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資料整合：羅張偉王亞飛主講人：羅張偉改革開放以來中國土地政策的演變與展望目錄一、改革開放以來的土地政策

二、中國土地政策演變的特點四、未來中國土地政策的一些預測五、針對當前中國土地政策存在的一些問題提出的一些建議三、當前中國土地政策面臨的問題一、改革開放以來的土地政策（一）1978年12月黨的十一屆三中全會召開以后，實現了建國以來我黨歷史上具有深遠意義的偉大轉折。從此，中國社會進入了建設中國特色社會主義的新時期。這期間，國家陸續制定了一些土地政策。其中，最具代表性的主要有：1978年12月22日，中國共產黨第十一屆中央委員會第三次會議通過了《加快農業發展若干問題的決定(草案)》。主要內容有：不允許無償調用和占用生產隊的勞力、土地、牲畜、機械、資金；社員自留地是社會主義經濟必要補充部分；繼續實行三級所有、隊為基礎制度；因地制宜搞好農田基本建設；充分利用現有耕地，有計劃地開墾荒地，圍海造田，社隊所造耕地從收獲之年起，五年不計征購，墾荒、圍海造田要注意生態平衡，不準破壞森林、草原、水產資源，不準妨礙蓄洪泄洪；基本建設要節約用地，盡量不占少占耕地；盡快制定土地法；運用現有大城市力量，逐步建設衛星城鎮和小城鎮；加強黨和政府對農業的領導。

21978年12月22日，中國共產黨第十一屆中央委員會第三次會議通過了《農村人民公社工作條例》，共15章60條，簡稱六十條。有關土地方面的政策規定有：保護人民公社各級所有權；國家和集體建設占用土地，必須嚴格按照法律規定辦理，并盡量不占耕地；農村土地包括宅基地一律不準出租和買賣；有宜農荒地的社隊，在不破壞水土保持，不破壞森林草原條件下，經縣批準，可以有計劃的開荒；一切宜林荒山、荒地、沙區，都要有計劃造林種草，封山育林，擴大覆蓋面積；農田基本建設以改土治水為中心，遵循山、水、田、林、路綜合治理原則，認真搞好規劃，有步驟地進行統一治理，建設高產穩產農田；大力改良土壤，定期進行土壤普查，建立土壤檔案，根據土壤狀況采取改良措施；不斷改善水利條件，搞好水土保持；耕種由集體分配的自留地。

11979年4月1日，由農業部、財政部、國家農墾總局、中國農業銀行聯合發出《關于加強農村人民公社開荒管理工作的通知》。通知規定：公社開荒應當采取小片、就近、自辦為主的方針；開荒社、隊一定要種好現有耕地，確保開荒種地兩不誤；開荒要發揮自有資金能力；完成當年開荒任務后，要登記造冊上報驗收，不得不報、少報或以少報多。

3一、改革開放以來的土地政策41982年9月中共第十二次全國代表大會召開。同年12月4日，修訂并通過了《中華人民共和國憲法》。該憲法規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”，這就形成了我國法定的土地所有制度。第13條關于行政區域劃分的規定，恢復了原來的鄉、鎮、村體制，標志著人民公社開始解體。

（一）1978年12月黨的十一屆三中全會召開以后，實現了建國以來我黨歷史上具有深遠意義的偉大轉折。從此，中國社會進入了建設中國特色社會主義的新時期。這期間，國家陸續制定了一些土地政策。其中，最具代表性的主要有：一、改革開放以來的土地政策內容：家庭聯產承包責任制是指農戶以家庭為單位向集體組織承包土地等生產資料和生產任務的農業生產責任制形式。其基本特點是在保留集體經濟必要的統一經營的同時、集體將土地和其他生產資料承包給農戶，承包戶根據承包合同規定的權限，獨立作出經營決策，并在完成國家和集體任務的前提下分享經營成果、一般做法是將土地等按人口或勞動力比例根據責、權、利相結合的原則分給農戶經營。承包戶和集體經濟組織簽定承包合同。家庭聯產承包責任制是中國農民的偉大創造，是農村經濟體制改革的產物。演變：第一階段是大突破階段（1978.12—1984.12）。這一階段農村土地使用制度發生了根本性轉變，其體制特征是人民公社“三級所有，隊為基礎”的經營制度全面解體，新的以“包產到戶、包干到戶”為標志的家庭經營體制基本確立。第二階段是大磨合階段（1985.1—1991.12）。這一階段家庭聯產承包責任制在計劃經濟向市場經濟轉軌過程中處于一個劇烈的分化、改組并重新整合的過程，其體制特征是農村經濟體制改革向縱深發展，全面轉入農產品和農業生產資料的流通領域，向計劃經濟時期最基本的經濟制度之一——“統購統銷制度”發起沖擊。1984年第一次全國性的“賣糧難”的出現，宣告家庭聯產承包責任制這一重大改革政策的成功。這一時期，主要是貫徹落實第一階段的土地政策，且又有所創新。（二）家庭聯產承包責任制一、改革開放以來的土地政策（二）家庭聯產承包責任制演變：第三階段是大轉型階段（1992.1—1996.12）。這一階段是指傳統意義上的農村經濟開始轉入現代市場經濟的運行軌道并逐漸發展。鄧小平南巡講話之后，農村經濟又掀起了一個新高潮，尤其是黨的十四大的召開拉開了中國社會主義市場經濟的帷幕。這一階段的土地政策主要有下述幾條。第四階段是大發展階段（1997.1至今）。這一階段是指家庭聯產承包責任制在初步經過市場經濟的洗禮之后，全面開始了第二輪土地承包工作，并向現代市場農業轉變的過程。這一階段的主要土地政策有下列幾條。實質：家庭聯產承包責任制的實質是打破了人民公社體制下土地集體所有、集體經營的舊的農業耕作模式，實現了土地集體所有權與經營權的分離，確立了土地集體所有制基礎上以戶為單位的家庭承包經營的新型農業耕作模式。家庭聯產承包責任制是特定社會經濟條件下的歷史選擇，該種農業生產組織形式與傳統的農業生產組織方式(大集體時期)相比具有較大的進步，在改變農村經濟格局的同時，奠定了經濟發展和后續改革的基礎，調動了農業生產者的積極性，為我國農民脫貧起到了重要作用，推動了農業生產的快速發展，極大地改變了我國農業生產和農民生活，被鄧小平同志譽為中國農村改革與發展的“第一次飛躍”。一、改革開放以來的土地政策（二）家庭聯產承包責任制優缺點：優點：家庭聯產承包責任制，改變了我國農村舊的經營管理體制，解放了農村生產力，調動了廣大農民的生產經營積極性。第一，就全國來說，農業發展水平比較低，主要是手工勞動，因此不適合大規模的經營，而將經營的單位劃小到家庭，同這種手工勞動的生產水平相適應。第二，原來那種大規模經營下的集體勞動（改革前農村以生產隊為基本生產經營單位，農民評工記分年終分配）對每個人的勞動數量、質量很難準確統計，因而必然是平均主義的“大鍋飯”，而以家庭為經濟單位可克服干多干少一個樣的平均主義。第三，農業生產的勞動對象是動物、植物等生命體，勞動對象的這種特性要求勞動者有更強的責任心，以家庭為經營單位有助于這種要求的實現。所以，家庭聯產承包責任制使農業生產和農村經濟得以蓬勃發展。缺點：隨著市場經濟的發展，土地使用權的流轉，現行的土地家庭承包制度的邊際效用急劇遞減，已呈現出許多問題：1，農村土地產權不明晰2，權力尋租3，農戶土地經營規模小4，阻礙土地資源市場配置5，土地承包期限一、改革開放以來的土地政策（三）城市土地政策改革：國有土地有償使用制度

1986.6.25六屆人大第十六次會議頒布《中華人民共和國土地管理法》，1988.12.29七屆人大第五次常務委員會作出修訂，確立了國有土地有償使用制度：國家依法實行國有土地有償使用制度，但國家在法律規定范圍內劃撥土地使用權的除外；以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權的建設單位，按照國務院規定的標準和辦法，繳納土地使用權出讓金等土地有償使用費及其他費用后，方可使用土地。1998.8.29九屆人大修訂增加了“新增建設用地的土地有償使用費，百分之三十上繳中央財政，百分之七十留給有關地方人民政府，都專項用于耕地開發”的規定，國務院據此于1999.1.1發布了《中華人民共和國土地管理法實施條例》。至此，一個比較完整的國有土地政策法規體系初步形成。為了規范國有土地使用權出讓行為，優化土地資源配置，建立公開、公平、公正的土地使用制度，2002.5.9國土資源部發布11號令，叫停土地協議出讓，代之以“招、拍、掛”。2004.3國土資源部與監察部聯合下發71號令，要求各地在2004.8.31之前將歷史遺留問題處理完畢，此后每寸土地都要以“招、拍、掛”方式出讓，這就是所謂的“8·31大限”。

一、改革開放以來的土地政策（四）土地管理政策的演變土地管理政策是相對于現行的土地管理體制而言的，它包括農村土地管理政策與城市土地管理政策兩大塊。1982年以前的土地管理政策主要是農村土地管理政策，1982年以后農村、城市土地管理政策兩者開始并重發展。這里重點探討1982年以后的土地管理政策。大致有以下幾個階段：第一階段是扭轉多頭管理階段（1982.1—1985.12）。1982年以前，我國實行的是城鄉土地分割、用地部門分散管理的體制，1982年以后，農業部成立了土地管理局，形成了農村土地由農業部管理，城市土地由建設部管理的格局。這一時期的土地政策主要有：1982年2月13日國務院發布的《村鎮建房用地管理條例》，該條例第3條規定：“我國人多地少，珍惜和合理利用每寸土地是我們的國策”。1983年9月20日國務院發布《中外合資經營企業法實施條例》，該條例第七章對場地使用權及其費用的政策問題作了專門規定。1983年11月19日，針對一些企事業單位或個人非法買賣租賃土地問題，國務院發布了《關于制止買賣、租賃土地的通知》，要求“必須堅決制止”；1984年12月25日，農牧漁業部等四部委聯合發布了《關于征用土地費用實行包干使用暫行辦法》，該辦法對土地征用費用包干的有關政策作了具體規定。1985年10月5日，城鄉建設環境保護部發布了《集鎮實行統一開發、綜合建設的幾點意見》，該意見專門規定了集鎮用地的相關政策。

一、改革開放以來的土地政策（四）土地管理政策的演變第二階段是城鄉統一管理階段（1986.1—1996.12）。幾年來的實踐證明，城鄉土地分割、分散管理的體制極不適應我國耕地資源不足的基本國情。1986年3月，黨中央、國務院作出了建立城鄉地政統一管理新體制的決定。到1996年底，我國已初步形成了中央、省、地（市）、縣（市）、鄉（鎮）五級管理體系。這一時期的土地管理政策是比較多的，主要有：1987年4月1日國務院發布《耕地占用稅暫行條例》，該條例對耕地占用稅征收、繳納及使用的政策問題作了規定；1988年7月12日，國務院發布了《城鎮土地使用稅暫行條例》，該條例對城鎮國有土地使用稅的征收、繳納及使用的政策問題作了規定。1990年5月19日，國務院發布了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，該條例對城鎮土地使用權流轉的若干政策問題作了規定。1994年7月4日，國務院發布了《基本農田保護條例》，該條例對基本農田的劃定、保護、監督等具體政策問題作了規定。第三階段是體制轉軌階段（1997.1至今）。隨著改革深化、形勢發展，現行土地管理體制下的土地管理政策已難以滿足加強土地管理，切實保護耕地的需要。在這種情況下，既要改革現行“條塊結合體制”，又要改變現行滯后實踐的土地管理政策。這一階段的土地政策主要有：1997年4月15日的《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》；1998年3月29日的《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于繼續凍結非農業建設項目占用耕地的通知》；1998年6月16日的《國務院辦公廳關于印發國土資源部職能配置內設機構和人員編制規定的通知》。此外，還有1997年5月20日國家土地管理局等發布的《凍結非農業建設項目占用耕地規定》；1998年2月17日國家土地管理局發布的《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》；1999年5月6日國務院辦公廳發布的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》；1999年4月28日國土資源部發布的《閑置土地處置辦法》；1999年2月21日，國務院辦公廳發布的《關于進一步做好治理開發農村“四荒”資源工作的通知》；2000年1月6日國土資源部發布的《關于建立土地有形市場促進土地使用權交易的通知》；2000年9月10日國務院發布的《關于進一步做好退耕還林還草試點工作的若干意見》；2000年11月8日國土資源部發布的《國家投資土地開發整理項目管理暫行辦法》；2000年12月29日國土資源部發布的《農業綜合開發土地復墾項目管理暫行辦法》；2002年4月國土資源部發布的《土地資產管理“十五”計劃綱要》。這里著重介紹三個政策文件：1997年4月15日，中共中央、國務院發布了《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（亦稱中央（97）11號文件），這是一個極具典型意義的政策文件。該通知主要政策內容為：加強土地的宏觀管理；進一步嚴格建設用地的審批管理；嚴格控制城市建設用地規模；加強對農村集體土地的管理；加強對國有土地資產的管理；加強土地管理的執法監督檢查。2000年6月18日，中共中央國務院發布了《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》，這是一個專門針對小城鎮而制定的土地管理政策。主要內容為：發展小城鎮要統一規劃，集中用地，做到集約用地和保護耕地；小城鎮建設用地要納入省(自治區、直轄市)、市(地)、縣(市)土地利用總體規劃和土地利用年度計劃；小城鎮建設用地，除法律規定可以劃撥的以外，一律實行有償使用。2001年4月4日國務院發布了《關于加強國有土地資產管理的通知》，這是一個專門針對國有土地資產而制定的土地管理政策。主要內容為：嚴格控制建設用地供應總量；嚴格實行國有土地有償使用制度；大力推行國有土地使用權招標、拍賣；加強土地使用權轉讓管理；加強地價管理；規范土地審批的行政行為。一、改革開放以來的土地政策（四）土地管理政策的演變1改革開放以來，土地政策發生了巨大的、驚人的變化，取得了令世人矚目的成效。一是土地政策的制定越來越縝密，土地政策的執行和監督體系越來越健全。二是土地政策的數量越來越多。三是土地政策的質量越來越高。四是土地政策的內容越來越全面。五是土地政策的體系越來越完善。這些成效對改革和完善土地所有權制度及土地管理制度，提高土地的產出率，增加土地稅收發揮了重要作用。二、中國土地政策演變的特點2從總體上看，土地政策演變的特點集中體現在三個方面：一是富有創新性。如家庭聯產承包政策就是一個創新的政策。二是富于探索性。如土地有償使用政策就是一個探索性的政策。三是善于和敢于借鑒。如土地使用權的出讓和轉讓就是一個借鑒性的政策。3具體地講，人民公社后期的土地政策具有三個方面的特點：一是繼續推行人民公社條件下的土地政策；二是開始注意土地合理開發利用政策的制定與執行；三是確立了新形勢下的土地國家所有和土地集體所有的土地公有制。二、中國土地政策演變的特點4家庭聯產承包政策具有四個方面的特點：一是創造性。1978年，安徽鳳陽小崗村創造性地發明了“包產到戶”的“土辦法”，當年就解決了村民的溫飽問題。但這個“包產到戶”只是局部的、區域的，而且畢竟還是一個“土辦法”。因此，要想大面積的推廣和獲得合法性，還必須依賴國家的有關政策文件加以規范。這一點，1982年中央1號文件、1983年中央1號文件和1984年中央1號文件，對此進行了改造、概括與升華，使家庭聯產承包政策表現出極大的創造性。二是漸進性。家庭聯產承包政策的發展不是“一插到底”，而是逐步推進的。1979年9月，中央初步肯定了“包產到戶”的辦法，1980年9月，中央基本肯定了“包產到戶”的做法，1981年1月，中央正式肯定了“包產到戶”的社會主義性質。至此，“包產到戶”政策才算成為“正果”。三是階段性。家庭聯產承包政策不是一下子就在全國推開的，也不是一下子就定為30年，而是分階段進行的。在第一輪承包時，雖然1979年中央就開始推進“包產到戶”工作，但真正在全國推廣是在1983年末。1993年11月，中央要求第一輪承包15年到期后再延長30年。這一工作從1994年初開始實施，但直到1998年6月，才完成了70%，尚有30%沒有完成，差不多到2000年才基本完成。如果一開始就把土地承包期定為45年顯然不合適宜，也無法讓人接受。中央的家庭聯產承包政策分為兩個階段，一個為15年，一個為30年，則順應了時代潮流，也獲得了全社會的廣泛認可。四是帶動性。家庭聯產承包政策的問世與實施，有力地推動了土地開發政策、土地利用政策、土地保護政策、糧食流通政策、房地產產業政策等政策的發展，成為經濟社會政策發展的源動力。5土地管理政策具有五個方面的特點：一是自下而上。如土地有償使用政策，先是在深圳、珠海等沿海地區推行，而后才上升為通行全國的政策。二是借鑒移植。如土地有償使用政策、土地批租政策、土地整理政策、土地用途管制政策等都是借鑒或移植的產物。三是先國有再集體。如土地使用權出讓轉讓就是先規定城鎮國有土地可以出讓轉讓，待條件成熟后再對集體土地作規定。四是先試行再推廣。如土地登記政策、土地規劃實施政策、集體土地流轉政策就是先試點，然后才向全國推廣。五是由政策變法規。如土地基本國策、土地用途管制政策、土地登記政策、土地有償使用政策等都是典型例證。三、當前中國土地政策面臨的問題

總的來說，中國當前土地政策面臨著六大挑戰：一，農村與城市土地制度仍然維持著二元性，國家壟斷城市土地的一級市場；二，強制征地和補償措施的不公平性；三，農民的土地權利很弱；四，地方政府對土地轉讓權益以及土地相關融資的過度依賴性；五，降低農地流失率的困難；六，土地法律框架的不完整性。具體而言，“8·31大限”后，我國土地出讓發生了翻天覆地的變化，但與之同時，土地市場也出現了一些新問題，主要是房地產市場過熱化不能得到有效控制。一是出現了不少新地王。“8·31大限”后，政府收緊土地供應，加強管理力度，以減壓土地供應的方式迫使開發商把手中的土地拿出來開發。這引起了大多數開發商的抱怨，他們借此宣稱土地供應量減少，導致市場貨源緊缺，從而不斷提升房價。但真實情況是，開發商手中的土地比政府儲備的開發土地還要多。通過“招、拍、掛”，土地不斷被大型開發商拍得，各地產生了不少新地王，使土地市場變得更加壟斷。二是樓市不降反漲。當初人們對“8·31”后的樓市充滿信心，認為“招、拍、掛”讓土地成本更加透明，開發商的利潤也比較明了，樓價必會下跌。幾年過去了，樓價不但沒有下降，反而飆升。三是土地市場仍然不夠透明。“8·31”后，土地市場沒有達到人們預期的公正、公開和透明，主要原因在于地方政策透明度不高，土地規劃透明度不夠，許多地方政府基本上沒有長期、具體、系統的土地出讓計劃，而是一年一個計劃。

四、未來中國土地政策的一些預測支持農業部門的發展，包括對農田進行保護，通過土地的市場化流轉促進農業生產效率的提高，以及通過建立農民的社會保障體系等來支持人口從農村向城市的流動；促進制造業、服務業和住宅部門的發展，其措施是，在一個綜合考慮經濟、社會和環境的規劃框架下，通過市場機制為城市的擴張提供土地；為政府尤其是各級地方政府提供財政收入，其措施是，以土地資產作為可持續的公共收入的基礎，為公共服務和投資提供資金；促進利用土地作為抵押來獲得資本，以增加金融體系成長中的備用資產蓄水池；支持土地利用規劃決策，使之既與市場導向背景下的快速經濟增長相一致，也要適當關注和保護環境；增強土地權利和土地管理的一致性和整體性，以使土地擁有者的權利越來越有保障。五、針對當前中國土地政策存在的一些問題提出的一些建議（一）、界定、確保、擴大土地擁有者的權利，確保農村和城市土地擁有者的權利一致。1.評估檢驗集體建設用地市場化的可行性。2.評估和嘗試在土地做非“公共利益”用途時，由集體擁有者直接供地的方法。3.加強法制管理，以更好地保護農村土地承包者，使其免受集體管理者的不公平或不恰當行為的侵害。4.賦予農民的承包地在30年承包期內的抵押權。5.發展有效、準確、可行的針對所有土地權利(包括農民土地權利)的登記體系。6.評估和嘗試賦予城市不動產擁有者穩定的、市