第七章政府

關鍵詞：政府體制、官僚制、政府權力、中央政府與地方政府、政府體制改革本章重點：國家是一個兼具實證性與規范性的概念，而政府是國家的實際代表，執行國家的具體職能。本章應重點理解政府體制的基本知識、行政機關的不同類型和官僚部門的行為及影響。政治學導論21世紀政治學系列教材第一節政府體制

一、政府體制理論

1.政府是國家的組織要素，是體現、達到國家目的和行使、表現、執行、解釋國家意志的機關。（盧梭：政府是中間體）

2.政體是政權的組織形式，核心是誰居統治地位并以何種形式組織國家。

3.亞里士多德的政體學說政體是一個城邦的職能組織，由以確定最高統治機構和政權的安排，也由以訂立城邦及其全體各分子所企求的目的。政治學導論21世紀政治學系列教材

4.兩種政府體制學說：

（1）分權制衡亞里士多德政體論亞里士多德政體劃分標準：統治人數，統治目的優良的政體：君主政體/貴族政體/民主政體變態的政治：僭主政體/寡頭政體/平民政體政權安排的三大要素：一般公務的議事機能/行政機能/審判機能洛克政治的三大要素：立法權、執法權、對外權孟德斯鳩關于三權分立的系統論述。美國的三權分立學說實踐：聯邦制/三權分立的“復合共和國”

政治學導論21世紀政治學系列教材（2）議行合一盧梭的思想啟示；馬克思對資本主義民主制度的批判；有產者的統治清談館直接民主（議行合一）巴黎公社的政治實踐；公社委員會選舉產生的最高權力機關公社掌握立法權、行政權和審判權公社下設10個委員會公社社員兼任委員會委員，是立法的人民代表，同時又是執行法律的政府官員公社由選民直接選舉產生并直接受到選民的監督和罷免蘇維埃俄國的政治實踐；把國家的立法工作和行政工作結合起來，把管理和立法結合起來。全俄蘇維埃代表大會是國家最高權力機關閉會期間，全俄中央執行委員會是國家最高權力機關全俄中央執行委員會負責管理國家事務，并組織人民委員會管理各部門工作人民委員會是常設機關，又負責政府部門工作蘇聯體制的變遷；最高蘇維埃主席團取代中央執行委員會部長會議取代人民委員會最高蘇維埃主席團是立法機關，部長會議是行政機關黨的領導中國的議行合一。

二、政府職權理論

1.新古典學派。政府的作用應只限于保護市場經濟的范圍內，具體而言：（1）制定法律，維護秩序；（2）界定產權，保護財產；（3）監督合同執行；（4）維護本國貨幣價值。新古典學派基本沿襲了古典自由主義的國家職能觀，但是其缺點在于：強調效率而忽視公平；無法應對市場失靈。政治學導論21世紀政治學系列教材

2.福利經濟學派。由于存在市場失靈，政府必須干預經濟，具體而言：（1）提供公共物品；（2）保持宏觀經濟穩定；（3）減少經濟外部性；（4）限制壟斷；（5）調節收入和財富的分配；（6）彌補市場的不完全性和信息的不對稱性。福利經濟學派的觀點基本上反映了在成熟市場經濟中的政府作用。政治學導論21世紀政治學系列教材

3.轉型國家中的政府作用。在中國這樣的轉軌國家，政府發揮的作用更加廣泛，除了以上所陳述的政府職能以外，還包括：（1）界定和保護產權，政企分開；（2）培育市場，建立市場機制；（3）提供其它公共物品?？傊?，在不同國家不同發展階段，政府的作用是不一樣的，但政府的作用都是不可或缺的。政治學導論21世紀政治學系列教材

三、政府體制的類型

政府體制是指一個國家的統治階級用什么形式組成其實現階級統治權力的國家機關。政府體制大致可以分為兩類：

1.君主制：以君主作為國家元首的政權組織形式，又可分為幾種類型：

（1）專制君主制：最高權力完全屬于君主。如中國歷代王朝。

（2）等級君主制，君主之下，有一個由僧侶、貴族、商人代表組成的等級代表會議。如歐洲中世紀。

（3）立憲君主制，資產階級國家發君主為國家元首，但君主權力受到憲法不同程度制約的政權組織形式。又可分為二元君主制和議會君主制。政治學導論21世紀政治學系列教材

二元立憲君主制：德意志和明治維新后日本君主是真正的權力中心君主雖受憲法部分限制，但實際權力掌握在君主和接近君主的少數人手中；議會部分會員由普選產生，部分由君主直接任命議會君主制：政府對議會負責，君主權力受到議會約束，君主為虛位元首而無實際權力。議會是國家最高立法機關內閣由議會產生對議會負責君主權力減弱，大多是禮儀性的，甚至僅是國家元首的象征2.共和制。

國家代表機關或國家元首由選舉產生的一種政府體制或國家形式。（1）奴隸占有制共和國：元老院/執政官/監察官/獨裁官（2）現代則是資產階級共和國。國家最高權力機關和國家元首由選舉產生并實行限任制的政權組織形式。其類型有：議會制：由擁有多數議席的政黨組成并在法律上對議會負責的共和國制度。（議會共和制與議會君主制區別：總統/世襲君主；虛位君主）總統制：以總統為首的行政機關獨立于立法機關之外，政府不對議會負責的共和混合制：總統由全民投票選出，有法定任期，而不論得到議會支持與否；總統擁有最大權力，總理由總統任命和撤換，但也要得到議會多數支持（3）無產階級共和制：議行合一政治學導論21世紀政治學系列教材第二節官僚制與政府權力一、官僚制的形成及理論1、社會分工、中央集權與專業官僚的產生中國官僚階級產生：戰國以后至秦代歐洲中央集權國家與官僚的產生2、官僚制度的理論黑格爾對官僚制度的辯護：官僚制是國家與社會的中介韋伯的理性官僚制特點

A、官員的任務是一種連續的、受規則約束的行為;B、官員有明確劃定的權限,C、職位按照“層級制”、分式的原則加以組織

D、專業培訓與專業化管理

E、官員與管理工具的所有權相分離，權力不得濫用

F、嚴格的公文制度。二、部門政治與碎片化政府1、何為碎片化政府？碎片化政府是對政府由于不同職能的部門在面臨共同的社會問題時各自為政，缺乏相互協調、溝通和合作，致使政府的整體政策目標無法順利達成，治理績效低下的現象。2、部門政治理論：政府碎片化的理論解釋（1）政府不是一個作為整體的行動者，政府是由許多部門的總和。（2）每個政府部門都有其自身的利益（3）部門政治導致領域帝國主義（4）政策過程是不同部門競爭與協調的過程（5）決策的漸進主義3、當前中國政府碎片化的表現（1）組織價值碎片化：行政權力部門化，部門權力利益化，部門利益法定化”（2）權力配制碎片化（3）政策過程碎片化三、官員行為與尋租1、官僚國家的產生

官僚自主性：謂官僚自主性,是指官僚機構或個人超越其法定的地位和職能,超越政治家的控制,在公共決策過程中發揮主導作用的現象

2、官僚自主性的兩種理論解釋（1）尼斯坎寧：預算最大化（《官僚制與代議制政府》）官僚的經濟人假設公共物品生產的雙邊壟斷預算最大化（2）麥克卡賓斯,諾爾和溫格斯特：委托——代理公共物品生產中的政治家與官僚信息不對稱與官僚控制3、官僚自主性的后果俘獲假說過度開友假說生產無效率假說供應過剩假說資本密集型假說選擇性效率4、中國官僚自主性的原因資源過度集中政治集權與行政分權權力制衡不足權力監督機制缺陷5、官僚自主性的兩大直接后果權力尋租執行扭曲第三節中央政府

1.總統制的中央政府

總統制國家的行政權力集于總統一身，總統既是國家元首，又是國家行政機關首腦。

美國是最典型的總統制國家，實行立法、行政、司法分權制衡原則?？偨y與議會、法院關系總統有權簽署或者有條件地否決國會決議的法案，有權推薦各級法官備政府作用國會批準總統對官員的提名，并以委員會批準制度來制約行政部門決定法院審查總統和國會行為是否違反憲法。政治學導論21世紀政治學系列教材分權制衡七原則

州政府與立法部門權力均衡眾議院與參議院的權力均衡行政部門與立法部門權力均衡司法部門與行政部門、立法部門的權力均衡司法部門與各州政府權力均衡參議院與總統權力均衡人民的權力與政府的權力均衡

盡管總統也受到約束，但仍是政治中的核心，其主要作用有：（1）最高立法者：否決國會決議權；預算權；（2）行政首腦（3）國防和外交政策首腦。

2.內閣制的中央政府

內閣是內閣制國家政治制度的核心，其主要特點是行政部門與立法部門相結合，立法與行政權都集中在內閣手中。首相是內閣首席大臣，內閣重要活動由首相決定。其余閣員由首相挑選，對首相負責，負連帶責任。學者們一般認為內閣制有一些優勢：

（1）行政、立法通力合作，效率高；（2）議會和選民都可以監督政府；（3）內閣可以實行應急政策。政治學導論21世紀政治學系列教材

3.混合型的行政機關

這是一種兼具總統制與內閣制特點的行政機關。一般而言，總統具有很大權力，居于政治核心地位；總理雖然相對弱小，但對總統又有相當的制約權力。法國是最為典型的混合型政府體制。法國總統不僅擁有總統制國家的總統權力，而且可以主持內閣會議，甚至可以解散國民議會實行全民公決；但同時總理、國會對總統也