第十二章社會救助社會救助是社會保障體系中最低層次的保障部分，是社會保障安全網的最后一道防線，保障的是社會保險這道主要的安全網無法保護的人群。社會救助雖不像社會保險那樣是社會保障體系中的核心部分，但它具有其他保障環節無法替代的重要地位和作用，尤其突出表現在維護社會安全和穩定方面。（下崗職工基本生活保障、城鎮最低生活保障、汶川玉樹大地震）本章內容：社會救助概述最低生活保障災害救助第一節社會救助概述一、社會救助的概念及含義社會救助是指國家和社會通過國民收入的再分配及三次分配，對因自然災害或其他經濟、社會原因而無法維持最低生活水平的社會成員即社會脆弱群體給予救助，以保障其最低生活水平的制度。理解：①主體是國家（如民政部門）或社會（如各類慈善團體）；②手段是國民收入的再分配（國家）及三次分配（社會慈善捐助）；③對象是社會上各類脆弱群體；④目標是保障救助對象的最低生活。傳統上我們把對社會困難成員的幫助稱為社會救濟，但救濟一詞包含有慈悲、憐憫等不平等的色彩在內。因而，現代社會都把社會救濟改為社會救助，一方面是其覆蓋面更大了；另一方面是救助一詞可以看成是更為中性的詞，從而更加符合現代社會的發展理念。社會救助與社會救濟一字之差，實際上反映出社會文明的進步。二、社會救助的產生與發展萌芽世界各國還在農業社會時期就出現了社會救助的萌芽——慈善事業，以進行扶危濟困，幫助那些貧困人群。早期社會救助主要有：民辦慈善事業、宗教慈善事業、官辦慈善事業。產生

1601年，英國舊《濟貧法》；1834年，英國新《濟貧法》。真正具有現代意義的社會救助制度產生于20世紀初，1935年美國的《社會保障法》、1946年英國的《國民救助法》。發展二戰以后，越來越多的國家建立了自己的社會救助制度。享受社會救助成為社會成員的一項基本權利。三、社會救助的特征最低保障性保障困難社會成員的最低生活。按需分配是一種有別于按勞分配與按資分配的國民收入再分配。具有在確定的標準范圍內（如貧困線以下或遭受災害時）向救助對象按需分配（現金援助、實物援助、服務援助等）的特征。權利義務單向性只要符合救助條件，就有權利申請獲得救助，而無須盡繳費義務。全民性任何人只要符合社會救助的條件，即可得到社會援助。四、社會救助的功能緩解貧困緩解貧困問題是社會救助最基本和最直接的功能。推動社會公平和社會文明進步通過國民收入再分配保證了社會公平；援助社會弱勢群體是人道主義與人文關懷精神的體現，是社會文明的進步。是國家宏觀調控的工具作為社會保障的一部分，起著自動穩定器的調控功能和相機抉擇的政策決策作用。五、社會救助的分類1.依據救助手段劃分：現金救助實物救助服務救助以工代賑：是指通過提供相應的工作或就業機會并發放勞動報酬的方式實現對救助對象的救助。2.依據救助時間劃分：定期救助（最低生活保障和對孤寡老人、孤殘兒童的救助）臨時救助（災害救助）

3.依據救助的實際內容劃分：生活救助（城鄉低保）災害救助（各種自然災害）失業救助（失業保險期滿仍未找到工作，我國納入低保體系）住房救助（廉租房制度）醫療救助（資助參加醫保或減免醫藥費）教育救助（九年制義務教育免收學雜費、資助貧困大學生學費等）法律援助（司法救濟）扶貧開發（扶貧、開發）六、社會救助的對象國際勞工組織認為：在工業化國家，那些收入相當于制造業工人平均工資30%的家庭和個人應成為救助對象。歐洲經濟合作委員會認為：如果一個成年人的可支配收入（交所得稅和保險稅后）低于平均水平的50%，則屬于救助對象。英國的救助對象分為四類：無固定職業或就業不充分，無力定期繳納社會保險費，因而無權享受社會保險者；有權領取社會保險津貼，但不足以維持最低生活者；領取社會保險津貼已滿期限，卻無其他收入者；未參加社會保險，生活又無著落的人。中國社會救助的對象分三類：一是“三無人員”，即無依無靠、無生活來源、無法定撫養人的社會成員；二是災民；三是貧困人口。

七、社會救助的管理中央政府集中管理型（英國、澳大利亞、新西蘭）地方政府分散管理型（日本、瑞士、芬蘭、挪威、中國）中央和地方分層管理型（法國、美國、盧森堡）我國社會救助我國已基本建立社會救助體系，十二五期間，我國將進一步完善社會救助機制，提升社會救助水平。第二節最低生活保障一、概念最低生活保障是指國家和社會為生活在最低生活保障線之下的社會成員提供滿足最低生活需要的物質幫助的一種社會救助制度。二、原則生存保障原則（保障最低生活，避免挨餓受凍）普遍性原則（任何社會成員，不論其身份地位、有無職業，只要收入低于最低生活保障線，均可享受救助）法制化原則（法律規范、強制實施）維護受助者個人尊嚴原則（現代社會，享受社會救助已經成為公民的一項基本權利，再也不是接受恩賜、憐憫和施舍了）三、最低生活標準的概念及確定1.概念最低生活標準又稱最低生活保障線，是指在社會發展的某一時期，由政府制定的、與社會經濟發展水平相適應的、在衣食住行等方面保障居民生存的最低限度的基本生活標準。2.確定方法

一般，國際上確定最低生活標準的方法有以下四種：市場菜籃子法：維持居民生存和發展必不可少的一籃子商品和服務的價格。恩格爾系數法：根據家庭用于食物支出占全部支出的比例來衡量貧困程度的一種方法。恩格爾定律：隨著家庭和個人收入的增加，收入中用于食品方面的支出比例將逐漸減小。恩格爾系數（%）=食品支出總額/家庭或個人消費支出總額×100%。恩格爾系數在59%以上為貧困，50-59%為溫飽，40-50%為小康，30-40%為富裕，低于30%為最富裕。以一個家庭的食品消費支出除以0.59，即可得出家庭收入的貧困標準。國際貧困標準法：根據一個國家或地區的社會平均收入水平來確定最低標準，是一種收入比例法。如經合組織認為，最低貧困標準相當于社會平均收入的50%—60%。生活形態法：從人們的生活方式和消費行為等生活形態入手，提出一系列有關貧困家庭生活形態的問題，選出若干剝奪指標，即被舍棄的方式行為，再根據這些剝奪指標及被調查者的實際情況確定哪些人屬于貧困者，再分析他們被剝奪的需求及消費收入，得出最低生活保障金額。絕對貧困和相對貧困

A.絕對貧困：指維持生存的最低需求品缺乏。

B.相對貧困：建立在將貧困者的生活水平與其他社會成員的生活水平相對比上的，是指比社會成員平均生活水平低的生活狀態。一般而言，發展中國家的貧困大多數是絕對貧困，發達國家的貧困基本上是相對貧困。中國現階段采用的是“絕對貧困為主，適當兼顧相對貧困”確定低保標準的做法。1.城市居民最低生活保障制度建立及發展1993年6月---1995年5月的試點階段

1993年6月1號，上海市率先建立了城市最低生活保障線制度。1995年5月---1997年8月的推廣階段

1997年5月，全國已經有206個城鎮建立最低生活保障制度。1997年8月---1999年底的普及階段

1997年8月，國務院頒發了《國務院關于在各地建立城鎮居民最低生活保障制度的通知》，要求1998年底以前全國地級以上城市均要建立最低生活保障制度；1999年底以前全國縣級市及縣政府所在地的鎮要建立這項制度。2000年---至今的深化階段

1999年9月28日，國務院頒布《城市居民最低生活保障條例》，1999年10月1日起實施，標志著我國最低生活保障制度的完善。四、中國最低生活保障制度保障對象及內容保障對象：持有非農業戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的，均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利。保障內容：

（一）對無生活來源、無勞動能力又無法定贍養人、扶養人或者撫養人的城市居民，批準其按照當地城市居民最低生活保障標準全額享受；（二）對尚有一定收入的城市居民，批準其按照家庭人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的差額享受。

案例分析一低?？梢匀~享受低保嗎

張某，男，38歲。家庭人口3人，妻子37歲，體弱。夫妻二人均無工作，孩子12歲，讀小學五年級，愛人多次求職，但一直沒有就業，全家每月只依靠張某在外干臨時工的500元收入生活，現向社區申請低保救助。若該市低保標準為195元，請問該家庭可以享受多少低保金額？

案例分析：張某家庭月人均收入167元，低于低保標準247元，符合申請低保條件。孩子是在校學生，屬于全額救助的八類人；愛人需提供區就業局出據的“已在就業局登記求職，但一直未再就業”的證明，并加蓋區再就業局的公章，方有效。家庭低保金計算辦法：家庭月人均享受金額=（195×3-500）/3=28元；家庭月保障金額=28×（3-1）+195×1=251元

案例分析二有收入合住能否申請低保

張某，女，70歲，丈夫于07年過世，老人現已年老體弱，又患白內障，月退休工資1000元。有一女毛某，47歲，離異后無房在父母家居住，精神二級殘，喪失勞動能力。母女二人共同生活，家庭生活困難，毛申請低保。能否通過？以上家庭為典型的“老養殘”類型，根據《城市居民最低生活保障條例實施細則》規定：與父母共同生活的，喪失勞動能力、無收入的成年殘疾子女，因特殊原因未另立戶生活困難，可分戶計算。從人性化操作的要求出發，并充分考慮該家庭的實際生活困難，通過群眾評議，分別將毛某單獨納入低保，并全額享受最低生活保障待遇。

案例分析三超額用電要取消低保嗎

有一戶低保家庭，低保標準規定電話費不能超過25元每月，水電煤不超過人均月35元，他們的兒子在讀初中快要中考了，有一個月水電煤費超過了35元，故社會保障部門就要取消他們的低保資格，后該戶家庭向法院提出訴訟，法院應該如何判決？該案例屬于家里有學生參加重要考試的特殊情況，這一特殊時期，為了復習功課用電略有增加屬合理緣由。因此，不應認定為超額用電。法院判決不能撤銷低保資格。案例四：養寵物者能否申請低保？南京市民政局出臺的城市居民最低生活保障工作實施細則中規定，飼養寵物的人不能領取最低生活保障。在接下來的4個月里，九成相對貧困家庭為了繼續領“低?！保艞壛藢櫸?；其余則寧愿“留寵棄?！薄Ｅc此同時，這一規定在全國引發了不小的爭議。對這一規定持贊同態度的人認為，養得起寵物的人必定不是窮人反對這一規定的人則認為，低保戶確實是社會底層群體，但不能因此剝奪其選擇生活方式的權利您認為養寵物和有手機者是否有資格申請低保？城市低保的標準又該如何確定？

辯論題：有手機、電腦、空調、養寵物、子女擇校者、有車者,能否享受低保？正方觀點：能反方觀點：不能我國城市流浪乞討人員的救助辦法1982年《城市生活無著的流浪乞討人員收容遣送辦法》孫志剛事件2003年6月20日《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》“孫志剛事件”引發的思考

2003年4月25日，《南方都市報》揭露了一起廣州執法人員粗暴侵犯公民的人身權利致人死亡的案件，這個案件的主角就是“孫志剛”。時代發展到今天，像孫志剛之死這樣的慘劇，在中國恐怕已經不是一起兩起了，以中國的情況來看，這事雖然人命關天，但也是說大能大，說小也能小。孫志剛事件同“非典”一樣，同樣是用人的生命在實實在在的警示著我們：這個社會存在另一種“非典”——無法無天的權力——時時刻刻在威脅著我們小案例對于城市流浪乞討人員的救助應當注意哪些環節和問題，以避免類似事件發生？

2.農村居民最低生活保障制度我國農村低保制度最早是1994年山西省民政廳在陽泉所作的試點。經過十多年的探索，2007年7月11日，國務院下發了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》（國發〔2007〕19號），對農村低保的目標任務、原則要求、保障標準、對象范圍、操作程序、資金籌集、組織機構等內容進行了規范。農村最低生活保障的管理既要嚴格規范，又要從農村實際出發，采取簡便易行的方法。具體程序:①申請、審核和審批。②民主公示。③資金發放。④動態管理。迄今，我國農村低保已在全國基本建立起來。我國農村五保制度新中國成立以后，黨和政府十分關心城鄉特殊困難群眾的生活?！?956年到1967年全國農業發展綱要》明確提出：“農業合作社對于社內缺乏勞動力、生活沒有依靠的鰥寡孤獨的社員，應當統一籌劃……在生活上給予適當照顧，做到保吃、保穿、保燒（燃料）、保教（兒童和少年）、保葬，使他們生養死葬都有指靠?！睆拇?，人們便將吃、穿、燒、教、葬，這五項保證簡稱“五?！保瑢⑾硎堋拔灞！钡募彝シQ為“五保戶”，形成了獨具中國特色的農村五保供養制度的雛形。

從上世紀50年代起，各地相繼興辦了敬老院，將部分五保對象集中供養，逐步形成了集中供養和分散供養相結合的五保供養模式。1994年1月，國務院公布施行《農村五保供養工作條例》，規定五保供養的主要內容是“保吃、保穿、保住、保醫、保葬（孤兒保教）”，供養標準為當地村民一般生活水平，所需經費和實物，從村提留或者鄉統籌費中列支。1997年3月，民政部頒布《農村敬老院管理暫行辦法》，規范了農村敬老院建設、管理和供養服務。這兩項法規規章的出臺，標志著我國農村五保供養工作開始走上規范化、法制化的管理軌道。2000年以來，隨著我國農村稅費改革試點工作的推進，農村五保供養資金渠道隨之調整。取消農業稅及附加后，供養經費又調整為主要從上級財政轉移支付和地方各級財政預算中安排。2004年8月，民政部、財政部、國家發展和改革委員會聯合發出《關于進一步做好農村五保供養工作的通知》，再次明確了農村五保供養工作的相關政策。2006年1月11日國務院發布《農村五保供養工作條例》，標志著我國農村五保制度在新時期的發展進入了一個新階段。供養對象為老年、殘疾或者未滿16周歲的村民，無勞動能力、無生活來源又無法定贍養、撫養、扶養義務人，或者其法定贍養、撫養、扶養義務人無贍養、撫養、扶養能力的，享受農村五保供養待遇。供養內容(一)供給糧油、副食品和生活用燃料；(二)供給服裝、被褥等生活用品和零用錢；(三)提供符合基本居住條件的住房；(四)提供疾病治療，對生活不能自理的給予照料；(五)辦理喪葬事宜。農村五保供養對象未滿16周歲或者已滿16周歲仍在接受義務教育的，應當保障他們依法接受義務教育所需費用。農村五保供養對象的疾病治療，應當與當地農村合作醫療和農村醫療救助制度相銜接。供養標準不得低于當地村民的平均生活水平，并根據當地村民平均生活水平的提高適時調整。農村五保供養標準，可以由省、自治區、直轄市人民政府制定，在本行政區域內公布執行，也可以由設區的市級或者縣級人民政府制定，報所在的省、自治區、直轄市人民政府備案后公布執行。國務院民政部門、國務院財政部門應當加強對農村五保供養標準制定工作的指導。供養資金在地方人民政府財政預算中安排。有農村集體經營等收入的地方，可以從農村集體經營等收入中安排資金，用于補助和改善農村五保供養對象的生活。農村五保供養對象將承包土地交由他人代耕的，其收益歸該農村五保供養對象所有。具體辦法由省、自治區、直轄市人民政府規定。中央財政對財政困難地區的農村五保供養，在資金上給予適當補助。農村五保供養資金，應當專門用于農村五保供養對象的生活，任何組織或者個人不得貪污、挪用、截留或者私分。供養形式農村五保供養對象可以在當地的農村五保供養服務機構集中供養，也可以在家分散供養。農村五保供養對象可以自行選擇供養形式。集中供養的農村五保供養對象，由農村五保供養服務機構提供供養服務；分散供養的農村五保供養對象，可以由村民委員會提供照料，也可以由農村五保供養服務機構提供有關供養服務。3.最低生活保障制度的基本內容資金來源地方財政承擔主體責任，中央財政適當補貼社會捐獻保障標準確立統計科學測算合理確定標準最低生活保障待遇申領程序申請調查審核與批準發放保障金申請社會救助的流程我國最低生活保障最低生活保障應動態調整有條件的地方可適當擴大低保范圍。第三節災害救助一、概念災害救助是指國家和社會對在遭遇各種自然災害及其他特定災害事件襲擊并因此陷入生活困難的社會成員給予一定的現金或實物或服務援助，以幫助其度過特殊困難時期的一種社會救助。二、特征迫切性（突發的重大災難往往會造成社會成員生活陷入困境、傾家蕩產、流離失所、人身傷亡以及疾病、瘟疫等的流行。因此，救災必須及時，以免造成大的社會動蕩）內容與方式多樣性（在內容方面，既包括對人的救助，也包括對物資財產的轉移和保護；在救助方式方面，既采用現金救災、食物救災、服務救災等方式，在特定條件下也可采取以工代賑的特殊方式）非經常性（突發的、臨時的、不定的）不確定性（災害發生的不確定性、災害的損害后果事先無法確定、救助的形式具有不確定性）三、原則、方針與內容1.原則：防災、抗災、救災三結合，同時發動人民群眾開展生產自救。2.方針：依靠群眾、依靠集體、生產自救、互助互濟，輔以國家必要的救濟和扶持。3.內容：救助災民生命（以人為本，一線希望、百倍努力）為災民提供基本生活保障（衣服、口糧及現金）安撫災民情緒、實施精神救災（心理干預）幫助災民確立自行生存的能力（恢復生產、重建家園）案例分析五2008年中國南方冰雪災害案例

2008年從1月10日開始，一場持續近1個月的低溫、雨雪冰凍天氣襲擊了中國南方十九個省區市，其影響范圍之廣、所造成的災害之重為歷史罕見，屬五十年一遇，部分地區為百年一遇。此次災害天氣是在全球氣候變暖背景下，受拉尼娜極端氣候影響所致。受災害影響，中國南方大部分地區交通中斷，電力、供水設施遭受重創，春運受阻，群眾日常生活受到嚴重影響。時值春運高峰，南北交通大動脈京珠高速公路廣東、湖南段被冰雪覆蓋斷路，積壓了大批車輛，受困者有的長達十幾天；廣州、杭州等地的火車站大批旅客滯留，許多旅客不得不留在當地過年。幾十萬子弟兵和武警戰士，數十萬警力，18萬電力搶修人員，成千上萬名干部群眾都緊急行動起來。投入人員之眾、物資之多，為1998年抗洪以來所僅見。

截止2月12日，災害波及21個省(區、市、兵團)，因災死亡107人，失蹤8人，緊急轉移安置151.2萬人，累計救助鐵路公路滯留人員192.7萬人；農作物受災面積1.77億畝，絕收2530萬畝；森林受損面積近2.6億畝；倒塌房屋35.4萬間；因災直接經濟損失1111億元。其中湖南、貴州、江西、安徽、湖北、廣西、四川等省(區)受災較為嚴重。

一、本次抗災的基本經驗一是必須堅持領導重視，靠前指揮。這是取得這次抗災救災工作決定性勝利的決定性因素，充分證明了領導重視，深入一線，是成功應對突發事件的關鍵。二是必須堅持軍警民攜手，共同抗災救災。這是取得這次抗災救災工作決定性勝利的根本性因素，充分證明了應急管理工作中軍地協同作戰是成功應對突發事件的最有效途徑。三是必須堅持部門協調聯動，形成救災合力。這是取得這次抗災救災工作決定性勝利的基礎性因素，充分證明了及時啟動應急聯動機制是成功應對突發事件的前提。四要在2008進一步抓好以下工作：抓好“一案三制”、“一網五庫”建設；抓好基層應急管理工作；抓好應急平臺體系建設；抓好應急宣教培訓工作；抓好應急能力評估體系建設；抓好典型經驗總結和推廣；抓好應急管理區域合作。

二、主要啟示（一）建立統一的、專門的自然災害應急管理機構從災害綜合管理的角度看，借鑒國外災害應急管理機構設置的經驗，我國應當建立統一的、專門的自然災害應急管理機構。具體方案如下：建立一個由國務院主要領導人（副總理或國務委員）牽頭的處理包括自然災害在內的各種危機事件的綜合協調部門，該機構獨立設置，隸屬于政府機構序列；在該機構下設立專門應對自然災害的職能部門，如自然災害局。該職能部門的主要功能分為日常運作和應急管理兩個方面。綜合協調部門的日常運作就是定期召集專家對一定時間內可能發生的包括自然災害在內的各種危機進行預警分析，向國務院有關領導定期匯報研究成果，提出應對危機事件的相應措施；同時，該機構還應該建立重大危機事件會商制度。綜合協調部門在平時主要起預警、監控、咨詢和業務指導作用，一旦危機事件爆發，隨即應當轉為國家應對有關危機事件的具體指揮與協調機構，針對已經發生的危機事件權威地分配資源，在災害預防和災區的重建方面發揮協調有關部門的核心作用。

（二）制定災害管理基本法，健全自然災害法制與計劃建設由于我國災害問題的復雜性、群發性，迫切需要制定全國性的災害管理的基本法律，并完善現有的法律法規，使立法工作適應于我國目前和未來的災害管理工作需要。（1）制定綜合的《災害管理基本法》，洪水、地震等重大災害的災害管理法，部分配套法規，加強地方減災立法等，同時加強執法隊伍建設?！稙暮芾砘痉ā肥且幏陡骷壵?、組織、團體及個人在減災工作中的責任和義務的法律。它對災害管理的基本內容、基本原則、管理制度、管理組織及大政方針予以原則性規定，其中最重要的是有關災害管理組織和災害防御預算方面的內容。（2）制定國家的減災總體規劃，并將其納入國家社會、經濟發展的總體規劃之中，使經濟建設與減災工作協調進行；（3）在國家減災總體規劃的指導下自上而下制定各有關部門、各級政府的切實可行的減災規劃，對已有的減災規劃重新審議，補充、提高、完善