第3章電子政務系統基礎3.1電子政務系統概念電子政務是現代公共行政管理與公共服務學、信息與通信科學、計算機科學、軟件工程學與系統工程等的結合，是一門新興的邊緣交叉學科。從科學史上看，每一門學科的成長過程大致經歷三個階段：第一階段是描述性的，第二階段是分析型的，第三階段是工程化的。如將力學應用到機械制造和橋梁建筑時，就形成了機械工程和橋梁工程。這一規律在經濟、社會與思維科學領域也同樣存在，如金融學與金融工程，管理學與管理工程，認知科學與知識工程等。學科間的交叉、融合、工程化已成為學科發展和學術創新的重要途徑之一，這些創新成果又將應用于新型公共行政服務體系的建立與運行，直接體現其經濟與社會效益。3.2電子政務系統的特點3.2.1電子政務系統簡述“系統”是由相互作用相互依賴的若干組成要素結合而成，是具有特定功能、結構和環境適應性的有機整體；系統大于各部分的疊加之和，系統存在于一定的環境之中并與其相互作用。電子政務系統屬于信息系統，故其既具有一般信息系統的普遍特征，又有其特殊的特征。了解電子政務系統的一般與特殊性質，是設計、構建與管理電子政務系統的前提。（1）政務系統要素（2）政務系統的環境（3）政務系統的結構（4）系統功能（5）系統資源根據政府系統資源的不同形態與作用，可分為數據、信息與知識三種層次。數據資源是一切政務作業的根本，是基礎性與原始性資源；第二層是信息資源，它們是經過加工、外部獲取或組合而成的數據，是各類機構存在、認識與了解外界動態，行使其職能的手段與環境；最上層是知識，它是對數據、信息加工后產生的飛躍，是對行政對象與過程中規律性與必然性的認識。在企業中，知識是核心資產，在知識型機構中，知識是競爭力之本。從“金字工程”建設內容可看出，知識性是其最顯著的特征。無論從宏觀經濟決策支持的金宏工程，涉及金融系統的金財、金稅、金卡、金審和金關工程，關系到國家穩定和社會穩定的金盾工程、金保工程，還是具有專業性質但對國家民生具有重要意義的金農、金水、金質工程等，都要求從全局性、動態性、實時性角度掌握其對應專業領域的知識。故從技術角度看，電子政務系統優劣的評估標準也體現在兩方面，一是其開發利用和共享政務信息資源的能力，特別是其從原始數據提升到信息，再從信息提升到知識的能力；二是其是否能不斷地引進最新的信息與通信技術，將其融入各項業務和決策支持上。3.2.2電子政務系統特征1）電子政務系統的一般特征電子政務系統是一類信息系統，它與其他信息系統如企業與社會部門等的信息系統一樣，具有一些普遍性的特征。（1）統一性（2）高技術性（3）安全性（4）開放性與擴展性（5）互動性（6）穩定性與可維護性2）電子政務系統的特殊特征能將電子政務系統與其他信息系統相區分的，是其一些特殊的特征，可歸納為“開放的復雜巨系統”才具備的特征。所謂“開放的復雜巨系統”至少包括三個特征：首先，電子政務系統本身由各類硬件、軟件、信息資源、內外部用戶、流程與制度等組成；在運行中它又與其他自然系統、人工系統、社會系統、公眾和各類實體之間產生物質、資金、能量、信息、規則等的動態交換，所以是“開放的”。第二，電子政務系統內部橫向分為多個層級、縱向分為許多行業領域，結構龐雜，子系統種類繁多，與其他經濟和社會系統等構成縱橫交錯的關系，所以是“復雜的”。第三，系統涵蓋范圍極廣，不僅國內從中央到地方，覆蓋全國；一些經濟、外交、國防等還涉及全球，所以是“巨系統”。近年蓬勃興起的大數據、人工智能、虛擬實現、動態感測、計算機深度學習等新技術，為描述和處理這類系統提供了一系列可用的工具與方法。3）政務系統的復雜性對電子政務系統的分析，除采用一般系統工程方法外，還要從其復雜性分析與描述入手。復雜性雖是現實世界中許多系統皆具備的共性特征，但電子政務系統的這一特征格外明顯，分析時需要參考復雜適應系統（complexadaptivesystem-CAS）理論。復雜適應系統理論強調了系統在復雜環境中的適應性、主動性，強調其具有自己的目標、內部結構和發展能力等，它除分析上述信息系統的一般特征之外，還要描述系統在適應和演化過程中涉及的7個概念：聚集、非線性、流變、多樣性、標識、模式、構件等。模式常用來代表結構、過程、方案構造中的基本單元或風格。一些經篩選與優化的模式往往固化為規范形態，成為相對穩定的模型。電子政務領域，通過模式能將事物、過程與作用等映射到設定的資源加工與處理范疇中，通過對信息提煉，應用前期的政務經驗與知識來形成解決當下問題，形成規范程式。模式的優點和作用為：通過模式找出規律，優化升級為某種模型。復雜對象與過程經模式分析與處理，會找出其中規律，有助于系統功能構建；并在收集和表達已有經驗、信息與知識等方面，模式能有助于規范、系統地描述對象，捕獲那些已被證實的解決方案，易于人們理解、構建實際應用等。國內專家也據此提出“中國企業架構”（ChinaEnterpriseArchitecture---CEA），可用于指導電子政務項目，它包括如下9項參考模型。戰略參考模型考核參考模型業務參考模型數據參考模型技術參考模型服務參考模型實施參考模型培訓和營運參考模型溝通參考模型上述內容提出了電子政務系統的一般內容與總體框架，具體的架構分析與設計則因不同的政務系統而異，它是系統頂層設計的規范化模式，具有普遍指導意義。7）構件復雜系統通常在一些相對簡單的構件、組件及子系統基礎上，通過建立接口與功能和資源間配置形成的。采用構件的目的，是簡化系統設計與建設的工作量，提高規范模塊與資源的重用度，提升可靠性、減少成本，縮短系統建設周期等。許多構件都具有成熟性、可靠性且經過反復優化后形成的，具有較高的標準性與通用性。隨著信息技術的發展，構件不僅體現為硬件，也包括日益增多的軟件，以及各類數據資源。今天，系統中大量采用的嵌入式軟件與嵌入式硬件等，就屬于構件范疇。構件的多樣性、組合方式的多樣性等構成了系統的復雜性。3.4電子政務系統的概念框架3.4.1系統概念框架簡介系統概念框架是一種描述工具，它通過對對象以下的邏輯特征分析，提出系統的邏輯架構。

1）某種政務活動是怎樣產生的，其基本需求、技術條件、運行環境、策略與管理實踐等。2）實現這一政務活動的信息化、網絡化與開放化服務的解決途徑。3）確定實施這一活動或業務所要進行的資源分析、行政規則、機構運作、業務流程等的變化。4）在分析整個政務系統中將各種功能、結構與關系概念化。5）給出概念性流程框架。概念框架的構建是運用系統理論對問題進行分析，相關理論包括信息理論、復雜適應系統理論、公共管理及其他學科的理論。概念框架特別關注關系描述，它們可以是功能關系、結構關系、流程關系，乃至復雜關系體系間綜合關系的邏輯描述。從操作層面，可將概念框架定義為研究問題的關系分析圖；以使現實問題更容易討論、分析而進行的抽象。它通過選擇特定對象、功能、結構和數據資源，提出它們之間的特定關系與流程。3.4.2電子政務系統的技術架構

電子政務系統技術總體架構由基礎設施層、數據資源層、應用支撐層、業務應用層、用戶及服務層5個層次組成，如圖3-1所示。各層功能說明如下：1）基礎設施層

如圖3-1所示，基礎設施層包括電子政務網、互聯網、服務器、計算及存儲設施、信息安全等硬件與機制等基礎設施。基礎設施應優先依托政務云平臺進行集約化部署建設。在網絡方面，政務服務的預審、受理、審批、決定等原則上依托統一電子政務網絡，政務服務的咨詢、預約、申報、反饋等依托互聯網。政務服務數據共享平臺依托電子政務網絡建設。2）數據資源層

數據資源層基于政務服務資源目錄和數據交換，匯聚政務服務事項庫、辦件信息庫、監管信息共享庫、信用信息庫等政務服務業務信息庫，共享利用人口庫、法人庫、地理空間信息庫、電子證照、投資項目、辦事過程與監管信息共享庫等基礎信息資源庫，實現多種政務數據資源共建與共享，共同構成政務服務數據共享平臺，為政務服務提供統一的數據支撐。3）應用支撐層應用支撐層包括基礎政務數據、主題數據、元數據、共享交換、服務管理、應用集成、過程管理、工作流管理、目錄服務、交換服務、構件服務、消息服務、數據服務等；以及CA和電子印章、工作流引擎、電子表單、消息服務等各種通用組件服務等；以及用戶管理及認證、支付平臺和物流平臺等中間支撐系統。此層提供面向用戶的通用信息處理與服務功能，為保障應用系統的可用性、安全性、互操作性、可維護性和可擴展性而提供各類信息處理與服務。4）業務應用層

業務應用層邏輯上由政務服務管理平臺和各級業務辦理系統組成，前者主要實現政務服務事項管理、運行管理、電子監察、電子證照管理等功能等；后者在前者支持下現實統一業務辦理系統，以及部門業務辦理系統。同時實現部門內應用、跨部門應用、跨層級應用、綜合應用與移動應用等。5）用戶及服務層

此層即互聯網政務服務門戶層，包括用戶注冊、事項發布、事項申請、辦理互動、辦件查詢、服務評價等，構成統一政務服務界面；自然人和法人可通過政務門戶網站、信息亭/信息機、市民卡、呼叫中心、微信/微博、社區與論壇等訪問政務系統，與之業務交互。具體可從政務網站門戶和政務系統的外部特征兩方面說明。上述5層技術架構體系可歸納為：

1個平臺（IT基礎設施平臺），

4個層面（信息資源服務層、應用服務支持層、業務應用層和表現層），

2個體系即安全保障體系（包括物理安全、網絡安全、應用安全與安全管理）與電子政務法律法規、標準與規范體系等。該架構已成國內電子政務系統設計時必需參照的規范。3.5電子政務系統接口接口（interface）又稱界面，圖3-1中第5層為用戶及服務層，此層是政務系統與公眾間的接口，其功能的健全性、服務界面的友好性，以及可操作性等，均直接影響公眾與政府間的交互，以及他們對政府服務的體驗。目前，面向公眾的電子政務系統主要構建在互聯網（含移動互聯網）上，用戶通過電腦、手機等智能終端訪問所需業務。當然，政府與公眾的聯系還包括其他電子設備；一些專網（如金融網）也提供公眾服務，亦應考慮公眾接口。3.5.1政務系統公眾接口的特征1）互聯網政務服務門戶2）市民卡3）信息亭4）呼叫中心5）機器人6）其他技術7）安全與運維保障3.5.2業務應用層的關聯模型

圖3-1中第4層為業務應用層。為實現公共服務，機構間必須進行業務協同與聚集，構建新服務項目，從單項政務向綜合政務服務發展。機構間一系列技術工具與應用子系統間的關聯與協同模式，如圖3-2所示。圖3-2以社會公眾、企事業單位和政府機構等用戶為中心，借助統一通信協同插件、協同工作套件、協同數據交換插件、ERP集成插件、ESN企業社區等，與圖3-1所示的各類政務系統結合。這些工具或子系統的外部特征如下：1）組織內部的工作與業務協作平臺2）協同數據交換插件3）跨部門、跨地區的業務協同平臺4）ESN社區交流平臺5）以移動協同與統一通信（UC）協同為主要內容的網絡信息平臺3.6政務系統信息資源架構圖3-1中第2層為數據資源層。在“互聯網+政務服務”及大數據普及的趨勢下，政務數據資源朝多功能數據交換與服務方向發展，為政府各部門提供跨層級、跨部門的數據共享交換支撐。故對政務系統的分析，除技術角度外，還需從數據資源角度進行分析。3.6.1統一數據交換平臺架構

統一數據交換平臺由如圖3-3所示，它邏輯上分為平臺前置層、共享交換層、平臺支撐層、基礎資源層等，各自功能從下而上簡介如下。1）基礎資源層

位于政務系統底層的基礎數據資源層，匯聚了各級各類的政務服務事項庫、辦件信息庫，共享利用的人口庫、法人庫、電子證照庫、信用信息庫、空間位置信息庫、宏觀經濟信息庫等基礎資源庫。

2）平臺支撐層

提供統一用戶管理、消息中間件、企業服務總線（ESB）、數據抽取轉換與加載（ETL）、統一工作流、統一搜索引擎、調換調度等工具，實現接口封裝、數據清洗、數據轉換、數據關聯、數據比對等功能。

3）共享交換層

邏輯上由資源目錄平臺和交換平臺兩個子系統構成。目錄管理平臺提供元數據管理、目錄編目、目錄注冊、目錄發布、目錄維護、目錄訂閱等功能；交換平臺提供交換橋接、前置交換、交換傳輸、交換管理等功能，為信息定向交換傳輸和形成基礎信息資源庫提供支撐。

4）平臺前置層

平臺前置層是指跨地區、跨部門、跨層級交換共享的政務信息數據前置區域，承擔著平臺對外服務，包括數據庫、文件、消息隊列、在線填報、離線填報、WebService、Web瀏覽等交換方式。3.6.2政務數據資源的共享與集成1）政務數據資源架構機構間業務協同的前提是信息資源共享。政務信息資源分散在各級各層機構中，資源種類繁多、數據量大。因此，信息構架采用“多種來源、分布構建、集中協調、統一服務”的建設原則，“多種來源、分布構建”就是充分利用現有政府管理的信息資源，在不改變信息資源隸屬格局的情況下，通過相應層級平臺的“集中協調”功能實現“統一服務”，這就形成了邏輯集中、物理分散的共享信息資源體系。2）業務流程管理系統（BPMS）以行政審批業務為例，在不同作業節點與界面，都有對應的業務目標、審批內容、相關限制等。且同類業務中不同對象所需信息、需要關聯的業務流程等都有一些變化。如同樣注冊企業，開設餐飲店與開設文印社所需的審批材料與審批機構就不完全一致。3.7政務服務的相關技術3.7.1門戶（Portal）技術圖3.1的第5層表示互聯網門戶是政府與公眾間的主要接口。門戶（portal）是一種web應用，通常用來提供個性化、單次登錄、聚集各個信息源的內容，并作為信息系統表現層的宿主，向用戶提供單一網關來訪問信息和應用。3.7.2Web服務（WebServices）

是為讓地理上分布在不同區域的計算機和設備一起工作，以便為用戶提供各種信息，用戶可控制要獲取的內容、時間、方式，而不必在大量的獨立信息系統中往返訪問瀏覽查詢。利用Web服務，公司和個人能迅速地通過互聯網建立全球性聯系與服務。3.7.3目錄服務

目錄服務是在分布式計算機環境中，定位和標識用戶及可用的各種網絡元素和網絡資源，并提供檢索功能和權限管理功能的服務機制。政府部門為實現各個分立的信息孤島實現連通與融合，一方面政務系統需要將其職能和業務協作要求公布出去；另一方面，也希望能檢索并獲取其他政務信息和公共信息資源。這些需求采用目錄服務都能滿足。3.8電子政務系統服務模型3.8.1電子政務系統服務流程

圖3-1給出電子政務系統的靜態架構模型，其運行則通過第5層“用戶及服務層”再經第4層“業務應用層”實現與社會公眾和機構的交互服務。這部分主要由互聯網政務服務門戶、政務服務管理平臺、業務辦理系統和政務服務數據共享平臺等4部分構成，4部分間需要實現數據互聯互通，各組成部分間的業務流、信息流實現9步流程，如圖3-4所示：

圖3-4中“互聯網政務服務門戶”是統一展示、發布政務服務信息，接受自然人、法人的政務服務申請信息，經與政務服務數據共享平臺進行數據驗證、比對和處理后，發至政務服務管理平臺進行處理，將受理、辦理和結果信息反饋給申請人。

圖3-4中“政務服務管理平臺”把來自互聯網政務服務門戶的申請信息推送至政務服務數據共享平臺，同步告知業務辦理系統，并從政務服務數據共享平臺獲取并向互聯網政務服務門戶推送過程和結果信息，考核部門辦理情況。業務辦理系統在政務服務數據共享平臺取得申請信息和相關信息后進行業務辦理，將辦理過程和結果信息推送至政務服務數據共享平臺，同步告知政務服務管理平臺。1）三層政務機構模型圖3-4的流程可能涉及不同的層級的政府機構，電子政務可分為國家級平臺、省級平臺、地市級平臺三層級，區縣及以下機構均歸入地市級政務服務平臺。各層間通過政務服務數據共享平臺進行資源目錄注冊、信息共享、業務協同、監督考核、統計分析等，實現政務服務事項就近辦、同城辦、異地辦等。三層機構模型如圖3-5所示，它反映政務系統的縱向流程。3.8.3政務平臺的構建模式

圖3-1中第4層“業務應用層”中，面向社會的主要模塊是“業務辦理系統”（如圖3-4），此模塊由“統建業務辦理系統”與“部門業務辦理系統”組成，代表了電子政務平臺的幾種建設方式，以及省（區、市）、地市（州）電子政務系統的不同建設模式。1）分建方式

此模式中，省級平臺、地市級平臺各組成部分為分級獨立建設，通過省、市兩級政務服務數據共享平臺，實現省、市兩級平臺數據交換、基礎數據共享，其結構如圖3-6所示：2）統分方式

省級平臺、地市級平臺中互聯網政務服務門戶統建，基礎性及對外核心業務統建，政務服務管理平臺（可依托實體大廳或網上大廳）、業務辦理系統分建，通過省、市兩級政務服務數據共享平臺，實現省、市兩級平臺數據交換。如圖3-7所示：3）統建方式

省級、地市級平臺中各組成部分由省級整體統建，即全省（區、市）一個平臺，地市及區縣級不再建設。政務服務數據省級大集中，在平臺內部共享。如圖3-8所示：3.9“互聯網+政務服務”技術體系總體架構1）“互聯網+政務服務”系統總體架構

“互聯網+政務服務”概念的提出，推動電子政務向更高與更深層次、更豐富內容、更具彈性的服務方向發展，其總體層級架構和信息流模型，如圖3-9所示。2）政務服務的辦理深度分級

上述諸圖給出電子政務系統的一般框架示意，具體的結構、數據資源需求和處理流程等還與政務服務的深度相關。目前，相關規范將網上政務服務辦理的深度分為4級，各級標準如下。

一級標準：該事項可以提供詳細具體的辦事指南、網上咨詢和投訴渠道，但無法提供網上辦理，需到現場提交辦理。

二級標準：該事項已經實現原件預審，申請人可以通過網絡提交和補正相關申請信息和材料，審核機構在平臺對材料進行預審，預審通過后，申請人仍需攜帶紙質材料和相關證件到現場提交辦理，作出審批決定后，申請人可來現場領取結果，也可選擇物流遞送形式遞送證書結果。整個辦理過程應到現場不超過2次。三級標準：該事項已經實現原件核驗，申請人可以通過網絡提交和補正相關申請信息和材料，材料符合辦理條件直接進入辦理程序，申請人可網上查詢辦理狀態、咨詢問題，作出審批決定后，申請人需到現場核驗原件材料、繳費后領取證書結果。整個辦事過程應到大廳現場不超過1次。

四級標準：該事項已經實現全程網辦，申請人可以通過網絡提交和補正相關申請信息和材料，提交的材料全部為已驗證信息，受理通過后直接進入辦理程序，申請人可網上查詢辦理狀態、咨詢問題，作出審批決定后，申請人可以通過網上繳費后物流遞送證書結果。整個辦事過程無需到現場辦理。3.10政務服務數據共享平臺架構3.10.1政務數據共享流程

電子政務的實施通過各種業務流程來實現，隨著公共服務日益呈現多功能與綜合化特征，就需要跨機構、跨行業、跨區域的政務服務數據共享平臺的支持。功能上，此平臺由圖3-1中的互聯網政務服務門戶、政務服務管理平臺、業務辦理系統集成實現。業務數據在3個模塊之間流轉，具體過程的業務流程示意如圖3-4所示。圖3-4系對圖3-1中的上述三個子模塊進行了展開描述，其功能可進一步分解為：1）互聯網政務服務門戶（1）用戶注冊登錄。（2）用戶空間信息維護。（3）政務服務事項定位和查詢。（4）政務服務的網上預約、申請、過程管理、辦理反饋和互動咨詢功能等2）政務服務管理平臺

（1）服務引導。

（2）政務服務事項受理。

（3）協同審批。

（4）事項辦結和互動反饋。3）業務辦理系統

（1）申請表。

（2）附件材料。

（3）受理信息的抓取。（4）對過程信息、審批結果和電子證照的發送等。

以上功能集成均通過政務服務數據共享平臺完成，詳細的框架與流程如圖3-10所示。3.10.2電子政務應用集成模式

電子政務應用集成為行政業務及相關應用系統規劃提供了一種系統融合架構，即便在增加新應用系統時，也會以更有效的方式利用原有應用系統，使各應用系統之間有效對接、信息共享與互動。其功能主要體現在以下方面。1）信息總線功能政府應用集成（governmentapplicationintegration，GAI）提供一種信息總線模式，其功能表現為實現異構應用系統的互聯，如圖3-11所示。異構系統中使用不同的操作系統、數據定義、數據結構、通信協議，且數據與應用分布在不同地點，與各政府數據中心的連接方式也不相同。這類環境就適用于采用總線方式互聯。這種總線架構式互聯為解決政府部門間的各種應用系統之間的互聯互通提供了可行的解決方案。應用系統1應用系統…應用系統n數據庫1數據庫…

數據庫n

政務應用集成（GAI）數據總線2）信息共享功能信息共享功能解決了應用系統之間信息交流與互聯互通的問題。圖3.11的GAI架構不僅提供數據總線功能，還能通過采用先進的結構和技術實現