《行政組織學》

教學綱要選用教材：尹鋼、梁麗芝編：《行政組織學》北京大學出版社2005年6月第1版主要參考書：

1．[美]羅伯特·登哈特著：《公共組織理論》，中國人民大學出版社，2003年版2．傅明賢著：《行政組織理論》，高等教育出版社，2000年版3.彭國甫著：《行政組織學》，湖南師范大學出版社，1991年版4.朱國云著：《公共組織理論》，南京大學出版社，2003年第1版講授內容及學時：34學時考核方式：閉卷課堂考核（20分）加期末筆試（80分）。第一章緒論

任何人都離不開現代社會這樣一個高度組織化的社會，因為每個人都必須也只有通過組織才能參與社會公共活動。

第一節行政組織概述一、行政組織的涵義（一）組織的含義

簡單地說，組織是兩個以上的人、目標和特定的人際關系這三種要素構成的一種特殊的人群體系。（二）行政組織的含義

行政組織是為履行國家行政職能而依法建立起來的一切行政機關的綜合體。它包括四方面的內涵：

1、靜態的行政組織結構2、動態的行政組織過程3、生態的行政組織環境4、心態的行政組織意識

（三）行政組織與行政機關、行政機構的關系

行政組織以行政機關為基礎，是行政機關的綜合體，而行政機關又以行政組織的原則為指導。行政組織制約行政機關，而行政機構的設置又以行政機關的職能為依據，受行政機關的制約。二、行政組織的特征1、階級性2、社會性3、權威性4、法制性5、系統性6、發展性三、行政組織的構成要素

1、組織目標2、機構設置3、組織人員4、權責體系5、財物設備6、法規制度7、技術信息8、團體意識四、行政組織的功能

（一）行政組織在行政管理中的地位1、行政組織是政府職能的載體2、行政組織是行政管理的主體3、行政組織是行政人員的歸屬4、行政組織是行政活動的支點

（二）行政組織功能的主要內容1、政治功能2、經濟功能3、文化功能4、社會功能（三）行政組織功能的特點1、廣泛性與有限性2、穩定性與動態性3、共同性與差異性第二節行政組織學的學科范疇

一、行政組織學與其它學科的關系1、行政組織學與政治學、行政學、法學的關系2、行政組織學與管理學、心理學的關系3、行政組織學與社會學的關系

二、行政組織學的研究內容

（一）行政組織的總體研究1、研究行政組織的本質、性質、特征、構成要素和主要功能等一般性原理和綜合知識。2、研究行政組織的歷史發展與理論發展。（二）行政組織的靜態研究

1、研究行政組織的結構2、研究行政組織的體制3、研究行政組織的類型

（三）行政組織的動態研究

1、研究行政組織的建立與管理2、研究行政組織的變革（四）行政組織的生態研究研究行政組織的外部環境

（五）行政組織的心態研究研究行政組織的內部條件三、行政組織學的學科性質行政組織學具有如下幾個方面的性質：（一）階級性與社會性的統一（二）跨學科與專門化的統一（三）理論性與實用性的統一四、行政組織學的研究方法1、階級分析的方法2、系統分析的方法3、比較分析的方法第三節現代國家的行政組織

一、現代國家行政組織概述

以西方國家為代表，現代國家行政組織的發展呈現出以下特點：1、行政組織日趨獨立，行政職能不斷擴大2、行政組織的職能以經濟和社會職能為主

3、在中央與地方的關系上，各國呈現出集權與適度分權并重的趨向

二、英國的行政組織

英國是典型的議會內閣制國家，這一模式被歐洲和大多數由前英國殖民地獨立后建成的國家采用

（一）中央行政組織

在中央體制上，英國采用的是“議行合一”的內閣制，內閣對議會負責。（二）地方行政組織地方行政組織的層級一般分為兩級，即“郡”和“區”。也有少數地方行政組織的層級為三級，即郡、區、教區（或社區）。

英國大多數地方政府采用議會委員會制，由議會直接承擔行政職責，不另設地方行政機關。

議會內分設若干委員會分擔各項行政職責，議長即為地方行政首長。三、美國的行政組織

美國是聯邦制國家，聯邦政府不是中央政府，對州政府及地方政府的內部事務，聯邦政府無權干預。

美國的行政組織包括聯邦政府機構、州政府機構及地方政府機構。（一）聯邦政府機構聯邦政府機構由以下三部分組成：1、總統及總統直屬機構

美國聯邦政府采用三權分立的總統制。總統與國會都直接由選民選出，對選民負責。

總統既是國家元首，也是行政首腦。總統無權解散國會，也不對國會負責。

總統直屬機構又稱總統府，直接受總統領導，是總統的咨詢、參謀、輔助機構。2、內閣及行政部

內閣是總統和部長集體討論政府事務的機構，是總統的顧問機構和各部部長之間交流信息的機構。

內閣各部長由總統提名，經國會認可后產生，各部長只對總統負責。

在美國，部是最重要的行政機關，是隨著政府職能的擴大而逐漸設立的。

3、獨立行政管理機構

該機構是為某一專門目的而設立的一種行政組織，雖然比“部”的級別低，但比“部”擁有更大的自主權。（二）州政府機構

州是聯邦的單位，在為組成聯邦而賦予聯邦政府以相應權限外，其余權限由州保留行使最高和最終決定權。

州長是州的行政首腦，州擁有自身的司法體系。聯邦政府與州政府實行分權制，不存在直接的領導與從屬關系。（三）地方政府機構

在美國，州以下的政府稱為地方政府，一般分為“縣”與“市”，下設教區與鎮。

1、縣政府組織

縣政府的基本結構相同，大都采用委員會制。是立法、行政的統一體：既是立法機關，又是行政機關。

縣政府的職能是執行州的行政事務，是州政府在某一地區的代理機關。

2、市行政組織

美國的市政府，既是州政府的代理機構，又是市自治體的政府。市自治體是由市民組成的法人團體。

市政府的組織形式主要有四類：市議會制、市經理制、市委員會制

四、法國的行政組織

法國的行政組織是保留議會制某些特點的總統制，一般稱為“半總統制”。（一）中央行政組織

總統是國家元首和武裝部隊統帥，由議會直接選出，主持內閣會議，是行政決策的中心。

內閣負責具體的行政事務，總理由總統任命，對總統負責，內閣成員由總理提名，總統任命。總統不對議會負責，由總理代表總統對議會負責。總統在征詢政府和議會意見后，可以解散議會。（二）地方行政組織法國的地方行政組織分為大區、省、市鎮等級。

1、大區行政組織

大區的議決機關是區議會，區議會主席是大區行政首長，領導大區各行政部門。

每個大區包括幾個省，但不是省的上級機關，其職權主要限于經濟發展和領土整治方面，并代表國家協調兩個省以上的活動。

2、省行政組織

省是國家最主要的行政區域，省長由內閣通過、總統任命，代表中央政府駐省，行使國家權力，統一負責中央駐省各機構的活動。3、市鎮行政組織

市鎮行政組織體制采用市長議會制。市長由市議會選出，市長可以獨立行使職權，不受議會的干預，議會也無權罷免，只有中央政府有權撤銷市長職務。五、當代中國的行政組織

（一）人民代表大會制

人民代表大會制，是中國人民在中國共產黨領導下，根據國家的一切權力屬于人民這一基本原則建立的一種國家制度，是中國的根本政治制度。

人民代表大會制是一種“議行合一”的體制，其他國家機關都由它產生，對它負責，并接受它的監督。中央國家機關由以下幾個機關組成：

1、全國人民代表大會2、國務院3、中央軍事委員會4、最高人民法院5、最高人民檢察院（二）中央行政組織

中央行政組織的構成如下：1、國務院

國務院是最高國家權力的執行機關，由總理、副總理、國務委員、各部部長等組成。

根據憲法和法律國務院享有管理全國行政事務的職權，可以歸納為以下幾個方面：（1）立法權

（2）提案權（3）領導權（4）監督權（5）人事權2、國務院的組成部門

各部、委、行、署是國務院的組成部門，依法對某一方面的行政事務，具有全國范圍內的管理權限。

國務院各部、委、行、署的職權主要有：（1）規章制定權（2）本部門所轄事務的管理權（3）行政糾紛的裁決權3、國務院的直屬機構

國務院直屬機構主管國務院的某項專門業務，具有獨立的行政管理職能和法律地位。

直屬機構的地位低于部、委、行、署，具有獨立職權和專門職責。

國務院直屬機構的職權主要有：制定規章權、行政事項處理權、爭議裁決權。4、國務院部、委管理的國家局

國家局具有獨立的法律地位，依法行使某項專門事務的行政職權。既接受有關部委的領導，又具有相對的獨立性。

國家局具有專項行政事務管理權和爭議裁決權，但并不具有規章制定權。

5、國務院辦事機構

國務院辦事機構是協助總理辦理專門事項，直接向總理負責的機構。辦事機構沒有獨立的行政管理權，僅是負責某一方面事務的調查研究、政策分析、組織協調等相關工作。

（三）地方行政組織

中國地方政府，是按民主集中制原則建立的，其構成如下：1、地方各級人民政府

地方各級人民政府是地方各級行政機關，管轄本行政區域內的各項行政事務，其法定職權主要是：（1）制定行政規章或發布行政決定、命令（2）本區域內行政事務的管轄權（3）領導和監督本級政府的職能部門和下級人民政府行政工作2、地方人民政府的職能部門

地方縣以上各級人民政府根據需要，設立職能部門，職能部門對本級人民政府負責，管理所轄行政區域內的某項專門行政事務，在職能上是專門的行政機關。

地方縣級以上各級人民政府的職能部門的法定職權主要有：

決定和命令的發布權、主管行政事項權3、地方人民政府的派出機關

派出機關是指由地方縣級以上人民政府經有權機關批準，在一定的區域內設立的行政機關。

中國的政府派出機關有三種類型：

省、自治區設立的行政公署；縣、自治縣設立的區公所；市區設立的街道辦事處

派出機關的法定職權主要有兩項：決定和命令的發布權、本區域內行政事務的管轄權

復習題：1、簡述行政組織的含義、特征及構成要素。2、簡述行政組織與行政機關、行政機構的關系。3、試述英、美、法三國行政組織的區別。第二章行政組織理論

相對于行政與行政組織，行政組織理論出現較晚，但發展迅速，對世界各國行政組織發展起著重要的指導作用。第一節概述一、西方行政組織理論的發展西方行政組織理論產生于19世紀末20世紀初，在20世紀先后經歷了三個發展階段：（一）傳統理論階段

這一階段的研究強調組織體制的完善和科學化管理，力圖建立一個法制化的科學合理的行政組織體制。（二）行為理論階段

這一階段的研究以行為科學理論為基礎，研究人在組織中的作用，力圖從人際關系、激勵機制著手發揮組織成員在組織中的積極性。（三）系統權變理論階段

這一階段在總結前兩個階段組織理論各有不足的基礎上，以整合的姿態從系統論出發，研究組織內外系統對組織活動的影響，進而提出從權變的原理加強組織的個案研究。二、西方行政組織理論評述

西方行政組織理論是從實際需要出發，在已有基礎上不斷轉移研究重點和改進研究方法發展來的。提高組織效率是人們不斷追求的目標，所以在達到前一理想狀態后，人們為尋找提高效率而轉向關注另一新的主題，從而推動理論發展。第二節西方行政組織理論一、傳統行政組織理論

形成于19世紀末20世紀初。主要是從靜態角度去研究組織，力圖為實現活動高效，構建一個科學合理的組織結構。著名的代表人物和理論有：（一）泰羅的科學管理論

泰羅從技術分析入手，尋求提高工作效率的途徑，提出了科學管理理論，強調管理的標準化、專門化、程序化和職能分工。其理論主要有兩大貢獻：一是管理要走向科學；二是勞資雙方要進行思想革命。（二）韋伯的官僚體制理論

韋伯從統治與權力是組織的基礎這一現象出發，將組織分為魅力型、傳統型、法理型三類，強調法理權威是一種理想模式，進而提出構建組織的原則。其理論貢獻在于明確地指出理想的組織應以合理合法權力為基礎。（三）古立克的管理七職能論

古立克提出分工是組織的基礎和存在的理由，并強調管理在組織中的重要性，并將組織內管理的職能歸結為七個方面：計劃、組織、人員安排、指揮、協調、控制、預算。二、行為主義行政組織理論

形成于20世紀30年代。它主要是從動態角度去研究組織，試圖在一個科學合理的組織結構基礎上，通過調動人在工作中的積極性，進一步提高組織的活動效率。著名的代表人物和理論有：（一）梅奧的人際關系理論

梅奧不贊同將人視為只是追求利益的“經濟人”的傳統觀念，建立人是“社會人”的新概念。他認為組織是一個社會心理系統，組織的成員需要得到關愛、安定和歸屬感，協調好組織內的人際關系對組織具有重要意義。（二）巴納德的組織要素與平衡論

其主要貢獻包括：1、巴納德強調組織本質是一個協作系統。2、巴納德提出了組織三要素理論。他認為，組織作為一個協作系統，必須具備三個要素：一是共同的目標；二是協作的意愿；三是信息。3、巴納德還提出了組織平衡思想。

4、巴納德還進一步深入研究了非正式組織的作用。（三）馬斯洛的需求層次論人的需求是有層次的，在低層級需求得到滿足后，必須以更高層次的誘引來激發組織成員的積極性。

馬斯洛將人的需求自低往高分為5個層次：

1、生理需要2、安全需要3、社交需要4、尊重需要5、自我實現需要三、現代行政組織理論

通常稱為系統理論時期，也稱為現代化時期。這一時期的理論主要是對組織整體進行綜合研究，以尋求提高組織的活動效率與效益的途徑。（一）系統組織理論20世紀60年代，人們將系統論用于行政組織研究，形成系統組織理論。這一理論把行政組織視為一個與外在環境交互作用的開放系統，并據此研究組織的內外環境對組織活動的影響，強調系統間的相互作用。

處在社會系統中的組織，必須具備四方面特質：適應環境、達成目標、統一協調、維持形態。

這四個方面的特質通過組織的三個層級來體現：1、決策層級2、管理層級3、技術層級（二）權變組織理論

權變理論是20世紀70年代卡斯特等人從系統論觀點出發提出的，它強調不同組織有不同的生態環境，因此不能簡單地用一種統一的理論來指導組織活動，而應視不同情況提出對策。（三）企業政府論

出現于20世紀末，該理論從社會效益出發，強調從行政組織的活動績效評價政府工作，要求政府應像企業那樣為社會提供優質產品，即良好的公共管理和服務，因此要像領導企業那樣領導政府，又稱“新公共管理”的政府管理模式。第三節中國行政組織理論

一、古代中國的行政思想

古代中國的行政思想萌發于先秦時期，較為集中地反映在儒、法、道、墨各家的學說中。（一）儒家

儒家主要是強調禮治、仁政、選賢任能，把義作為行為規范。（二）法家

法家強調以法為本，以法（行為準則）、術（治理方式）、勢（權威）相結合治國，主張中央集權、分級管理與監督。

（三）道家道家強調無為而治，即國家對老百姓的事（社會事務）不要干預過多，并主張要善于用人。（四）墨家

墨家強調在國家治理中要政令統一和服從上級，要用人唯賢，重視上下溝通和參謀智囊的作用，重視節約。二、近代中國的行政思想

近代中國的行政思想較為集中地反映在孫中山的建國思想上。

其中與行政組織有關的，主要有以下兩方面的內容：

（一）政權與治權分離（二）地方自治、中央與地方均權三、當代中國的行政思想

要研究當代中國的行政思想，建立中國特色的行政組織理論，有必要對毛澤東、鄧小平的行政思想加以認真總結。（一）毛澤東的行政思想

毛澤東的行政思想是以毛澤東為代表的老一輩無產階級革命家，在馬克思主義理論的指導下，經過根據地政權建設和新中國國家行政管理實踐的長期探索而逐步形成的中國社會主義行政理論。

毛澤東的行政思想至今仍然是中國行政組織的指導思想。它具體反映在以下幾點：

1、闡明了社會主義國家行政組織的性質。2、提出了社會主義國家行政組織的職能。3、建立了社會主義國家行政組織設置與運行的原則。4、關于中央政府和地方政府的權力分配上，毛澤東強調要發揮兩個方面的積極性。

（二）鄧小平的行政思想

鄧小平的行政思想是對馬列主義、毛澤東行政理論的繼承和發展，明確提出了改革行政管理體制的一系列原則、方針、政策。其主要內容有：1、行政組織應以經濟建設為中心。2、行政組織必須進行改革。3、行政組織必須克服官僚主義，提高工作效率。4、行政組織必須加強法制建設。5、要建立科學的干部人事管理制度。復習題：1、簡述西方行政組織理論的發展過程。2、簡述古代中國的行政思想。3、簡述毛澤東與鄧小平的行政思想，及二者間的關系。第三章行政組織體制

行政組織體制是指組織內部圍繞著行政權力行使而形成的內部秩序，即以職權劃分為中心的內部關系及行使權力方式所構成的具體制度。第一節行政權力一、行政權力特性行政權力具有如下特點：1、手段性2、一元性3、職權性4、服務性二、行政權力的行使（一）行政行為

行政權力的行使出現于行政行為中。行政行為，是指行政主體運用國家權力進行并產生法律效果的行為。

行政行為內容大致包括：

1、設定或撤銷權利2、設定或免除義務3、賦予或剝奪能力4、變更法律地位5、承認合法性6、賦予特定物以法律性質（二）行政權力行使的外部形式

行政主體在行政系統外行使行政權力的具體形式主要有以下幾種：1、命令權2、制裁權3、形成權4、規范權5、仲裁權

（三）行政權力行使的內部形式

行政權力在行政系統內行使時，主要包括以下幾個方面：1、決策權2、命令權3、督導權4、處置權三、行政權力的轉移

行政權力的轉移是指行政權力在行政系統內以及向行政系統外主體的轉交、移動。

行政權力轉移的方式有兩種情況：制度安排和行政授權。（一）制度安排

制度安排在行政系統內部表現為，出于行政系統內職權配置需要而進行的層層授權，由行政首長將自身行使的部分行政權力逐級轉移給下屬人員。

制度安排在行政系統外部表現為，行政權力從行使職權的行政主體轉移到其他的行政主體或非行政主體。（二）行政授權

行政授權在行政系統內，是指上級行政主體將某些行政權力授予下級行政主體行使。

行政授權在行政系統外，是指行政主體把行政權力委托給行政系統外的組織或個人代為行使。行政授權分為以下三種情況：

1、代理授權2、委任授權3、委托授權第二節權力配置體制

權力配置體制是由行政決策權在各級行政組織之間的不同配置方式形成的。

行政決策權的配置通常有集權、分權和均權三種模式。

一、集權制

行政組織中的集權制是指主要行政決策權集中于組織的最高層次，在宏觀層面表現為中央集權，在微觀層面表現為各級首長集權。二、分權制

分權制是指主要行政決策權并不集中于組織的最高層次，而是分散在行政組織體系的各個行政層級。三、均權制

均權制是指在中央與地方之間保持行政權力的某種平衡，既不偏于集權，也不偏于分權，而是依據事權性質劃分中央與地方的決策權，維持中央與地方之間的權力平衡，在兩者間建立一種協調和配合關系。四、權力配置分析

從政治領域看，國家公共權力的行使更為重視權力的分散與制衡。

從行政領域看，由于行政本身是實現通過政治所表達的國家意志和利益，因而更為強調執行的效果，重視時間、效率和準確性。國家公共權力在行政領域中的運用必然要求相對集中，以確保國家意志和利益能及時、準確地得到實現。第三節領導體制

行政領導體制是行政組織在行政領導方式上的體現，是由行政組織內部人員之間所形成的領導關系構成。

領導體制按行政組織中承擔指揮、決策權力的人數分為首長制、委員制和混合制三種。一、首長制

首長制又稱一長制或獨任制，是指組織內法定的最高決策、指揮權力由首長一人執掌而形成的一種領導體制。

在首長制下，行政組織活動由行政首長單獨領導和做出決策并承

擔責任，其他領導人由首長提名并依法定程序產生，他們協助首長工作，對組織的整體事務只有建議權而無決策權。

首長制的基本特征是首長擁有最終決定權，獨自決定一切重要措施并對此負責。二、委員制

委員制又稱合議制、委員會制，是指組織的法定最高決策權和指揮權，由兩個或兩個以上人員組成的集體（或委員會）執掌而形成的一種領導體制。

委員制的基本特征是組織內各項事務的最終決定，是由地位平等的兩個人或兩個以上的委員組成的

委員會做出，組織的最高決策指揮權屬于全體委員，一切均由委員會按照“少數服從多數”的原則集體決定。三、混合制

混合制又稱委員會與首長并立制，是指行政組織的事權，一部分由委員會集體討論決定，另一部分則由首長個人決定的一種行政領導體制。

混合制的基本特征是，行政組織中既設有一個承擔決策權的合議制委員會，也存在一個指揮日常行政工作的首長。首長是委員會的主

席，主持委員會的會議，重大問題由委員會集體討論決定，具體事務的實施由首長個人行使決策權和指揮權。

第四節統屬體制

行政統屬體制是行政領導關系在宏觀層面的反映，是行政指揮、決策權力在各級行政組織之間所做出安排。行政統屬體制可分為三種模式：完整制、分離制和混合制。一、完整制

完整制也稱集約制或一元統屬制，在這種體制下，一級政府的下屬機構只接受本級政府的領導。

二、分離制

分離制又稱獨立制或多元統屬制，指同一層次各組織或同一組織各單位，分屬于兩個以上平行的行政首長或組織領導的體制。

三、混合制

混合制介乎上述兩種體制之間，即上、下級政府中的一部分機構存在領導關系，而另一部分機構不存在這種領導關系，但存在工作指導關系。復習題：1、什么是行政組織體制？2、簡述行政行為的含義和內容。3、簡述行政授權的含義和類型。4、如何合理配置行政權力？5、簡述首長制、委員制、完整制及分離制的含義。第四章行政組織結構

行政組織結構就是指構成行政組織內各單元的排列組合方式。第一節概述一、行政組織結構的特性1、法定性2、穩定性3、適應性二、行政組織結構的基礎—行政目標

行政目標是構建行政組織的基礎，需要組織內全體成員的共同努力來完成。

行政目標是通過對社會事務實施公共管理與提供公共服務，使社會呈現有秩序、可持續發展的穩定狀態。

行政目標是可變的，要求行政組織結構也要做出相應的調整。三、行政組織結構的基本單元—職位

行政職位是行政組織結構的基本單元，是行政組織結構網絡中的聯結點和支撐點。行政職位的縱向和橫向關系，聯結著行政組織的縱向結構和橫向結構。沒有行政職位，也就沒有行政組織結構。四、行政組織結構的功能

合理的行政組織結構是實現行政目標、提高行政效率的物質基礎。

一般而言，一個組織結構應該具備下列四項基本功能：1、效率2、溝通3、工作的滿足感4、組織的同一性

第二節行政組織結構的類型

行政組織的結構可以按照縱、橫兩個主軸進行最基本的分類。一、縱向結構行政組織的上下級之間，存在著領導與被領導的關系，這種組織方式稱為“行政組織的縱向結構”。

按照行政組織縱向層級的多少，主要可以分為金字塔型結構和扁平型結構。

1、金字塔型結構是行政組織最典型的結構，其主要表現為行政層級多，控制幅度小，體現出較為集權的性質。2、扁平型結構的特點在于行政層級較少，行政幅度較大，是一種分權性的結構。

二、橫向結構

在行政組織中，同一個層級中包含著各個職能不同的部門，彼此間是相互分工合作的平等關系，這種組織方式就是行政組織的橫向結構。

一般而言，橫向組織結構可以有以下幾種分類角度：

1、按照區域標準劃分2、按照管理職能標準劃分3、按照管理流程標準劃分4、按照服務的對象標準劃分

行政組織結構在基本的縱向、橫向維度的基礎上演化出多種不同的結構類型，大致如下：

1、直線集權式結構2、直線職能式結構3、直線參謀式結構4、直線綜合式結構

……三、管理層次與管理幅度的關系

管理層次是在有效管理幅度的基礎上形成的。在一個特定的組織內，管理層次和管理幅度成反比關系：管理層次多，則每一層級行政機構的管理幅度就窄；反之，管理層次少，則每一層行政機構的管理幅度就寬。復習題：1、簡述行政組織結構的含義和功能。2、如何劃分行政組織結構的類型？3、簡述管理層次與管理幅度之間的關系。第五章行政組織環境

行政組織環境是行政組織對社會進行公共管理活動和內部管理活動時面臨的環境，是直接或間接影響行政組織存在、發展以及活動的各種因素的總和。第一節概述一、行政環境

行政環境是指國家在對社會進行公共管理時所面臨的環境，是影響行政及其活動的各種因素的總和。二、行政組織環境

行政組織環境是指行政組織在對社會進行公共管理活動時所面臨的環境，是影響行政組織存在、發展以及活動的各種因素的總和，這種影響可能是直接的或間接的。

行政組織活動的環境可以分為宏觀、中觀和微觀三個層次

1、行政組織的宏觀環境包括一個國家的國際和國內的社會與自然環境，其中國內社會環境的影響最為直接和具有決定性。2、行政組織活動的中觀環境包括一國行政系統的組織結構和運行情況，這對行政效率和效益都有直接的影響。

3、行政組織的微觀環境是指行政人員在其具體完成工作任務時所受到的各種影響因素。

這些因素對行政人員的具體行為及工作效率的提高有著直接的影響，同時對行政組織活動的社會效益的實現也有間接的影響。三、研究行政組織環境的意義

研究行政組織環境的意義，具體反映在以下三個方面：1、從宏觀上看，行政組織活動的直接目的是適應行政環境，合理地確定行政組織的目標和決策方案，遵循社會發展規律和行政生態規律，從而達到提高行政效率和行政效益目的。

2、行政組織活動必然要受周圍環境的影響和制約。適應行政組織活動環境的變化，建立科學合理的行政系統，是行政高效化的前提和保障。

3、認清行政組織活動的環境是正確認識和轉變行政職能，堅持行政改革，提高行政效率和效益的重要前提。第二節宏觀環境

行政組織的宏觀環境，是指處于行政組織系統之外的，能夠直接或間接影響行政組織存在、發展與活動的一切因素或條件的總和。

行政組織的宏觀環境包括國內環境與國際環境。國內環境通常包括社會環境和自然環境。國際環境又包括國際自然環境和國際社會環境。

宏觀環境對行政活動的影響是整體性的（直接或間接），是一切行政活動的環境基礎。一、國內環境（一）社會環境

社會環境是由人們的社會行為而形成的非自然環境，可分為政治、經濟和文化三個方面：1、政治環境政治環境是指社會環境中由政治因素構成的影響行政組織活動的環境因素。

影響行政的政治環境因素大致可分為制度層面上的政治制度和法律制度，以及政治運作中的政治民主化、法治化水平。

2、經濟環境

經濟環境包括經濟制度與經濟發展水平兩個方面。其中經濟制度又包括經濟結構體制和經濟運作體制兩方面。3、文化環境

文化環境是指對行政活動產生影響的各種文化因素，包括社會的思想道德狀況及科學技術和文化教育的發展狀況等。（二）歷史人文環境

歷史人文環境是指影響行政活動的歷史、人口、民族、宗教等因素。

歷史因素在不同國家的行政中所起的作用不同，對歷史悠久的國家作用較大，而對歷史較短的國家作用則較小。

人口因素涉及人口數量、人口分布狀況、人口素質、人口年齡結構等方面。

民族問題是一個不可忽視的人文因素。如果處理不好，就會嚴重影響國家的穩定與發展，甚至會造成國家的分裂。

宗教因素在一些信奉宗教的國家里，對行政組織活動的影響是全面的和直接的。（三）自然環境

自然環境包括一個國家的地理位置，以及國家轄域內的自然狀況。自然環境優劣對于人類社會活動的進行有著直接的影響：或者提供方便，或者造成困難。二、國際環境

國際環境包括國際自然環境和國際社會環境。國際自然環境對國家行政的影響主要與國內自然環境相關。國際社會環境對國家行政的影響則包括國際形勢、國際格局和國際交往三個方面。三、宏觀環境對行政組織及其活動的影響（一）國內環境的影響1、社會環境的影響

政治環境對行政組織及其活動的影響是最直接的。經濟環境對行政組織及其活動的影響最具根本性和決定性。

文化環境對行政組織及其活動的影響較多的是深層次的，是通過人們的思想、行為從行政人員和非行政人員兩個方面作用于行政活動。

2、歷史人文環境的影響

歷史因素對行政組織及其活動的影響是全方位的，但主要集中在體制、觀念、方法上。

人口、民族、宗教等因素對行政組織及其活動的影響，因國情的不同而不同。

（二）國際環境的影響

人類社會日益國際化，國際交往日益頻繁，合作規模不斷擴大，任何國家的行政都會受到國際環境變化的影響。此外，正確認識國際環境也是政府維護和發展國家利益的重要依據。（三）自然環境的影響

自然環境對國家行政組織及其活動會產生非常直接的影響，深受自然環境影響的物質生產方式，決定了不同國家在行政體制的形成、行政職能的確立、行政組織的設立以及行政方式方法上的不同。

第三節中觀環境

行政組織活動的中觀環境，是指單個行政組織活動時所受到的影響因素，包括作為一級政府的行政機關及其下屬機構的活動，以及這些機構內設的部門、單位的活動。

行政組織活動的中觀環境主要包括以下三個方面：

一、體制性因素

體制性因素包括兩個方面：體制方面和管理方面。

在體制方面，是指行政體系內部的組織結構和運行情況。在管理方面，是指組織內部的管理狀態，以及由此對行政組織活動產生的影響。

以上兩個方面，對行政組織的活動都會產生不同的影響，在行政組織活動的中觀環境中起著基礎作用。

二、團隊因素

團隊因素是指組織作為一個群體所形成的團隊，其成員素質狀態對行政組織活動產生的影響。其主要表現在兩個方面：團隊精神和組織文化。

團隊精神具體表現為組織成員都能有大局意識、協作精神和服務精神。

組織文化是行政文化在一個行政組織內的具體反映。行政文化是指與行政相關的文化，它包含人們行政行為的態度、信仰、感情和價值觀，以及人們所遵循的行政方式和行政習慣等。

團隊因素對行政組織活動的影響，主要反映在一個行政組織內部的工作氛圍和人員士氣上，其對發揮行政組織整體積極性至關重要。三、領導因素

領導因素是指行政組織內因領導者的素質和行為而對組織整體活動的影響。包括領導者的個人素養、功能發揮、管理能力、領導風格等內容。

領導因素對行政組織活動的影響，主要反映在行政組織的日常工作方面。組織的整體性功能能否真正得到發揮，主要取決于領導因素。第四節微觀環境

行政組織活動的微觀環境是指行政人員在其具體完成工作任務時所受到的各種影響因素。

行政活動的微觀環境涉及一個機構甚至一個更小群體的內部具體情況，也涉及到行政人員本身,是由行政組織外部環境與內部條件相結合構成的。

從構成因素看，微觀環境大致可分為外部因素、內部因素和個人因素三類。一、外部因素

外部因素，主要是指宏觀、中觀環境體制因素及其在機構、科室的延伸和具體化。它集中體現在職位說明、內部規制和工作標準化上。二、內部因素

內部因素，主要包括兩個方面：一是由組織內成員群體相互關系所構成的狀態，即團隊因素；二是指組織為成員完成工作任務所提供的物質設備，即辦公條件。這兩方面因素的影響主要和成員個人行為有關。三、個人因素

個人因素，是指由行政人員個人素質引起的，對其完成公務的行為會產生影響的因素。主要表現為個人的工作能力和態度，個人在科室內的人際關系，以及在突發事態時的心理素質。這些個人因素對行政人員完成工作任務的效率和質量有直接的影響。

復習題：1、什么是行政組織環境？研究行政組織環境有什么意義？2、簡述行政組織宏觀、中觀及微觀環境的含義。3、什么是行政文化？4、試述國際環境對行政組織的影響，以及行政組織如何創建良好的國際社會環境。5、試述民族與宗教環境對行政組織的影響，以及行政組織如何創建良好的民族與宗教環境。第六章行政組織內部管理第一節概述

一、行政組織內部管理的含義

行政組織內部管理是對組織內部各要素的管理，即圍繞組織內部與人、財、物相關的事務而進行的管理活動。其中人員管理是核心，資金管理是進行行政活動的保證，物材管理是行政活動所必需的條件和環境。二、行政組織內部管理的意義

組織內部管理是行政組織活動得以有效進行的條件和保證。它可以實現下述目標：1、人盡其才2、物盡其力3、財盡其用

三、法治在行政組織內部管理中的地位

行政組織內部管理的核心是實現法治化，在此基礎上充分發揮管理者的積極性、主動性、創造性。法治化的前提是法制化，即一切內部行為都有明確的規章、制度作為規范。在此基礎上形成行政人員的法治觀念，并通過內部規制與監督機制確保管理的法治化，以提高內部管理質量。第二節行政人員管理一、行政人員的行為特性

行政人員是指行政機關內運用國家權力執行公務的工作人員。行政人員的行為具有以下特征：

1、作為社會人，行政人員有自身的利益追求。2、行政人員是國家的雇員，通過完成公務從國家、行政組織得到相應的回報以滿足自身的利益需求。

3、行政人員是通過行使國家權力來完成公務，權力行使時直接影響到對象的權益。4、行政人員在完成公務的過程中擁有相應的決定權力，個人意愿有可能影響權力使用的正當性。

5、行政人員的個人素質以及自身的職業道德修養對公務的完成有決定性的影響。二、行政人員管理的意義

行政人員管理是從行政系統內部管理的角度，通過對行政人員的更新、激勵、保障和約束等一系列措施，探索行政人員管理的運作機制，其目標是通過管理，一方面是要提高行政效率，實現行政職能；另一方面則要約束行政人員的不當行為。三、行政人員的日常管理

行政人員的日常管理基于三種機制：

（一）更新機制更新機制的目的是保持人事系統自身的穩定性和生命力，其主要包括人員更新與素質更新兩方面。1、人員更新

人員更新包括“進口”和“出口”兩個環節。（1）“進口”環節主要包括考試錄用、職位任用、調任和聘任。（2）“出口”環節主要包括行政人員辭職、辭退、退休、調出等。2、素質更新

素質更新主要包括培訓和交流。（二）保障機制

保障機制是指在人事管理中，通過提供相應的物質條件或設計相應的權益保護制度，為行政人員創造適宜的工作條件，在與社會人才競爭中，確保行政團隊的穩定。1、物質保障制度

物質保障制度主要有工資、福利和保險制度。2、權益保障制度

權益保障制度主要表現為行政人員申訴、控告制度。（三）激勵機制

激勵機制是行政組織通過自身的多種資源，積極干預和影響行政人員的行為，在實現人員管理目標的同時，也能滿足行政人員自身的追求。行政人員激勵制度包括行政人員的考核、獎懲、職務升降等管理環節。四、行政人員管理的關鍵

行政人員管理的關鍵在于激勵與監控。1、對行政人員的激勵

在實施激勵措施時，要做到以下幾點：（1）將精神激勵與物質激勵并重。（2）要繼續強化傳統的行政激勵和道德激勵。2、對行政人員的監控

要防止行政人員利用手中的公共權力謀取個人私利，最現實也最有效的路徑選擇就是對行政人員進行有效的監控。（1）就監督內容而言，應該強調對行政人員的全面監督，包括：工作監督、政治監督、權力濫用監督、兼職監督和品德監督。（2）就監督的渠道而言，一般可以分為外部監督和內部監督兩種。

外部監督包括立法監督、司法監督、政黨監督和社會監督。

內部監督，是指來自行政系統內部的對行政人員實行的自上而下的監督，包括專門監督和非專門監督兩種形式。第三節資金管理一、行政資金的來源

行政資金是指行政組織為完成公共管理而用于內部活動的各項經費，包括人員費用，公務費用，物材費用。行政資金來源于公共財政。

二、行政資金管理的目標與任務

行政資金管理的目標是要在少花錢，多辦事，辦好事的基礎上，保證組織內部活動的正常進行。

其管理任務主要包括以下幾個方面：1、合理安排預算，按計劃開支。

2、努力節約開支，提高行政資金使用效益。

3、健全管理制度，實施依法管理。4、加強開支監督，嚴肅財經紀律。

5、搞好財務分析和考核，提高行政經費的社會經濟效益，降低行政成本。三、行政資金管理的內容（一）預算管理

預算管理，是依據國民經濟和社會發展計劃對行政組織的職責要求和財力的許可編制的，是行政單位活動的前提和準則。其核心問題是對資金的合理分配進行科學安排。（二）開支管理

開支管理的關鍵在于明確開支范圍，確定開支標準。其基本要求是按預算掌握支出，保證計劃開支的實現；按業務進度掌握支出，保證業務發展的資金供應；按各項規定掌握支出，保證各項法律、法規的貫徹落實；按節約原則掌握支出，盡量減少行政消耗。（三）決算管理

決算是各種政策和預算執行后真實效果和真實規模的集中反映，并且是重新制定財經政策和預算的重要依據。因此決算管理，也是行政組織財務管理工作的重要內容。（四）制度管理

制度管理包括兩個方面：制度的建設和制度的實施。

首先，要強化預算資金管理制度建設。其次，要加強支出管理制度建設。四、行政資金管理的關鍵

行政資金的管理的關鍵在于：1、要從編制好資金預算抓起。2、要制定嚴格的開支標準。3、必須樹立勤儉節約的指導思想。

4、在管理行政資金的同時，還必須管好預算外的資金。第四節物材管理一、物材管理的含義

物材是指行政組織、行政人員進行行政活動和完成行政任務所必須的物質基礎。物材管理依其管理對象，可分為基礎設施管理、基本設備管理和辦公用品管理。

物材管理的目的在于有效合理地運用行政經費，避免浪費，節約開支，提供良好服務。對于物材的采購、使用和保管必須要進行科學管理。

二、物材管理的環節物材管理就其運作環節看可分為購置、保管、領用、稽核4個方面。（一）購置物材購置應遵循以下原則：1、合乎規格2、經濟合理3、集中購置4、合議決定5、價格公開購置物材時應按以下的程序進行：

1、確定物品購置的清單2、比價或公開招標3、簽訂與履行購置合同4、驗收5、付款及單據處置（二）保管

物材的保管，主要是指物材的登記、收藏、分配、使用費用的簽認以及物材的盤點、交換和養護等，目的是保持物材的效能，原則是集中管理，減少損耗。（三）使用

物材使用的原則是：按程序領用，既節約又有效地充分發揮物材作用。

（四）稽核

稽核對物材管理是必須的，包括購置、收支、消耗三個方面。稽核的原則應是準確、合法、合理。三、物材管理的關鍵

物材管理的核心在于：在確保行政人員能順利完成公務的前提下盡可能節省行政資金的開支。

因此，在物材管理中要特別注意以下幾點：1、要有明確具體的配置使用標準。2、要從嚴控制配置物材的規格，以經濟適用為原則。

3、要在行政人員中形成“公私分明”的觀念和風氣。

4、要把物材管理納入行政人員的日常考績。5、行政組織各級首長、主管必須重視物材管理。復習題1、什么是行政組織的內部管理？2、簡述行政人員的含義及其行為特征。3、簡述行政資金的含義及行政資金管理的內容。4、簡述行政資金管理的目標和任務。5、行政資金管理要注意哪些問題？6、物材管理要注意哪些方面？第七章行政組織的發展

第一節概述一、組織發展組織發展是指組織圍繞組織要素所做出的調整和變化。組織要素包括構成要素和物質要素兩方面。

二、行政組織的發展行政組織發展分為行政組織外部發展和內部發展兩方面，其區別主要有：

１、目標不同２、任務不同３、制約因素不同４、所需條件不同三、行政組織發展的特點基于行政組織的性質，行政組織的發展具有以下特點：１、被動性２、自覺性３、順應性４、長期性第二節行政組織的外部發展一、外部發展的含義行政組織外部發展是指國家應社會發展形成的需要，對行政組織采取的發展措施。行政環境的變化是導致國家對行政組織采取外部發展措施的根本動因。

外部發展以擴大行政能力、提高行政效益為目標。核心內容是對行政組織及其活動的調整、完善和變革。

行政組織外部發展的內容，大致可歸結為職能發展、體制發展與組織構建三個方面。二、職能發展職能發展在行政發展中不僅居于首要地位，而且也是體制發展與組織構建發展的依據和基礎。其主要包含三個層面，即職能范圍的重新確定、職能配置的變化、職能實現方式的改變。三、體制發展作為一種系統體系，體制的構成包括結構、組織、運作三方面要素。因此，行政組織體制發展的內容包括行政組織內的