業生產污染的控制。這本質上要求按照飲用水源地保護的要求，重構農村社區的生產、生活方式。但是這種轉變很難在自發情況下發生。因為在缺乏強有力的組織機制的條件下，無論是基層政府、社區組織還是農民，都缺乏治理面源污染的激勵。面源污染的治理是一個長期的過程，除了一次性工程投入之外，還需要長期管理運營的投入。按照我國的財政投入機制，前者資金來源渠道廣，國家、上海市和青浦區都可能有專項資金支持；但后者基本由基層政府承擔。而面源污染治理的收益卻是由整個上海市分享的。于是就產生了正外部性。對社區組織和農民而言也是如此。它們從面源污染控制中能夠直接獲利的很少，但是為此付出的機會成本卻不低。因此，如何界定相關主體的責任邊界、并建立相應的責任分擔機制，就顯得尤為重要。（一）產業轉型與人的發展黃浦江水源地保護區當前面臨的水源地保護與自身社會經濟發展需求相沖突的困境，在我國，尤其是東部發達地區的水源保護區具有很強的代表性。這些區域往往都屬于平原河網地形，河網綜合交錯，但水流緩慢，上下游不明顯。由于水源保護的限制，所在區域不得不以種植業為主。同時，發展機會的缺失，也使得本地人口不斷外遷。雖然相對于工業，種植業對生態環境的破壞、污染物的排放強度都要低得多，但是種植業并不是天然有利于水源保護的。這是因為，一方面種植業的土地利用強度仍然比較高，尤其是在社會經濟比較落后、本地群眾經濟發展需求迫切的地區。為了追求更高的產出，人們往往選擇施用更多的農藥、化肥；另一方面，相對于工業點源污染，種植業的面源污染治理難度更大。迄今為止，面源污染的監測、管理和治理等各個環節還存在大量無法解決的問題。在水源保護區，尤其是在上游來水質量已經堪憂的情況下，如何削減本地因為人口壓力、發展壓力下的種植業產生的污染負荷，已經成為本地飲用水源地保護的關鍵問題之一。除此之外，農村生活污染也是水源保護區的本地主要污染源之一。盡管政府加大了農村環境基礎設施建設的力度，但是由于社區機制的缺失，村民的積極性并沒有被充分調動起來。而僅僅依靠工程是很難達到目的的。因此，本地飲用水源地的保護問題，同時也是發展問題；不但要實現產業的發展，還要堅持不懈地推動本地人的發展和社區的發展。這是一個“重振河山”的系統工程。具體而言，就是實現高強度、低附加值的種植業向環境友好、高附加值的服務化農業轉變；在這個過程中，重新將一盤散沙的農民組織起來，共同建設美好家園。（二）結合郊區的快速城鎮化過程，推動農業要素流轉對黃浦江上游水源區的有效保護，決定性的措施可以歸結為：“人出來、錢進去”。這是因為，相對于飲用水源區面臨的供水數量和質量的壓力，飲用水源區的污染負荷依然過高，而其中很大一部分是由于人的活動所引發的。黃浦江上游水源區的人口密度，不但相對于發達國家的水源地顯得過高，而且在東部沿海地區的水源地中，也不算低。另外，資本以及資本帶動的其他要素進入農村，是實現農村振興的關鍵。而要吸引資本進入農村，必須能夠實現農村要素的流轉，以實現優化配置。每家每戶一畝三分地的小農經濟模式，會導致發展的交易成本的大幅度增加，也降低了對資本的吸引力。在水源保護區內，本地群眾對土地的依賴程度已經非常低。在家庭收入結構中，直接來自土地經營的收入甚至可以忽略不計。絕大多數農民僅種植足夠一家的口糧，而將大部分的耕地租給外地人經營。類似的，農村建設用地的浪費也比較嚴重。一方面，許多家庭實際上都已經不住在農村，但是他們仍然保留著自家的房子和宅基地；另一方面，農村還有不少人因為各種理由要新建房，許多生產隊甚至已經將公共空間（如打谷場）全部建完了。農民之所以不愿意放棄耕地和房屋，一方面是因為普遍的對政府動遷的預期。他們希望從中最大化自己的收益；另一方面是因為，在當前的城鄉二元體制下，這部分屬于他們的資源還無法有效地流轉，由此產生的不利后果是顯而易見的。農村淪落為村民逐利的平臺，大量資源被浪費，資本不愿意進入，也無法進入。因此，結合郊區的快速城市化進程，應積極為想離開的村民創造條件。第一種方法是依托農民合作組織，按照雙方自愿協商的價格，將耕地資源逐步集中起來；再由合作組織與資本進行談判協商。農民可以將耕地出租，收取租金；也可以將耕地入股，每年獲取分紅。無論租金還是分紅，都可以根據農民的需要，給予實物（解決各家各戶的口糧問題）或者現金。這樣做的好處是可以實現規模化的經營，采取統一的生產標準，管理也相對方便。并且，放棄耕地的農民也可以到合作組織中打工。第二種方法是成立土地收儲基金，推動宅基地的置換。可以考慮在鎮區建造聯排樓，以相對合理的價格置換農民的宅基地。從當前的情況看，不應采取簡單地按照人均住房面積補償或者按照面積補償的方式，而應當通過談判協商來確定。如果雙方都可以接受，則交易達成；如果有一方不能接受，就交易繼續閑置。只要最終能夠使水源保護區的人口密度控制在一個合理的范圍之內即可。因此，在鎮政府乃至區政府一級，成立水源保護區土地收儲基金是必要的：一方面可以避免農民漫天要價，另一方面也為想放棄農村土地資源的農民提供一個出路。最終實現區域土地資源的配置的優化。（三）生產服務體系的重建農業面源污染的控制，對于緩解黃浦江上游水源區的污染負荷至關重要。推進的關鍵是如何在不影響農業收入（而不是產量）的情況下減少農藥、化肥的施用。目前主要的路徑是有機肥的推廣使用以及精準施肥、配方施肥等技術的推廣。但是，目前農村的普遍情況是農民的受教育水平低，絕大多數依靠經驗種田。加上農村人力資本大量外流的影響，剩下從事農業生產的都是老年農民。他們很難接受并應用各種新技術。目前上海市農技服務體系不完善，尤其是越往基層效率越低。直接在田間地頭為農民提供技術服務的基本沒有。同時我國農業生產服務體系普遍存在體制不一、人才缺乏、年齡結構老化、人才斷層明顯、隊伍缺乏技術培訓、服務觀念和知識結構均落后于現實需求等問題，無法滿足農村面源污染控制的需要，更無力為生態農業等環境友好的生產方式的發展提供有力的支撐。因此，當前迫切需要重建農村的生產服務體系。其長期目標是，實現每個村配備一個農業技術人員的目標。短期內，可以采取的措施包括：（1）依托“大學生村官”活動，讓這部分下鄉的大學生擔負教導農民正確施肥的職責。（2）繼續推廣“為農綜合服務站”，免費為農民提供各種農技培訓。（3）通過種植能手、農業合作組織等的示范作用，激發農民參與的積極性；并且采取補貼等鼓勵方式，扶持種植能手和農業合作組織為農民提供田間地頭的實踐指導。農業生產服務還應當重新考慮對化肥、農藥的銷售渠道進行控制。在開放的化肥供給體系下，由于化肥價格較低，農民的逐利行為會導致濫用化肥的現象始終存在。而采取一定程度的管制措施的農藥的濫用情況相對較少。在日本，70%的農資是通過農協購買和配發的，其中農藥達到70%，化肥達到92%[9]。鑒于農藥、化肥的施用對水源保護區的嚴重影響，對其銷售渠道進行必要的控制是合理的。例如，可以由每個村的農業技術人員根據土地情況確定農藥化肥的購買配額，從源頭上控制農民亂施化肥的行為。（四）提高農民的組織化程度，重構社區集體行動機制無論是飲用水源地的保護還是社區的振興，一個基本前提是提高農民的組織化程度。因為沒有有效的集體行動機制，那么，濫用開放性社區或更高層面的資源（如社區生態農業品牌、水源水質等）的行為就不可能杜絕；環境友好的行為（如河道清淤、生態農業的開發、家園保潔等）就會越來越少。不同的發展路徑對農民的組織化程度要求不一樣，其實施的難度也不一樣。根據蓮湖村的實際情況，可以采取以下兩種方式：（1）在農民自愿的基礎上推動農民合作組織的發展。通過為農民合作組織在技能培訓、技術指導、市場營銷以及生態補償等方面提供免費扶持等方式，激勵農民加入合作組織。由農村合作組織實現對內的自我管理，對外與政府和市場進行溝通和談判，例如政府的補貼，技術、資本的進入，等等。（2）重建村委會的村民自治的功能，加強村干部與村民之間的聯系；村干部、黨員在共建美好家園中應當充分發揮帶頭作用。一個重要的途徑是避免集體公共物品供給的過度市場化傾向，努力恢復集體行動、共建共享的傳統，逐步恢復河道清淤、村容保潔、修路筑橋等社區事務的“義工”機制。其中一般的群眾給予誤工補貼，黨員干部則以身作則、義務勞動。以此重建黨員、干部的威望和影響力。充分發揮村規民約的作用，真正做到集體制定、集體通過、集體執行。村規民約不是宣傳口號，必須能夠用于解決村集體行動相關的各種問題。它必須是在村民多次談判、協商的基礎上形成的，如此才能真正做到共同遵守、共同監督。（五）完善水源保護區的生態補償機制自2008年開始，上海市已經著手探索建立水源保護區、基本農田和生態公益林的生態補償機制。從目前實施的情況看，主要集中在市—區—鎮三級政府的轉移支付層面。村集體也獲得了部分財政轉移支付，但其中多少屬于生態補償資金不得而知。從實施效果看，對水源區保護影響最大的村民與生態補償之間并沒有聯系起來，村民對生態補償知之甚少，自然也沒有多少積極性。村干部也認為，實際上政府的生態補償到鎮政府層面就結束了，并沒有惠及村集體和村民。因此，要建立長效的水源區保護機制，推動社區的發展和振興，必須進一步完善當前的生態補償機制。1.生態補償的導向相對于發達國家，我國東部地區的水源保護區面積偏小，內部經濟活動強度偏高。黃浦江上游水源地也不例外。因此，生態補償必須有助于經濟活動強度的不斷降低。對蓮湖村而言，經濟活動強度的降低主要有兩個路徑：一是人口密度的降低。在城鎮化的拉動以及農村發展機遇不足的推動下，水源保護區的本地常住人口已經出現了明顯的外流趨勢。這是社會發展的潮流。生態補償機制應當促進這一進程而不是反之。二是由高強度的土地利用方式轉向低強度的土地利用方式。在蓮湖村，集中體現在傳統農業向生態農業的轉變上。由于這種轉變在生態產品的市場還很不完善的情況下很難自發地發生，環境友好的生產方式對生態環境保護的貢獻無法通過市場交易得到實現。這種正外部性的存在，就是水源保護區的生態補償機制所應當努力消除的。2.生態補償的方式對于人口外遷的生態補償機制，可以在鎮政府或區政府層面，設立專項基金，為進城的水源地農民提供全方位的扶持，其中包括：免費的勞動技能培訓，免息或者低息貸款提供創業支持，宅基地置換或者購房補貼，等等。絕大部分外遷的人群的主要目的是為子女提供更好的教育條件，這也可以作