佛山市委常委、南海區委書記鄧偉根

（2014年7月）南海區基本情況地理位置：珠江三角洲腹地、毗鄰廣州面積：1073.82平方公里下轄：6個鎮、1個街道，67個村委會、184個居委會人口：常住人口262萬，其中戶籍人口124萬經濟指標：2013年GDP達2172億元，工業總產值4931億元，地方公共財政預算收入146億元綜合實力：長年位居全國同類地區前列發展特征：全區劃分東中西三大片區，東部片區緊鄰廣州，工業化與城鎮化程度高，人口密集；中部片區正處于急速工業化階段，西部片區的工業化、城鎮化程度較低，人口密度相對較低。近年南海改革發展穩定的“金三角”硬實力：1.金融·科技·產業融合創新2.“三舊”改造和城市更新軟實力：1.文化引領2.人才立區（人才強企）3.南商再出發基層黨建精細化；城鄉服務均等化；村居治理法治化；集體經濟市場化。網絡問政、網絡行政、網絡監督“三網融合”；負面清單、準許清單、監管清單“三單”管理。*南海近年的社會管理創新主要體現在基層治理，尤其是村居治理方面創新驅動（轉型升級“抓手”）權力運行體系改革（改革“牛鼻子”）基層治理（社會治理“基石”）中國與西方社區的共同點：社區是社會治理的微觀基礎。中國與西方社區的不同：西方的社區概念（community）本來就具有共同體的含義，社區內的各類群體、各類組織通過利益、興趣、信仰等緊密凝聚著一起的。中國社區是“散”的，雖然不同類型的人群、企業、社會組織都在一個區域內，但彼此之間不是一個共同體，不是真正意義的社區。在中國，要推進基層治理首先要重構基層治理。南海基層治理的首要命題：基層治理重構基層治理是社會治理的“基石”，是社會穩定的基礎。社會治理的微觀基礎基層治理是國家治理之基礎，是社會矛盾之焦點、新型城鎮化之重點、政權建設之末端、民主與法治之舉措。個人家庭差異村居社區是社會治理的微觀基礎微觀單元微觀單元微觀基礎西方中國村居社區

兩個“二元結構”南海城鎮化起步較早，但城鎮化質量不高，76萬社員股東、40多萬普通居民與140多萬外來人混居在一起，企業、自治組織、社會組織、集體經濟組織、行業商協會等各類組織相互交錯，彼此又相互獨立，存在城鎮居民與農村居民、本地人與外地人兩個“二元結構”，給社會治理帶來嚴峻挑戰。南海基層治理重構的背景【典型例子】位于中心城區桂城街道的原海逸社區，主要服務兩個樓盤，社區被農村包圍著，樓盤內實施城市社區管理，樓盤外實行農村管理方式，屬于典型的“村中城”。由于管理架構不同，地區的治安、衛生等難以統籌，村里的公共設施及空間，海逸社區居民無法享受。類似現象在南海各鎮街大量存在。同時，在南海各鎮街城區普遍存在“城中村”現象。264萬常住人口122萬戶籍人口76萬社員股東集體經濟矛盾糾紛多發南海的集體經濟發達，2010年南海村社（組）兩級集體不含土地的資產總額近260億，村社（組）兩級可支配收入46.5億元，村社（組）兩級分紅20.8億元，76萬社員股東人均分紅超過3100元（注：2013年上述四個數字分別為360億元、62.7億元、30.7億元和4005元）。可觀的集體經濟引發外嫁女、退伍軍人等10多特殊群體，強烈要求參與股權分配，同時由于集體經濟監管漏洞較多，容易引發信訪等不穩定因素。17%63%83%與集體經濟問題有關誘發矛盾南海基層治理重構的背景傳統農村管理體制的制約在傳統農村管理架構下，基層黨組織、自治組織和集體經濟組織“三位一體”、政經混合，黨組織書記身兼數職，既當運動員，又當裁判員，權責不清，不利于解決兩個“二元結構”和集體經濟矛盾的問題，更容易引發一系列問題。基層組織三位一體、“政經”混合村居書記身兼數職、權責不清“集體經濟問題綁架基層組織”集體經濟組織與自治組織管理邊界模糊在傳統管理架構下導致基層黨組織的核心地位面臨挑戰村居自治功能弱化城鄉公共服務難以均等集體經濟矛盾紛爭難以有效化解南海基層治理重構的背景南海的治理困局：在傳統農村管理體制下，基層黨組織、自治組織和集體經濟組織“三位一體”，集體經濟矛盾與宗族問題、歷史問題、選舉問題等相互纏繞，牽一發而動全身，基層矛盾化解與基層治理難以推進。南海的實踐：2011年初，南海以“政經分離”為突破口，推進農村綜合改革，推動基層治理重構。南海基層治理重構的背景具體的操作：1.實施村居集體經濟組織單獨選舉。2.通過依法表決統一將集體經濟組織領導成員的任期從原來的3年改為5年。3.明確村居書記不兼任經聯社領導成員，村（居）委會領導成員不與經聯社領導成員交叉任職，如果村書記或村（居）委會主任想要競選經聯社社長，必須先辭去原來職務。南海區基層治理重構的主要做法一、實施“政經分離”，突破管理體制瓶頸“政經分離”：通過“五分離”將村居自治職能（社會管理職能）與集體經濟職能分開，從而全面理順基層黨組織、自治組織和集體經濟組織的關系。南海區基層治理重構的主要做法“政經分離”前后的管理架構變化“政經分離”后，基層黨組織、自治組織和集體經濟組織各歸其位，有效厘清基層“政”與“經”的關系，為全面深化改革建起一道“防火墻”。【基層三大組織職責】村居黨組織主責為“三務一監督一調解”（即夯實黨務、落實政務、創新服務、健全監督和做好矛盾調解），自治組織主責是引導開展自治與社區服務，集體經濟組織主責是發展集體經濟。村居黨組織、村（居）委會、經聯社職責重疊，村居書記兼任主任、社長改革前村居委會社區服務中心經聯社村居黨組織改革后自治邊界集體經濟利益邊界自治領域協同共治領域自治組織集體經濟組織社會組織南海區基層治理重構的主要做法【“政經分離”的實質】1.厘清集體經濟組織與自治組織的管理邊界。2.明晰普通村居民、外來務工人員與社員股東的利益邊界。集體經濟領域南海區基層治理重構的主要做法“政經分離”的定位——農村綜合改革的突破口——基層善治體系建設的第一步——是基層治理重構的體制基礎【胡春華書記的評價】南海“政經分離”的意義不僅在于集體經濟方面，更在于把村（居）委會從傳統的鄉村經聯社里剝離出來，使村（居）委會具有重構社會職能的基礎，有助于促使村居轉變真正意義的社區。“政經分離”本身只是改革手段而非改革目的，“政經分離”后南海堅持以問題為導向，系統推進改革。“政經分離”后的主要改革內容：南海區基層治理重構的主要做法1、將所有村居黨支部統一升格為社區黨總支，于2013年進一步把170個條件成熟的黨總支升格為社區黨委（目前全區共有188個社區黨委，62個社區黨總支）。2、明確村居黨組織及其書記的主責為“三務一監督一調解”（即夯實黨務、落實政務、創新服務、健全監督和做好矛盾調解）。村書記從拉二胡（粵語諧音：自己顧自己）到彈鋼琴（雙手聯彈）。3、明確社區服務中心作為政府行政服務的延伸和村居公共服務的平臺，社區服務中心主任由村居書記兼任，政府下撥社區的經費統一經由社區服務中心管理。南海區基層治理重構的主要做法強化基層黨建4、提升社區黨委統籌能力。先后在經聯社、經濟社、行業協會等組織內建立黨支部1350多個，以社區黨建統籌“兩新”黨建，為黨建屬地化奠定基礎。5、推進服務型黨組織建設。于2012年建立黨員（代表）工作室278個，倡導“黨員社工”理念，成功建成志愿服務隊918支。6、強化黨員干部教育管理。實施村居黨員干部“百千萬”培訓，深化實施大學生村（居）官戰略，先后將380多名大學生村官培養成社區“兩委”干部。強化基層黨建南海區基層治理重構的主要做法南海區基層黨建服務類數據一覽表(數據截至2014年2月)單位黨員數（人）一、黨員志愿服務二、黨代表工作室志愿服務隊伍（支）黨員志愿者（人）黨員社工數（人）開展服務時數（小時）服務群眾（人次）本欄目為2009年啟動黨員志愿服務起的累計數各級黨代表（人）黨代表工作室（個）駐室開展活動（人次）接待黨員群眾（人次）收到意見建議（條）解決意見建議（條）本欄目為2013年1-12月的全年數據全區666029183.1萬37420萬60萬14602781.2萬1.5萬65216112南海區基層治理重構的主要做法強化基層黨建1、統籌推動城鄉公共服務均等化。圍繞“便利、貼心、高效、公平”的目標，推動城鄉服務均等。（目前除社保、醫療、教育外，基本實現城鎮居民與農村居民、本地人與外地人之間的公共服務均等）。2、分批推進“村改居”。按照城鎮化發展程度，2011年開始分三批推進“村改居”，將157個村委會改為社區居委會（其中，第一批76個，集中在東部的桂城、大瀝、羅村；第二批49個；第三批32個）。在“村改居”過程中，為了減少阻力，實行“六個不變”政策（即“村改居”后，原來的管轄范圍不變、“兩委”班子職數不變、集體資產權屬不變、集體資產權益不變、農村優惠政策不變、計劃生育政策不變）。同時，區政府對改居社區按“兩委”干部每人6萬元和社區35萬元的標準進行人員工資和辦公經費補貼，一定三年。統籌城鄉服務南海區基層治理重構的主要做法3、實施社區整合。在啟動“村改居”的同時，通過整合社區資源，提升公共服務。將原來66個社區整合成29個新的社區，社區整合主要集中在城市社區與農村社區之間進行。【典型例子：蟲雷崗社區】區政府附近的東約、南約、西約、北約四個村總面積1.75平方公里，戶籍人口僅1.1萬人，外來人口超過2萬人，人口密度接近1.8萬人/平方公里，僅依靠原有的四個村的資源，難以支撐幾萬人的市政衛生、治安消防等公共服務需求。2012年，我區將四個村整合為新的蟲雷崗居委，在保留原經聯社和四個社區服務分中心基礎上，建立全新的社區服務中心，既承擔了原來四個居委承接的計劃生育、醫保等政府職能，又新增工商、國土、城建等業務，為社區居民提供“一站式”的服務。4、實施村小組撤并。為優化社區公共服務，沖淡農村選舉、宗族、血緣、地域觀念等對城鎮化的影響，按照“1個社區1個小組”的目標整合村民小組，成功將1766個村民小組整合為219個。同時，明確村（居）委會主任兼任村民小組組長。南海區基層治理重構的主要做法統籌城鄉服務5、實施“選聘分離”。全面實現“政社分開”，厘清社區服務中心與自治組織的關系。社區服務中心領導成員經聘任產生，未被聘用的“兩委”成員，不享受財政統籌的工資待遇，其工資由村（居）委會自行解決。（在剛過去的村（居）委會換屆選舉中，南海區村居書記主任的交叉率和“兩委”成員交叉率分別達96%和94%）。6、推動資源向村居下沉。區鎮兩級政府每年投入社區的建設費用超過4億元。7、建設便民服務體系。建成覆蓋區、鎮街、村居的三級行政服務體系和網上辦事體系，在所有村居內建成標準化的社區服務中心（共278個），中心向外來務工者在內的全體居民提供民政、計生、就業、衛生、治安等300多項服務，居民不出社區或鎮街即可辦理大部分事項。南海區基層治理重構的主要做法統籌城鄉服務1、建設社區參理事會。圍繞“治以自治、協同共治”的目標，在各村居內建成由“兩委”干部、人大代表、政協委員、異地務工代表、企業家及群眾代表組成的社區參理事會（共251個），規定村居重大事項、重要決策必須經社區參理事會議事協商。2、培育社區社會組織。廣泛引導社區成立“街坊會”、“鄰里中心”等社區社會組織668個，開展自助互助服務。3、構建“社工+義工”的志愿服務體系。建立社區購買服務制度，在所有社區服務中心內設立社工站，并引入專職社工，引導村居發展社工隊伍，通過社工帶動義工開展社區服務。推進自治共治南海區基層治理重構的主要做法全面建成集體資產管理交易平臺、集體經濟財務監管平臺和集體經濟組織成員股權（股份）管理交易平臺“三個平臺”，規定村居集體資產交易、財務管理以及社員股東股權管理必須納入平臺公開管理。“三個平臺”的建成使用，推動了集體經濟“陽光”交易和透明監管，大大減少了集體經濟矛盾紛爭。截至2014年5月31日，全區進入平臺成交的資產37188宗，標的總金額達258億元，溢價增值超20%；在管財務賬2904套，資金115億元；76萬社員股東的股權全部納入平臺管理。強化集體經濟監管南海區基層治理重構的主要做法下一步工作思路和計劃基層重構即重構基層治理體系：

以黨的領導為核心，自主組織為主體，社區服務中心為平臺，經濟組織為支撐，群團組織為樞紐，社會組織為輔助，公眾參與為路徑，民主法治為保障，推動基層治理體系與能力建設，構建國家治理體系與能力現代化的堅實基礎！

捍衛基層，從基層治理體系與能力建設入手。下一步工作思路和計劃緊緊圍繞破解城鎮與鄉村、本地人與外地人兩個“二元結構”的目標，以深化“兩個分離”和推進“四個化”為路徑，以“一部（室）六制一基金”[一部（室）為黨群工作部（室），六制為黨代表常任制（兩代表一委員制）、決策議事機制、村居黨委制（兩新組織屬地管理制）、駐班制、社案制與三務一監督一調解工作制，一基金為黨群工作專項基金]為著力點，創新工作機制，加快基層治理重構。深化“兩個分離”,破解兩個“二元結構”政經分離：

厘清村居基層黨組織、自治組織、集體經濟組織、社會組織、群團組織的邊界與權利，尤其是“政經”（實質是“政企”的關系）。選聘分離：

實質是“政社分開”，厘清基層黨組織、自治組織與社區服務的關系和權責。破解城鎮與鄉村的二元結構破解本地人與外來人口的二元結構基層治理“四個化”下一步工作思路和計劃基層治理“四個化”村居從“管”治到“法”治，推進系統治理、源頭治理：“鄉”治到“城”治（城鎮化）“線”治到“綜”治（網格化）“訪”治到“調”治（法治化）區域大黨建格局；黨建精細化管理；“兩新”組織的屬地管理轉型改制：經聯社與經濟社關系、邊界的厘清經濟社股權確認（戶為單位）下一步工作思路和計劃構建基層大黨建格局，健全“三務一監督一調解”工作機制，繼續做實“三務一監督一調解”，轉變村居書記的觀念，提升服務260萬居民的能力。實施“黨建三年行動計劃”，鞏固和提升基層黨組織與各類組織的交叉率，全面提升黨組織在基層的話語權和核心地位。實施“兩新”黨組織屬地化管理，完善村居黨委制（即“兩新”組織屬地管理制），全面推行“兩新”組織黨建屬地化（目前已在各鎮街試點，計劃在下一年全面實現）。基層黨建精細化下一步工作思路和計劃實行區黨代會常任制試點工作。從2015年起召開區黨代會年會，實行黨代會常任制和黨代表任期制。以駐班制工作為突破口，做實黨代表工作室平臺，改進黨代表聯系群眾機制，設立黨群善治專項基金，發揮黨代表參與基層治理的作用。煥發基層群團組織活力。建立黨群工作部，設立黨群工作專項資金，引導村居工會、共青團、婦聯、志愿者組織等群團組織，在社區黨委的統籌引領下，進一步創新工作思路和機制，適應新形勢發展，助推基層治理。實行鎮街領導村居駐班制。依托村居“兩代表一委員”工作室，全面實行鎮街領導村居駐班制度，每名鎮街領導班子聯席會議成員或社會管理處領導班子成員掛鉤1-2個村居，定期駐點上班，現場協調和幫助群眾解決問題，真正把問題化解在萌芽狀態。基層黨建精細化下一步工作思路和計劃繼續做實社區服務中心，把社區服務中心真正做成各類基層組織