公共危機治理與媒體應對報告人：蔡立輝，暨南大學應急管理學院院長、教授、博士生導師，全國政策科學研究會副會長，廣東省電子政務協會副會長、廣東省機構編制研究會副會長、廣東省信息化專家咨詢委員會委員、廣東省政府績效管理特聘專家、廣東省社會創新咨詢委員會委員、廣東省社科界咨詢委員會委員，廣州市人民政府突發事件應急管理特聘專家。

E—mail：bnsr100@163.com2內容提要一、公共危機管理的理念與現狀二、公共危機管理的過程三、媒體應對與媒體管理3一、公共危機管理的理念與現狀

（一）幾個基本概念突發公共事件：指突然發生，造成或可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全和社會秩序的緊急事件。自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。（1）自然災害類突發事件，主要包括水旱災害、氣象災害、地震災害、地質災害、海洋災害、生物災害和森林草原火災。（2）事故災難類突發事件，主要包括工礦商貿企業的重大安全事故，重大交通運輸事故，公共設施、設備事故，核與輻射事故，重大環境污染和生態破壞事故。（3）公共衛生類突發事件，主要包括重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業危害、動物疫情以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件。（4）社會安全類突發事件，主要包括恐怖襲擊事件、經濟安全事件、涉外突發事件、重大刑事案件以及規模較大的群體性事件。突發性事件誘發社會輿情

互聯網為基礎的新媒體引發網絡擬態群體性事件，謠言、流言導致信任危機。虛擬世界和現實世界的群體事件二者合流，將對基層社會治理提出全新的，更加嚴峻的挑戰。5輿情是“輿論情況”，是在一定的社會空間內，圍繞中介性社會事件的發生、發展和變化，作為主體的民眾對作為客體的社會管理者及其政治取向產生和持有的社會政治態度。輿論本體（態度/意見）輿論主體（公眾/利益群體）輿論客體（社會問題/事件）6“作為輿論客體的社會問題是河水中濺起的朵朵浪花，它們奔涌著、跳躍著，惹人眼目?！保ㄓ鲊鳎┚哂泄残?、沖突性、反常性和現實性的事件，更容易成為公眾普遍關注的事件，引發輿論浪潮。72009-2010年全國522件輿情熱點事件（喻國明《中國社會輿情年度報告（2011）》）在全國范圍內哪些事情更容易成為輿情事件？一起網絡事件是否會成為熱點，一個判斷標準便是看這起網絡事件在多大程度上是能觸發網民敏感點因素的疊加（李未檸）。“女大學生村官被當街打死”！8群體性事件的發生學模型9輿情的生成：信息來源和網民聚焦新媒體時代，網絡輿情的來源往往是互聯網，常見的模式是：網絡爆料網友圍觀傳統媒體跟進1.輿情事件網絡傳統媒體交互熱點輿情事件事件轉折災民質疑圍攻市政府2013.10.072013.10.16群體性事件暴雨村支書背鎮干部視察10.0910.1110.13死豬漂流圍攻轉播車哄搶救援物資2013年10月余姚大水通電、通水、通訊、通氣、通路防洪決堤，食物短缺，油庫水庫天氣變化，多災疊發1.哄抬物價2.

哄搶物資3.哄騙欺詐謠言、流言信息傳遞1.哄搶救災物資2.

踩踏偷盜3.長假結束，集中出行，交通情況死豬漂流流感瘧疾決策處置災情民情輿情疫情警情12傳統媒體報道網友質疑討論網絡轉載評論2.輿情事件網絡傳統媒體交互熱點輿情事件輿情生成與傳播的基本規律輿情存在周期問題：生命周期和生命力只有表達出來的態度才是輿情：傳播需要載體輿情事件必然涉及多個方面：存在溝通的需要輿情是在互動中形成的：相互溝通很關鍵人對已知的事情會逐漸失去興趣：注意力轉移人腦只能同時處理少數幾件事情：注意力擠占人不能對幾件事情給予平等關注：注意力分配發生發展衰退14輿情在互動中演變15輿情演變與公眾的注意力16新媒體時代面臨的各種挑戰：（1）改革進入深水區，利益調整加速：社會整合（2）各地社會發展不均，矛盾不同：傳播跨地域（3）社會傳播環境變遷：信息公開、全球化（4）教育水平提高、公眾意識覺醒：“倒逼機制”（4）媒體生態變革：公眾話語釋放、傳播形式多樣化（5）更新的傳播技術：群體聯通、傳播逾越時空界限17新媒體時代輿情工作的挑戰在哪里？社會危機常態化，輿情頻發，防不勝防新媒體：信息互通、全天候檢視、全民“圍觀”場景網友掌握話語表達權，“大眾麥克風時代”傳播形式多樣化，無時差傳播的實現社會失信、對立和緊張：輿情同情弱者輿情中的聯想：由弱者遭遇聯想自己、此事聯想彼事發生率增大傳播更快更廣“雪球效應”社會心理認同“我們”“你們”大數據與社會輿情監測分析大數據對社會輿情分析和決策支持20

公共危機：是一種由于突發公共事件引發的、給社會正常的生產與生活秩序以及人們的生命財產安全帶來嚴重威脅的緊急狀態或者非常態的社會情境。公共危機通常都具有三個共同要素：（1）未曾意料而倉促爆發所造成的一種意外或非常態的社會情境；（2）具有嚴重的危害與社會影響；（3）在情況急劇轉變之前，可供反應的時間有限。21一、公共危機管理的理念與現狀

危機管理：是一個通過危機預警、防范、處理、總結評估以實現避免或減少危機所產生的危害和損失，并從危機中開拓出發展機遇的過程，包括準備、預警、處理及恢復等幾個階段。

危機管理者在處理危機過程中應該抓住的3個關鍵問題：（1）如何爭取更多的時間；（2）如何獲得更多的信息；（3）如何降低資源損失和消耗。

危機管理的任務：盡可能控制事態，在危機發生后把損失控制在一定的范圍內，在事態失控后要爭取重新控制。危機管理是一種非程序化決策，這類決策復雜而困難，瞬間成敗往往關系到組織的命運。

危機管理的目標：最大范圍縮減危機影響；完善與修復管理機制，迅速有效地減輕危機造成的損害。

22樹立公共危機管理的新理念第一，危機意識，防范于未然第二，提高突發事件的處置能力23一曰防，二曰救，三曰戒。先其未然謂之防，發而止之謂之救，行而責之謂之戒。防為上，救次之，戒為下。

---荀子預防化解能力24危機管理=意識

+制度

+技術建立危機防范機制：凡事預則立，不預則廢。健全公共危機事件處置機制；建立完善輿情風險評估機制；建立網絡輿情監測研判機制；總結完善輿情引導處置策略；改進虛擬社會管理工作。25墨非定律：凡事只要有可能出錯，那就一定會出錯。實踐中應急處理的軌跡是：長期隱患—一朝事發—急救瞞報—媒體揭露—政府通報—追究責任—澄清事實—部委調查—恢復平靜二八原理：每一次事故的原因，20%是事件本身，

80%是人為因素，100%是管理出了問題。彼得原理：每一個職位最終都被一個不能勝任其工作的職工所占據（所以現場指揮官非常關鍵）。預防化解能力黨的十八屆三中全會（二）我國公共危機管理的發展趨勢

創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設，維護國家安全，確保人民安居樂業、社會安定有序。27（二）我國公共危機管理的發展趨勢工作理念：從直接救災轉為全面危機管理工作方式：從行政手段轉為依法行政職能設置：從權力分散轉為集中領導核心使命：從應對戰爭轉為突發性公共事件工作重心：從災害修復轉為災前防范廣東實行從被動維穩轉變為主動創建平安廣東（二）我國公共危機管理的發展趨勢由排斥性斗爭向包容性整合轉向由單一性手段向多樣性方式轉向由實體性管制向程序性調控轉向2023/2/129危機管理與現代公共治理結構改革（1）目標：長治久安→公共治理，治理能力（2）現實：客觀現實→危機常發，不可回避（3）措施：危機管理→積極應對，建立體系30（三）公共危機管理的現狀

我國正處于社會轉型時期，在這個時期，經濟容易失調、社會容易失序、心理容易失衡，社會倫理需要調整重建的關鍵時期，也是危機頻發的時期。在我國，表現為自然災害事件、災難事故、公共衛生事件，如果處理不好最終都可能表現為社會群體性事件。因此，要注意研究和處理社會轉型及高速發展時期的常發性危機形態。31

廣東是我國改革開放的先行地，經濟發展快、開放程度高、社會轉型快、流動人口多，社會管理壓力大，社會矛盾具有早發、多發、觸點多、燃點低等特點，出現的問題既具有典型性，又具有警示性。32

特別是進入21世紀以來，廣東的住房、教育、醫療、養老等民生問題日益突出，城鄉差距、地區差距、貧富差距持續擴大，官民關系、勞資關系等社會階層關系矛盾顯化，土地征用、房屋拆遷、企事業單位改制等引發的社會群體性事件增多，貪污腐敗等大案要案頻發，殺人、綁架、詐騙、搶劫、盜竊等刑事犯罪案件增加，其他的社會問題、社會矛盾、社會沖突和各種群體性事件也是常有發生，如收入分配不公、住房問題、城市人口和流動人口的就業問題、醫療衛生服務中“看病難”和“看病貴”、入城農民工子女上學問題、食品衛生、水污染、酸雨等等，成為困擾廣東實現社會轉型和建設幸福廣東的阻礙因素。33

在廣東，表現為維權行為、社會泄憤事件、社會騷亂、社會糾紛和有組織犯罪的社會群體性事件，根據調查顯示，表現出以下幾個特征：一是自1994年后，群體性事件數量呈現出不斷增長的趨勢；二是社會群體性事件的規模不斷擴大；三是事件中的暴力傾向更加明顯，激烈程度更嚴重，影響范圍日益廣泛、破壞性日趨嚴重；四是表現方式日趨激烈，對抗性日益增強；五是多重矛盾交織，處置難度不斷加大。34在農村

廣東開發性程度、國際化程度、民主化程度比較高，市場經濟比較發達，土地問題、村民自治問題、外來務工人員問題，是廣東農村基層社會矛盾、社會問題的焦點

。

35在企業

廣東率先實行企業改制，是外商投資企業和民營企業多的省份；同時，也率先推行新型工業化，下崗工人安置問題、勞資問題，是比較突出的社會矛盾問題

。36在城市

廣東也是我國城市化發展比較快的區域，由于城市的急劇擴張和城市基礎設施建設的需要，房屋拆遷、公共設施建設、環境污染等成為城市社會矛盾和社會問題的焦點

。3737群體性事件產生原因及其危害38群體性事件產生原因及其危害38群體性事件產生的根源和變量因子2023/2/1現實的社會根源歷史的傳統根源形上的生理根源國際的民族根源第一，現實的社會根源（1）制度安排缺失2023/2/1資源分配制度利益共享制度權益保護制度權力監督制度（2）政府治理失靈政府政策效率低下政府工作效率低下政府尋租政府擴張政策權力腐敗、家族化、裙帶化、集團化嚴重2008年甕安事件

2023/2/12008年7月云南孟連事件2023/2/1（3）社會結構的變化-大眾社會指標2001年2002年2003年2004年2005年2006年2007年2008年社會團體（萬）12.913.314.215.323.0民辦非企業（萬）13.514.816.117.418.2基金會(個)

954892975114413401597民政部統計，截至2012年底，全國共有社會服務機構136.7萬個，10.4/萬人。第二，形上的生理根源（1）生存倫理-弱者的武器（2）民主和文化意識的覺醒烏坎事件特點：一是當地人的訴求集中在民主選舉上，甚至亮出了“保障人權”這樣的口號。二是積極參加抗爭的人大部是青年人，特別是90后年輕人的加入讓抗爭開始利用高科技手段、新聞媒介傳遞信息、表達訴求。三是村莊代表人發表講話，希望全大陸都可以民選官員，訴求有突破地域的趨向。（3）人性善惡的交錯與分異自我本我超我第三，歷史的傳統根源2023/2/1（2）社會沖突的地域傳統（1）社會沖突的文化傳統第四，國際的民族根源2023/2/12012年11月，《新京報》與清研咨詢做了一項“中國未來十年最需要解決的問題有哪些”的調查，排在前兩位的是：“貧富差距拉大(81.3%)”；“腐敗問題(75.5%)”；“環境污染惡化(69.9%)”；“醫療改革等民生問題(61.4%)”；“城市房價居高不下(57.0%)”；“交通擁堵等城市病(55.8%)”。人們的最大焦慮：貧富分化和權力腐敗52

近年來，一些嚴重的群體性事件發生，都與當地少數領導干部沒有及時將矛盾妥善處理有關。不愿直面群眾的需求，不想傾聽民生疾苦。與民爭利民則怨，讓利于民民則安；心系群眾魚得水，脫離群眾樹斷根。要提升做群眾工作的能力53危機處置中的薄弱環節

對平時的事故隱患、社會風險、矛盾糾查工作流于形式，對于重大隱患的群體性事件苗頭難以做到早發現、早報告、早控制，錯失最佳處置時機。瞞，拖，躲，捂，抓，推等心態和行為使得簡單問題復雜化。54破窗效應（BreakPaneLaw）

一個房子如果窗戶破了，沒有人去修補，隔不久，其它的窗戶也會莫名其妙地被人打破；一面墻，如果出現一些涂鴉沒有被清洗掉，很快的，墻上就布滿了亂七八糟、不堪入目的東西；一個很干凈的地方，人們不好意思丟垃圾；但是一旦地上有垃圾出現之后，人就會毫不猶疑地拋，絲毫不覺羞愧。---美國政治學家威爾遜和犯罪學家凱琳薄弱環節55認知上的誤區僥幸心理與憂患意識應急管理與預防準備“官本位”與“人為本”“信心”與“敬畏心”維“權利”與唯“貪欲”夫火形嚴，故人鮮灼；水形懦，故人多溺。56有的群眾觀念淡薄，對群眾疾苦漠不關心，對群眾呼聲置若罔聞，對群眾利益麻木不仁，甚至見利忘義，以權謀私；有的黨員干部做群眾工作方法簡單，習慣于發號施令，居高臨下，形式主義，官僚主義嚴重；有的群眾工作不扎實，見困難就拖，見問題就推，見矛盾就躲，敷衍塞責，應付了事。對群眾反映的問題久拖不解決，甚至放任不管，以致釀成嚴重后果；有的地方對老百姓長期反映的問題置之不理，能壓就馬上采取很強硬的措施摁住，然后是拖，能拖多久拖多久，最好能拖到我的下一任，至于我走了，你愛燒天燒天，愛崩地崩地。57

在烏坎事件中，基層政府最初失誤正在于，沒有正視村民合理的利益訴求，讓理性的上訪升級為過激的行動。如果能及時抓住利益訴求點，事發前認真傾聽、公正評判、果斷解決，就不會小事拖大、層層升級，演變成群體性沖突，烏坎事件也就會呈現不同走向。 面對群眾的利益訴求甚至是矛盾沖突，地方政府要有高度的大局意識。要掃除面對群眾的“對手思維”，把解決群眾利益問題“作為檢驗干部群眾觀念、宗旨意識、領導能力的試金石”

社會管理得好不好，不在于是否存在矛盾沖突，而在于能否很好地容納和化解矛盾沖突。在法治這個核心原則之下，如何公正利益分配？如何暢通利益表達？如何保障利益救濟？回答好這些問題，矛盾沖突才會如渠中之水，有來處有去處，不至于阻塞洶涌?！丁盀蹩厕D機”提示我們什么？》人民日報2011年12月22日評論58烏坎事件處置態度民意為重群眾為先以人為本陽光透明法律為上59

自2011年以來發生在廣東的新塘事件、烏坎村事件、中山的沙溪事件等，都充分表現了廣東農村社會矛盾的特殊性、代表性以及對全國的警示性。60

綜上所述，改革開放30多年來，歷屆省委、省政府雖然非常重視發展社會事業，積極探索加強和創新社會管理，取得了顯著成績，人民群眾生活水平明顯提高，全省社會大局保持穩定，社會形勢總體是好的。但是，社會矛盾的現實表明，與經濟建設相比，全省社會建設、社會管理是滯后的，經濟建設與社會建設“一條腿長，一條腿短”的問題日益突出，社會管理存在著許多亟待破解的難題。因此，在強化經濟建設、政治建設、文化建設的同時必須注重社會建設、社會管理，在注重經濟職能的同時必須注重社會管理和社會服務職能，在加快轉型升級、建設幸福廣東的發展新階段必須全面強化和創新社會管理。這已經成為時代的要求，成為廣東人民最廣泛、最普遍的共識。61（四）個人極端行為頻頻發生

圖為2013年6月7日廈門縱火燃燒的汽車。汽車大火共造成47人死亡、34人因傷住院。622013年7月20日，北京首都機場T3航站樓B出口外，殘疾男子冀中星引爆自制爆炸裝置，造成本人受傷的場景。

2006年，冀中星曾在博客中稱，2005年6月28日2時許，在廣東東莞，他騎摩托車搭乘客龔濤去厚街新塘，途中遭到警察巡邏查車，他遭到治安隊員持鋼管追打，造成腰椎體骨折導致完全性癱瘓，以后完全喪失了勞動能力。

63

2013年7月23日20時50分許，在北京市大興區科技路公交車站，兩名駕車男子因停車與一名女子發生爭執。過程中，一名男子毆打該女子，又將嬰兒車內的女童摔在地上，導致女童嚴重受傷后死亡。642013年10月28日中午時分發生在天安門前金水橋邊的汽車沖撞致人傷亡案件。6511月6日一早發生在太原迎澤大街山西省委附近的爆炸，造成1人死亡、1人重傷、7人輕傷。6667個人極端行為的發展新趨勢

（1）發生的頻率越來越高；（2）極端性表現得越來越強烈，實施爆炸成為基本的方式；（3）恐怖主義滲透，個人極端行為與恐怖主義融合，危害性和破壞性更加嚴厲。68國內外極端勢力制造的恐怖事件危及國家安寧69二、公共危機管理的過程

公共危機管理過程可分成為三個階段：危機前階段、危機階段以及危機后處理階段，各個過程之間體現了危機發展的一個循環周期。對危機管理過程的各個階段應當采取什么策略和措施，有哪些需要注意的問題，如何盡可能地將危機事件的發生控制在某一個特定的階段，使它不向性質更為嚴重的下一階段演變，防止危機擴大，減少損失，這是危機管理需要解決的問題。在危機管理的各個階段中，危機發生前的管理最為重要。70公共危機管理的過程圖

71危機的形成與發展外部干擾內部矛盾社會不穩定組合焦點問題形成危機爆發問題沉靜觸發因子觸發因子社會預警系統觸發因子72危機發展的四個階段潛伏期——爆發期——擴展期——解決期（1）癥狀探查階段（2）預防準備階段（3）控制階段（4）恢復階段（5）總結評估階段73面對危機：消極/積極危機管理消極/被動的危機管理：抵賴階段——掩蓋階段——混亂階段——崩潰階段積極的危機管理的主要標志：危機應對計劃——應急預案——設立領導小組——應急演練74如何應對危機？危機后危機中準備恢復反應預警培訓演習后果分析評估新計劃影響分析處置技能要求危機前75公共危機處置

公共危機處置：實際上就是突發性事件爆發以后，針對突發性事件引發的危機狀態采取相應措施進行處置、救治以擺脫危機狀態和減少生命財產損失的過程。761、突發事件處置原則高層牽頭一線應對重講態度貴在控制77核心決策者公眾疏散現場救援秩序控制信息溝通取證調查勸說談判醫療消防警察防暴、武警情報收集輿論引導現場取證

調查請示報告后勤保障善后處理物資技術教育、社區、鄉鎮第三方、政府、當事人急救救護、衛生防疫預警、信息共享和處理預防惡性事件防火、防災口頭或書面發布信息、網絡管控攝像器材備事后證據物資使用、征用、備用決策要素

現場處置要素分析防止“劇場效應”誰到現場？應急處置方法誰決斷指揮？領導體系與領導者見則疏，不見則怒反思機制系統性組織性文化性設備、通訊預防惡性事件預警、信息共享和處理口頭或書面發布信息、網絡管控攝像器材備事后證據物資使用、征用、備用設備、通訊系統性組織性文化性隔離、警戒、守衛、交通管制教育、社區、鄉鎮第三方、政府、當事人/單位急救、救護、衛生防疫防火、防災隔離警戒、交通管制78

（1）控制現場，防止擴大。疏導情緒，疏散人群，防止“劇場效應”。 情緒主導是群體性事件的最大一個特點。采取遠端控制，中端帶離，近端隔離。一邊是盾牌，一邊是群眾，中間就是領導。第一要務是控制事態升級，而非解決問題；第一目標是避免最壞結果，而非追求最佳效果。（2）查明起因，判斷性質。做到心中有數。 （3）及時清除誘源，有效消除誘因。摘除燃點，切割危機。 群體性事件演變的規律：圍觀---聚集---產生劇場效應---謠言傳播（網上網下）---情緒惡化---升級對抗---最終爆發?？礋狒[的心態一種是冷淡或冷漠，另一種是過度熱情，如傳謠。在這個階段把看的熱鬧消除。（4）把握好三個慎用。慎用警力，警械和強制措施。 首先保證現場不抓人；再者保證現場不死人；三是“慎用”不是不用，要把握好度，不動則已，動則必勝。使用強制措施以制止行為為止，不傷人，不死人。（5）做好善后工作，防止事態反彈。79

危機處置5S原則Speed快速反應≠倉皇應對System系統響應≠相互推諉Standard權威證實≠

自我美化Shoulder承擔責任≠疏于甄別Sincerity真誠溝通≠傲慢冷漠80危機處置5S原則Speed快速反應System系統響應

屬地管理/部門協調/社會動員Standard權威證實借用外力/主動處置/提前介入

Shoulder承擔責任適度攬責/勇于面對/低調示弱Sincerity真誠溝通以人為本/公眾參與/提供服務

81現場處置與問題解決手段果斷與姿態低調結果合法與程序合法權力迷信與嚴格程序政府補償與?？顬E用厘清邊界與政府主導社會責任與法律責任外部溝通與內部協調落實承諾與重在行動危機管理---現場處置事件處置必須注意的問題82系統如何響應？

上報下達原則（“一報告兩抄送”機制，切忌先斬后奏。組織保障，協同合作，分級管理，分工負責。）靠前指揮原則（三個第一原則。正面回應，不回避，不隱瞞。 淡化定性，避免猜疑，簡化結果）預案優先原則（啟動預案&備案充分）三先三再原則（先暫停再商議；先到場再問責；先表態再承諾）以我為主原則（自我取證；主動處置；主次有別；依靠群眾）危機管理---處置832、突發事件處置的兩條戰線

事件處置Doright——做對 新聞處置Speakright——說對注：事實的解讀宣傳與事實本身一樣重要。841、事件處置

（1）人員調度的管理

第一，主要人物親赴危機事發現場，發揮領導者的人格魅力，不僅表明組織對危機事件的責任和重視，具有凝聚和威懾的作用，提高工作人員的自信心，而且組織的主要領導人在危機現場也便于調動組織內外的各種資源和各方積極溝通，并實施有效決策。國外危機管理專家將領導親臨第一線指揮的任務歸納為三項，人稱3C策略，即命令(Command)、控制(Control)和溝通(Communication)。第二，在處理突發公共事件時，需要專家到達現場處理。85案例：1984年印度博帕爾事件1984年12月3日凌晨，位于印度中央邦首府博帕爾市的農藥廠發生甲基異氰酸酯(MIC)儲罐泄漏，近40噸MIC及其反應物從傅帕爾農藥廠沖向天空，順著每小時4海里的西北風向東南方向的市區飄去。博帕爾市頓時成了一座恐怖之城。此次事故共有2500余人喪生，20余萬人中毒。博帕爾農藥廠實際上是美國聯合炭化公司的子公司聯合炭化印度有限公司所屬的一個工廠，主要生產氨基甲酸酯類農藥西維因，生產的原料、產品及中間體中有多種有毒物質，其中包括劇毒的光氣和MIC等。但令人遺憾的是，政府各部門對博爾農藥廠的潛在威脅一無所知，工廠的管理人員也無相關的毒物救治知識，事件發生時人們完全處于無助的狀態，這是損失如此慘重的重要原因之一。

86（2）成立現場總指揮

第一，成立現場總指揮。根據所發生事件的性質、發生地點，確定事件的主管部門，在相關主管領導未到之前，充當現場總指揮直到主管領導到來；第二，形成聯動機制：一是現場總指揮與參與處置部門的聯動機制：命令與請示、回報；二是處置部門之間的分工與協作；三是現場總指揮對上級的請示、報告；第三，現場處置與外部的信息溝通、反饋，消除謠言和引起的次生社會群體性事件。87

現場處置與外部信息溝通：有效溝通可以幫助化解危機；無效溝通可能引起次生群體性事件。溝通的目的就是：讓社會了解事實真相，消除誤解、消除謠言。溝通的方式：傳統媒體方式、新媒體形式、電視新聞滾動播放、在城市顯著位置的大屏幕上予以滾動播放、新聞發布會——最好采取貼近公眾的溝通方式。一定要讓公眾了解事實真相，因此，這個時候政府處置突發事件不能保持沉默，不說話就會給謠言機會！88

例如，在經歷的一系列如搶鹽風潮、的士罷工、風災等突發事件中，在信息經政務微博及時、透明地發布后，迅速引起網友關注，短時間內被轉發數千次，有效引導了網絡輿論和化解了社會矛盾。許多地方政府面對突發事件，運用政務微博迅速發布信息、引導網絡輿情，最終有效維護了人民群眾生命財產安全，成功化解了危機。89（3）緊急決策管理

由于危機發展急劇變化性和潛在的巨大破壞性，危機狀態下很多事情都是不確定的，都要在特別短的時間內決定，而時間是稀缺資源，機會稍縱即逝。因此，無論是安排組織工作的優先次序，還是主要人物親赴危機現場，都必須強調快速決策，爭取時間盡快控制危機事態，解決危機。要做到：第一，快速決策；第二，盡量避免過度分析。90案例：1995年日本核物質泄露事故1999年9月30日，位于東京以北140公里的茨城縣東海村發生核物質嚴重泄露事故。意外是上午10時35分發生的，但起碼過了一個小時，東海村的市長才知道出了事故?？墒?，沒有人立即為了工廠附近居民的安全而采取措施。直至5個小時之后，當局決定疏散最接近工廠的160人時，居民才驚覺大禍臨頭科技廳是事發40分鐘之后接到報告的，但小淵的辦公室到了下午才知道。到了當天傍晚，小淵才宣布成立以他自己為首的“對策本部”。此后的12個小時里，東海村周圍一片恐怖，絕大部分人都躲起來了，但人們仍然不知道發生了什么事，于是有人照樣上街，一些警察也不理會。到了10月1日早晨，小淵在電視上對全國講話，仍說政府官員還在了解事情的真相。91對公共危機事件處置的評價

（1）迅速控制事態。無論面對的是何種性質、何種類型、何種起因的突發事件，領導者都要積極進行處理，立刻作出正確反應并及時控制局勢，以積極的態度去贏得時間，以正確的措施去贏得公眾，創造妥善處理危機的良好氛圍，而不應一開始就采取消極、被動的態度，追究責任，多方埋怨，推諉搪塞，從而耽誤處理突發事件的時間，造成處理的被動局面。此時領導者應從容面對，快速反應，果斷行動。

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（2）處置程序合理（2）處置措施得當、有力、有效，果斷解決問題。實施決策方案，采取具體措施處理事件，是處理突發事件的決戰時期。這時領導者的指揮能力、運籌、決斷、魄力都將發揮重大的作用。

（3）形成了高效、運行暢通的聯動機制。（4）信息溝通及時、準確、內容全；及時向社會通報事件處置和進展的情況，明確表明政府對事件的態度。

93總結：

危機就如同數學中所講的“極限理論”，是高度壓縮的“點”，是把常規狀態下遇到的情況都濃縮在這個“點”上。預防化解的能力快速反應的能力現場處置的能力輿論引導的能力群眾工作的能力

94三、媒體應對與媒體管理

在公共危機處置過程中，新聞媒體作為危機管理組織的主要合作對象之一，在危機狀態下，發揮著極其重要的作用，承擔著多重任務。危機管理組織從控制社會秩序、防治危機升級和不必要的恐慌等實際出發，當然要有目的、有選擇地控制信息源和信息傳播渠道，這就涉及到妥善利用新聞媒體力量的問題。

95什么是危機處置過程中的媒體應對？

媒體應對就是在危機發生前后及過程中，管理者面對組織內部、大眾媒體和社會公眾展開的信息交流。

1、平息恐慌情緒2、維護正常次序3、創造輿論環境4、組織形象修復96一般情況下如何應對媒體和記者尊重他們的工作和截稿時間有禮貌，盡量提供幫助講可以講的真話不發表個人見解，不代表其他人發言如果有錯，立刻承認，第一個宣布壞消息97當危機發生時，

新聞媒體蜂擁而來……..不回避媒體和記者準備好再見記者：時間、地點、內容準備好自己的主題，圍繞這個主題展開要有東西給記者：文稿、資料、圖片等確認記者的稿件觀察見報后的反響98專家點評中國目前常出現的七類發言人（1）無可奉告型；（2）大包大攬型——想自己抗起所有責任；（3）照本宣科型——不分場合不分對象念稿；（4）自我辯護型——忽視公眾權益；（5）報喜不報憂型；（6）惱羞成怒型；（7）感情錯位型——在災難中喜形于色；（8）大談領導措施得利的。99英國危機專家杰斯特的三“T”原則（1）以第一信息源主動通報情況；（2）提供全部的情況；（3）盡快提供情況。100與媒體記者建立良好的關系為什么要與媒體和記者友好相處？危機事件中媒體的傳播作用不可忽視現代社會媒體的影響力：具有議題設置效果如何建立良好的關系？平時的接觸，提供可能的幫助提供相應的信息個人交往101危機期間，與媒體合作不好的表現：（1）盛氣凌人，否認危機已經發生；（2）拒絕回答媒體的詢問；（3）阻饒政府有關部門的接觸或合作。102新媒體輿情的特點

（1）直接性，通過BBS、新聞點評、博客、微博、微信，網民可以立即發表意見，表達更加自由暢通；（2）方便性，貼近網民，方便、便捷，每個人都是信息發布者；（3）突發性，網絡輿論的形成往往非常迅速，一個熱點事件的存在加上一種情緒化的意見，就可以成為點燃一片輿論的導火索；（4）偏差性，由于發言者身份隱蔽，網絡容易成為一些網民發泄情緒的空間。網絡上更容易出現庸俗、灰色的言論；（5）不確定性，話題走向，發展趨勢不易把握；（6）理性不足，容易形成網絡暴力。103新媒體輿情內容上的特點

（1）表達不滿情緒，發泄內心壓抑，例如對貪官，腐敗或者執法不公會表現出強烈不滿（2）議論敏感話題（3）與切身利益有關的公共事務性話題（4）關注負面事件，奇特事件環境維權群體性事件特點一地鬧事，鄰里助威，全國評理。90后青年人為主體，網絡為推手。群眾：得不到信息，利益被忽視。政府：說不清道理，總是被誤解。105新媒體輿情的發源地新浪微博，騰訊微博論壇，BBS網絡社區名人博客新聞跟帖電子郵件網上調查、網上簽名即時通訊群和移動電話短信：QQ群、MSN群、飛信、微信106網絡表達特點視聽沖擊勝于說理明辨；形象塑造勝于嚴謹論證；情感宣泄大于理性分析；敘事策略勝于理性訴求?！熬奂扇旱娜?，他們的感情和思想全都轉到同一個方向，他們自覺的個性消失了，形成了一種集體心理?！庇谑?，“他不再是他自己，他便成了一個不再受自己意志支配的玩偶。---勒龐，《烏合之眾》

10765952陜西安監局局長“楊達才微笑事件”微博關注度快速反應的能力108快速反應的能力1092012年“8.26延安特重大交通事故”1102012年8月26日02:40延安發生特重大交通事故，36人死亡，楊達才當天早上6點多接到報告，6:40帶領相關人員從西安出發，11點左右趕到事故現場。在現場，因面含微笑被人拍照上網，引發爭議并被網友指出楊達才有多塊名表。2012年8月29日21：00在新浪微博進行微訪談，回應網友對微笑和手表的質疑。由于參加國務院組織的“8·26”事故會議，楊達才的微訪談從原定的17:30推遲到了21:00，訪談時間也超過了原定的30分鐘，延長到了一個小時。一小時時間里，楊達才共發了13條微博，回應10名網友的提問。被稱為“楊十三條”。2012年8月30日，中共陜西省紀委、山西省監察廳官網“秦風網”在要聞版發布《省紀委對網上反映楊達才同志相關問題進行調查》，“省紀委將本著實事求是的態度，對事件所涉及的問題進行認真深入的調查，如確有違紀或腐敗問題，將依照有關規定嚴肅處理”2012年9月1日，湖北三峽大學在校生劉艷峰向陜西省財政廳寄送政府信息公開申請表，申請公開在“微笑”局長楊達才2011年度工資。2012年9月5日，網友“晨曦微播”在微博上貼出照片，稱楊達才的眼鏡超10萬。“網民發現表哥眼鏡超10萬，懂行的網民發現，楊達才的眼鏡是羅德斯的，這款鏡架最低售價是13.8萬元，鏡片價格不好判斷。與他的表一樣，他的眼鏡也很多……”同時還配上了楊達才戴4副不同眼鏡的圖。不僅如此，其系的皮帶又被網友扒了出來呈于網民。網友“延慶老農”在微博以“表哥全身都是寶”為題，用一組圖片證明微笑局長除了左手手表，右手手鐲，還擁有各種皮帶。2012年9月21日,陜西省紀委表示楊達才存在嚴重違紀問題，依據有關紀律規定，經省紀委常委會研究并報經省委研究決定：撤銷楊達才陜西省第十二屆紀委委員、省安監局黨組書記、局長職務。紀委在楊達才個人賬戶發現存款超過900萬元，在楊家中和私人場所發現現金至少700萬元，共超1600萬元。111管住自己最關鍵必須有專業部門、專業人士按照既定程序把關發布材料；必須明確發言人和團隊，統一對外發布程序和內容；除非被允許，除非有準備，領導也不能隨便表態；可以“答非所問”，見招拆招，也不可“無可奉告”；服務記者就是服務我們自己，提供信息就是控制信息。112危機發生后十大應對策略主動統一口徑清晰而頻繁地溝通鼓勵媒體走正門先發制人搶先公布負面消息不要自投羅網及時撤退事后總結重視網絡媒體113只做不說，行勝于言；先作后說，后發制人。謠言=事實+模糊度圍觀的先說，發布的遲說；網上的亂說，拍板的不說；境外的瞎說，國內的搶著說。114只做不說，等于沒做；多說善做，說也是做。涉密的只做不說，突發的邊做邊說；敏感的謹行慎說，有利的常做常說。真相=事實+角度115新聞處置原則快報事實慎報原因求實為本依法處置新聞宣傳，無功就是過；輿情處置，無過就是功。高調領“過”，低調領功。116建立新聞發言人制度：沉默就是承認。規范發言人制度；規范新聞發布制度；規范危機和管理制度；規范媒體應對制度；規范活動管理和評估制度。117危機傳播的具體原則和策略

掌握危機傳播的四個“度”：態度速度尺度梯度118

當危機發生時：危機傳播的第一原則：將公眾的利益置于首位。危機傳播的第二原則：局部利益要服從全局利益。危機傳播的第三原則：政府部門應立即成為第一消息來源，掌握對外發布信息的主動權?！谧羁斓臅r間、最小的范圍內將危機事件的影響控制在最低限度!

這是政府部門最重要的公關姿態119“6.5”公交車燃燒事件

2009年6月5日，在成都市的街頭爆發了一起具有突發和惡性特征的公交車燃燒事件。一時間，有關它的所有觀察、描述、臆測、推斷、注解、反應，都由無數傳播者迅速傳開，成為了社會輿論和人們關注的焦點。據統計分析，“6.5”事件在輿論熱度、媒體關注度、網民關注度等方面都高居排行榜前位。但是，“6.5”事件發生后，四川省、成都市人民政府高度重視，召開了一連串的新聞發布會，保持了信息透明度，有效引導和回應輿論。6月5日事發僅2小時，成都市政府搶在第一時間召開首場新聞發布會，并且當天連開三場發布會，不斷公布傷亡、救治、現場等情況。6日的第四場發布會主動回應市民有關疑問，使質疑聲音減弱。7日的第五場發布會公布調查的結果，認定“有人帶油上車”，網民轉而追查縱火者，民眾的思路和情緒與政府逐漸合拍。120

確定信息傳播的公眾對象。確定危機傳播的媒介及其聯系人。擬定統一的傳播內容和傳播口徑。準備一份應急新聞稿，留出空白，以便危機發生時可直接填寫具體數據并及時發出。設立危機新聞中心，作為新聞發布會和媒介索取材料的場所。這樣才能做到在最快的時間、最小的范圍內將危機事件的影響控制在最低限度？121

在危機期間為新聞記者準備好所需的各種通訊設備。建立24小時熱線電話，通過訓練有素的人員來回答新聞媒介和外部公眾的詢問。確保在危機期間電話總機人員知道誰可能會打來電話，應接通到什么部門。及時分析公眾的反應，跟蹤輿論動態，保證政府的信息渠道暢通。122

因此，要做到：引導輿論公開演說權威評論專題研討媒介宣傳教育引導123

高調介入積極表態積極介入積極干預124

低調介入關注，但不采取行動只做不說只跟進，不帶頭避免沖突避免“炒作”125輿情衰退：信息公開、回應和處置1.及時回應，能為管理部門贏得寶貴的時間，不要讓謠言滿世界跑，而是贏得主動權2.信息公開是通向消解輿情事件的最終道路，也是進行坦誠、理性、全面互動的基礎，最初有助于達成相互間的理解3.盡早查清事態的來龍去脈，進行相關處置，公布處置辦法，贏得公眾的理解和信任，并進行后期的形象修復工作126案例：“鄧玉嬌刺死官員案”2009年5月10日晚，鄧貴大、黃德智等人酒后到湖北巴東縣野三關鎮雄風賓館夢幻娛樂城玩樂。黃德智強迫要求賓館女服務員鄧玉嬌陪其洗浴，遭到拒絕。鄧貴大、黃德智極為不滿，對鄧玉嬌進行糾纏、辱罵，在服務員羅某等人的勸解下，鄧玉嬌兩次欲離開房間，均被鄧貴大攔住并被推坐在身后的單人沙發上。當鄧貴大再次逼近鄧玉嬌時，被推坐在單人沙發上的鄧玉嬌從隨身攜帶的包內掏出一把水果刀，起身朝鄧貴大刺擊，致鄧貴大左頸、左小臂、右胸、右肩受傷。一直在現場的黃德智上前對鄧玉嬌進行阻攔，被刺傷右肘關節內側。鄧貴大因傷勢嚴重，經搶救無效死亡；黃德智所受傷情經鑒定為輕傷。127

5月10日晚：鄧貴大死亡。案發后，鄧玉嬌打電話向警方自首。當晚，鄧玉嬌被羈押在野三關派出所。

5月11日，鄧玉嬌因涉嫌故意殺人被刑事拘留。刑偵人員發現鄧玉嬌隨身攜帶的包內有治療抑郁癥的藥物，決定將鄧玉嬌送往相關醫療機構檢查鑒定。

5月12日：警方直接把鄧玉嬌送到恩施優撫醫院，發布了第一次案情通報。

5月18日：巴東警方再次發布案情通告。其中，對通告第一次作了多處修改，例如，要求“特殊服務”改為要求“異性洗浴服務”，將“按倒”改為“推坐”，將鄧玉嬌拒絕提供特殊服務改為“雙方發生口角”，將鄧貴大等人到夢幻城娛樂休閑改為“陪他人消費”，將鄧玉嬌打電話向警方自首改為“自首是否成立，尚待法院依法認定”。

5月21日，鄧玉嬌的兩位代理律師會見了鄧玉嬌。當天，鄧玉嬌明確表示，案發當天遭到性侵犯。

5月22日，巴東警方凌晨在官方網站上發布通告，指責律師擅自泄露案情。128

5月23日，凌晨，巴東警方在官方網站上宣布鄧玉嬌母親張樹梅與律師解除委托關系。

5月25日，鄧玉嬌母親張樹梅已改聘律師，與原律師解除委托協議。

5月26日，晚11時，根據刑事訴訟法的有關規定，公安機關決定對鄧玉嬌變更強制措施為監視居住。

5月27日，一直尚未露面的鄧玉嬌家人接受湖北當地媒體的獨家專訪，鄧玉嬌爺爺表示，相信政府會依法處理此事。并表示鄧玉嬌在監視居住期間精神狀態良好。

5月28日，新任兩位律師和鄧玉嬌再次會面，接手“鄧玉嬌案”在偵查階段的代理工作。

5月30日，“鄧玉嬌案”偵查終結，并依法向檢察機關移送審查起訴。

6月5日，巴東縣檢察院將鄧玉嬌起訴至巴東縣人民法院，檢察機關起訴鄧玉嬌的罪名依然是故意傷害罪。

6月14日，官方鑒定稱鄧玉嬌有心智障礙，表示她只具有部分刑責能力。

6月16日，巴東縣法院一審結束，當庭宣判鄧玉嬌的行為構成故意傷害罪，但屬于防衛過當，且鄧玉嬌屬于限制刑事責任能力，又有自首情節，所以對其免除處罰。

1292009年6月16日“鄧玉嬌刺死官員案”在湖北巴東縣法院一審結束。巴東縣人民法院審理查明，法院宣判：鄧玉嬌的行為構成故意傷害罪，但屬于防衛過當，且鄧玉嬌屬于限制刑事責任能力，又有自首情節，所以對其免予處罰。130分析結論：

通過這個案例如，反映出：（1）地方政府在此案的信息透明方面與過去相比并非毫無進步，至少在