土資源部關于促進農業穩定發展農民持續增收推動城鄉統籌發展的若干意見

國土資發〔2009）27號各省、自治區、直轄市國土資源廳、國土環境資源廳、國土資源局、國土資源和房屋管理局、規劃和國土資源管理局，計劃單列市國土資源行政主管部門、解放軍土地管理局、新疆生產建設兵團國土資源局、各派駐地方的國家土地督察局、中國地質調查局及部其他直屬單位，部機關各司局：中共中央、國務院《關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》（中發〔2009）1號）明確了促進農業穩定發展、農民持續增收的政策措施，對建立嚴格的耕地保護制度、大力開展土地整治、明晰土地產權、規范集體土地流轉、加強農村建設用地管理、推進節約集約用地等提出了具體要求。各級國土資源管理部門要把學習貫徹落實中發〔2009）1號文件作為當前重要任務，切實抓緊抓好各項工作。現就圍繞促進農業穩定發展農民持續增收、推動城鄉統籌發展目標，做好國土資源管理工作提出以下意見：一、切實保護耕地，為農業穩定發展奠定物質基礎（一）嚴格政府耕地保護目標考核和審計，落實耕地保護責任。各地要將《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）》（下稱《綱要》）確立的耕地保護目標和任務層層分解落實，作為政府耕地保護責任目標考核的主要內容。國土資源部已將省級政府目標考核結果，作為下達土地利用年度計劃和實施計劃獎懲的重要依據。國土資源管理部門要協同審計、監察等部門，盡快建立耕地和基本農田保護的領導干部離任審計制度。今年3月至4月份，各省（區、市）國土資源管理部門要會同有關部門在政府的領導下繼續組織開展耕地保護目標履行情況的自查工作，國土資源部將會同有關部門組織抽查。（二） 穩定基本農田數量和質量，實行永久保護。各地要結合土地利用總體規劃修編，調整好基本農田布局，對規劃確定的基本農田落實到地塊和農戶，采取特殊保護措施，實行永久保護。永久基本農田要設立統一保護標志，建立公開查詢系統，接受社會監督。土地利用總體規劃修編中，除劃定基本農田保護區外，還要設立基本農田整備區，加大區內土地整治的資金投入，引導建設用地等其他地類逐步退出，將零星分散的基本農田集中布局，形成連片的、高標準糧棉油生產基地。（三） 積極探索建立基本農田經濟補償機制，調動各方保地養地種糧的積極性。國土資源部將及時總結各地經驗，配合財政部門盡快開展基本農田保護補償機制試點，研究和建立約束和激勵并行的基本農田保護新機制。各地要進一步增加投入，提高基本農田的農業綜合生產能力；鼓勵有條件的地區探索建立基本農田保護基金，對農民和農村集體管護、利用基本農田給予補貼和獎勵；引導政府資金和社會資金共同參與基本農田建設；積極配合財政部門加大對基本農田保護任務較重地區的財政轉移支持力度。二、加快土地確權登記，全面建設與健全嚴格規范的農村土地制度要求相適應的土地產權制度（四） 明晰農村土地產權，依法確定集體土地所有權主體。集體土地所有權登記要根據法律規定，加快明確農民集體土地的主體。以此為前提，推進集體土地的登記發證。對村民小組所有的土地，有條件的可將《集體土地所有證》直接發放到村民小組農民集體；沒有條件的可采取“組有村管”的方式，在明確村民小組主體地位的前提下，將《集體土地所有證》發到村，由村委會代管。同時，對無權屬糾紛、經濟關系清晰的集體經濟組織的土地也要給予登記發證。（五） 按照急需優先原則，加快推進農村土地確權登記發證工作。對需要流轉的農用地，要盡快完成集體土地所有權確權登記工作，并與土地承包經營權流轉做好登記發證銜接，確保承包地流轉前后的集體所有性質不改變，土地用途不改變，農民土地承包權益不受損害。對需要流轉的集體建設用地，要重點開展集體所有權和使用權確權登記，特別要開展集體經營性用地的認定和確權，為集體建設用地流轉提供條件。對新農村建設和農村建設用地整理涉及宅基地調整的，要優先進行登記發證。綜合改革試驗區、城鄉結合部要盡快完成集體土地登記發證，適應先行先試的改革要求。對于沒有糾紛的集體土地所有權登記發證工作，要與第二次全國土地調查同步完成。（六） 依據土地確權登記成果，保障農村集體土地在征收和流轉中的權益。征收集體所有土地辦理征地手續時，必須依據集體土地所有權確權登記資料和證書，對農民進行補償。集體土地使用權有償使用和流轉，必須做到產權明晰，界址清楚，沒有糾紛，保障土地流轉和交易安全。沒有經過土地確權登記發證，所有權主體不清或使用者不明的集體土地使用權不允許有償使用和流轉，不得進入市場交易，以保障集體土地各方的經濟權益。三、積極開展土地整治，促進新農村建設和城鄉統籌發展（七） 搭建促進城鄉統籌發展的平臺，整合各類土地整治活動和資金。各地要結合新農村建設和城鄉統籌發展的總體部署，依據土地利用總體規劃和土地整理復墾開發規劃，以土地整理復墾開發項目為基礎搭建土地整治（即土地整理復墾開發，下同）平臺，運用土地整理復墾開發資金，配合各級政府引導、聚合各類資金，共同投入項目區集中使用。按照“渠道不亂、用途不變、專賬管理、統籌安排、各計其功”的原則，對田、水、路、林、村實施整治。各地要以土地整治為載體，整合協調農用地整理、建設用地整理、廢棄地復墾以及未利用地開發等各類活動，發揮土地整治的整體效益，有效增加耕地面積，改善農村生產生活條件和村容村貌，推動新農村建設和城鄉統籌發展。（八）創建銜接運行機制和激勵機制，加大對土地整治的支持力度。各地要完善各類土地整治工作的銜接運行機制和激勵機制，充分調動政府和各方投入土地整治工作的積極性。土地整治區內涉及農用地整理的，安排土地整理專項資金給予支撐；涉及建設用地整理的，優先安排城鄉用地增減掛鉤周轉指標給予配套。各省（區、市）國土資源管理部門要統籌使用中央分配的、省級留成的新增建設用地土地有償使用費等土地整理復墾開發專項資金，全面支撐和推動土地整治。農村建設用地和宅基地整理所節約的土地，要首先復墾為耕地，調劑為建設用地的，必須符合土地利用總體規劃，納入年度土地利用計劃管理，優先用于農村公益事業建設。用于其他建設的，依法辦理用地手續，繳納有關稅費，所得收入嚴格用于整理區內改善農村生產生活條件的基礎設施建設，反哺鄉村，促進城鄉統籌發展。（九）實施重大工程和“萬村整治”示范工程，發揮土地整治示范作用。大力推進《綱要》所確定的七大工程建設，保證補充耕地任務的完成。今年，國土資源部還將在全國范圍內啟動“萬村整治”示范工程建設，示范工程以村為單位，按照“農民自愿、權屬清晰、改善民生、因地制宜、循序漸進”的總要求，開展土地整治活動，實行“全域規劃、全域設計、全域整治”，促進城鄉統籌發展。國土資源部重點抓好1000個國家級示范點，各省（區、市）開展9000個省級整治示范工程建設，形成國家、省兩級土地整治示范工程體系。國土資源部和各省（區、市）國土資源管理部門要明確目標任務，按照項目管理的要求，協調配合提出項目名單，搞好項目論證，落實資金安排，共同推動示范工程建設。四、規范集體建設用地流轉，逐步建立城鄉統一的建設用地市場（十）明確土地市場準入條件，規范集體建設用地使用權流轉。各地要按照十七屆三中全會《決定》的總體要求，深化集體建設用地使用制度改革。今年，在城鎮工礦建設規模范圍外，除宅基地、集體公益事業建設用地，凡符合土地利用總體規劃、依法取得、并已經確權為經營性的集體建設用地，可采用出讓、轉讓等多種方式有償使用和流轉。以后，根據各地集體建設用地出讓、轉讓等流轉實踐，總結經驗，再推進其他符合條件的集體經營性建設用地進入市場。

近期，國土資源部將下發農村集體建設用地使用權出讓和轉讓辦法，對集體建設用地有償使用的原則、范圍、操作程序、收益分配管理進行明確規定。各地要及早謀劃，研究切實可行的配套措施，確保工作規范、有序。（十一）完善土地資源配置機制，構建城鄉統一建設用地市場。各地要按照公開、公平、公正的市場原則，健全完善市場配置集體建設用地的價格形成機制。充分依托已有的國有土地市場，加快城鄉統一的土地市場建設，促進集體建設用地進場交易，規范流轉。在各地城鄉統一土地市場中，要積極主動增設各類土地交易場所，協調有關部門，鼓勵林地和土地承包經營權在統一的市場中交易，減少土地權屬糾紛，提高交易安全。要積極培育集體土地流轉的市場中介組織，完善服務功能，降低交易風險。（十二）制定集體土地收益分配辦法，增加農民財產性1=1（十二）制定集體土地收益分配辦法，增加農民財產性1=1收入。各地在集體建設用地出讓轉讓等流轉活動中，要按照“初次分配基于產權，二次分配政府參與”的原則，總結集體建設用地流轉試點經驗，出臺和試行集體建設用地有償使用收益的分配辦法。國土資源部將積極與相關部門溝通，研究建立集體建設用地有償使用有關稅費征繳和分配辦法，保障集體土地所有權人和使用權人在集體建設用地有償使用和流轉等活動中的土地權益，切實增加財產性收入，促進農村致富、農民增收。五、嚴格宅基地管理，依法保障宅基地用益物權，促進集約節約利用農村土地（十三）科學規劃宅基地，促進新農村建設合理布局。按照統籌城鄉建設用地和控制總量、合理布局、節約用地、保護耕地的總要求，嚴格劃定農村居民點擴展邊界，合理確定宅基地數量、布局和用地規模，創造條件，編制好村級土地利用規劃，引導農民住宅相對集中建設，促進自然村落適度撤并。各市、縣國土資源管理部門要在省級下達的農村建設用地指標中，單列宅基地指標，保障農村居民住宅建設用地。農民新建住宅應優先利用村內空閑地、閑置宅基地和未利用地，村內有空閑地的，不再增加新增宅基地規模。（十四）抓緊修訂現有宅基地使用標準，促進土地集約利用。各地要遵循工業化、城鎮化進程中的客觀規律，按照節約集約用地原則，根據城鄉不同的地域特點，區分不同住宅類型，抓緊修訂現有的宅基地面積標準，建立和完善農村人均用地標準，控制宅基地和村莊建設用地規模。各省（區、市）國土資源管理部門修訂標準涉及修改地方性法規和政府規章的，要按法定程序及時提交立法機關審議。（十五）強化自我約束，探索宅基地集約節約利用新機制。各地要積極探索在集體經濟組織內建立宅基地有償使用制度，強化內部約束機制，促進宅基地公平分配，提高宅基地利用率。引導集體經濟組織在充分尊重農民意愿的前提下，用經濟手段調節宅基地的分配使用，規范農村宅基地特別是閑置宅基地的合理利用，促進解決現有宅基地集約利用和超標問題。對“一戶多宅”、超標準占地依法應退出而不能退出的，積極探索由集體經濟組織實行有償使用，形成超標宅基地逐步退出機制。（十六）改革完善宅基地審批制度，簡化審批手續。各地要適應農民住宅建設的特點，按照嚴格管理、公開高效、便民利民的原則，改革宅基地審批辦法。在村或村民小組內部建立和完善宅基地“兩圖一表”制度，即按照宅基地現狀圖、宅基地審批控制圖和宅基地安排計劃表，在村民公開監督下，公示宅基地申請和審批結果，公平分配宅基地。村民住宅建設利用未利用地的，經村、鄉（鎮）逐級審核，批量報縣（市）政府批準；涉及占用農用地的（基本農田除外），由各縣（市）按當年總量，每年分若干批次向上級人民政府申請辦理農用地轉用手續，由省（區、市）或設區的市、自治州政府批準。各縣（市）國土資源管理部門要規范宅基地審批辦法，定期開展抽查，按年度將宅基地審批落實情況報省（區、市）國土資源管理部門備案，強化監督管理。六、完善設施農用地和農村建設用地管理，改善農民生產生活條件（十七）完善設施農用地管理，支持設施農業發展。各地要完善農村道路、農田水利用地和畜牧水產、溫室大棚等設施農用地的管理，支持改善生產條件的農業設施建設，鼓勵設施農業和規模化種養殖業的發展。除了設施農業附屬的管理和生活用房等永久性建筑物的用地，須依法辦理農用地轉用審批手續，按照建設用地管理外，凡未使用建筑材料硬化地面、或雖使用建筑材料但未破壞土地并易于復墾的畜禽舍、溫室大棚和附屬綠化隔離等用地，以及農村道路、農田水利用地，均可作為設施農用地辦理用地手續。由市、縣政府審批，報省級國土資源管理部門備案，不納入農用地轉用范圍，不占建設用地指標，但涉及占用耕地的要落實補充任（十八）統籌安排，加大對農村基礎設施等建設用地的支持力度。各地要對關系到提高農村生產和生活水平的農村公共設施、公益事業、流通基礎設施等農村建設用地加大支持力度，在安排新增用地計劃時，要將有關用地指標和宅基地一并單列，掛鉤周轉指標優先配套，促進農村經濟社會發展。農村基礎設施用地使用本集體經濟組織非農用土地的，由市、縣級政府根據工程建設項目用地標準審批；涉及占用農用地的，按有關規定辦理農用地轉用審批，并可在本集體內部統籌協調補償。各級國土資源管理部門在為農業、農村、農民提供優質服務的同時，堅持嚴格規范管理。深化農村土地管理制度改革，探索用地管理新機制，依法依規辦理農業和農村各類用地手續。凡涉及對有關用地政策要作重大調整的事項，應做好全面的評估論證，及時向上級國土資源管理部門報告。上級國土資源管理部門應根據法定權限提出明確意見，或繼續試行或中止執行。對農村土地利用狀況實施有效監管，發揮基層國土所的管理作用，加強動態巡查。加大對違法用地的查處力度，落實問責制，切實保護耕地，維護農民權益，促進農業穩定發展、農民持續增收和城鄉統籌發展。國土資源部二00九年三月六日服務措施1、 各級人民政府應當加強農村土地承包經營權的宣傳和引導工作，逐步建立土地承包經營權流轉管理和服務體系，改善農業生產基本條件和土地流轉環境，推進農村土地承包經營權流轉。2、 各級人民政府應當加大財政扶持力度，引導農村土地承包經營權的流轉逐步向農業產業園區聚集，實現產業化、規模化經營。對規模經營流轉土地的農業基礎設施建設項目，優先納入水利、交通基礎設施、農業綜合開發和中低產田改造建設。第六條各級農業行政主管部門負責轄區內農村土地承包經營權流轉的監督管理和合同管理的指導。第七條鄉（鎮）和街道辦事處，以及村（居）民委員會可以設立農村土地承包經營權流轉服務中心（站）（以下簡稱“服務中心”），履行下列職責：第八條市農業行政主管部門應當依托“數字鄉村”，建立全市農村土地流轉信息平臺，匯集信息、溝通供求，為農村土地承包經營權流轉當事人和各級服務中心提供及時、準確和完整的有效信息。第十三