三網融合下網絡信息安全監管模式思考

網絡安全的新考驗：日前，國務院公布了三網融合首批試點城市名單，三網融合迎來了發展的關鍵時期。隨著用戶數量極大的膨脹、信息量海量的增長，三網融合在帶來網絡價值增長的同時，內容安全帶來的影響也將達到一個新的高度。但國務院公布的三網融合時間表上并沒有對監管體制、監管部門提出相應的“融合方案”，如何建立相應的監管模式，特別是如何構建三網融合后網絡信息安全監管和保障模式，成為三網融合過程中始終必須面對和解決的問題。三網融合后，隨著網絡的開放性、交融性和復雜性的不斷提高，傳統互聯網內容安全、手機短信安全以及音視頻內容安全將進一步延伸和擴展，融合的網絡將面臨巨大的信息安全考驗。首先，信息源和信息傳播范圍的擴大對監管提出了考驗。三網融合涉及技術融合、業務融合、行業融合、終端融合及網絡融合，但本質是業務的雙向進入。目前中國網民數量已突破4億關口，三網融合后，原有的廣電用戶也可以很方便地接入互聯網，網民數量將迅速攀升，如此大規模的用戶數量將成為監管面臨的重大挑戰。特別是Web2.0模式進一步延伸到其他網絡，大量的網民將通過傳統互聯網、移動互聯網、廣電網不斷地提供信息和創造信息，一旦出現有害信息，其帶來的影響和危害將可能是空前的。因此，我們必須思考，監管部門如何應對三網融合后三個網絡共同面臨的網絡信息安全挑戰呢？圖片、文字內容和視聽節目內容是電信和廣電部門分別監督管理，還是統一管理？新形勢下，監管部門如何對有害信息源和有害信息發布者進行及時發現并有效攔截？其次，圖片、音視頻實時性讓監管難度加大。按照相關規劃，三網融合后，符合條件的國有電信企業在有關部門的監管下，可從事除時政類節目之外的廣播電視節目生產制作、互聯網視聽節目信號傳輸、轉播時政類新聞視聽節目服務，以及除廣播電臺電視臺形態以外的公共互聯網音視頻節目服務和IPTV傳輸服務、手機電視分發服務。這意味著，網絡視頻、視聽以及彩信圖片等新業務將獲得更快發展，對公眾產生的輿論影響將更大。值得注意的是，由于有更多的網友將加入到視頻制作的大軍中，這些音視頻業務不再像傳統廣電時代那么容易控制和管理，它將對信息安全帶來極大挑戰。特別是3G技術和業務得到普遍應用后，智能手機終端將借助無線網絡廣泛地傳播這些音視頻和圖片信息，如何區分這些信息是否危害公眾利益或國家安全，不僅考驗技術的可行性，也考驗監管的實時性和有效性。另外，專家表示，三網融合的最大阻礙來自于政企不分的廣電體制層面。中國傳媒大學新媒體研究院副院長曹三省就認為，三網融合應該是個惠民工程、公共服務工程，而廣電體制改革的滯后，有可能延緩三網融合的進程。除此之外，由于互聯網內容服務層出不窮，三網融合后信息安全還可能面臨其他新問題，如何在行政監管上跟上和適應新形勢新需要，今后監管模式將如何變化，也是值得思考的問題。監管模式的三構想：——實行分業務監管，這種模式最為可能。推進三網融合總體方案的“主要任務”中“加強市場監管”里提到：“廣電部門按照廣播電視管理政策法規要求，加強對從事廣播電視業務企業的業務規劃、業務準入、運營監管、內容安全、節目播放、安全播出、服務質量、公共服務、設備入網、互聯互通等管理；電信部門按照電信監管政策法規要求，加強對經營電信業務企業的網絡互通互聯、服務質量、普遍服務、設備入網、網絡信息安全等管理。”可以看出，國務院目前的總體思路是廣播電視業務的內容安全仍由廣電部門負責，而電信網和互聯網的內容安全由電信部門負責。這個思路還可以從“加強技術監控系統建設”的描述中略見一斑。方案提出：“適應三網融合要求，統籌規劃建設相應的網絡信息安全和文化安全監控系統，充分發揮現有國家網絡信息安全監控技術平臺、廣電信息網絡視聽節目監管系統的作用，加快技術改造和技術進步，不斷提高監控能力，為保障網絡信息安全、文化安全提供技術支持。”然而，這種模式實際上就是三網融合前的監管模式，它并沒有很好地解決三網融合中的業務交叉融合問題。——延續多頭管理，這種模式最為現實。三網中信息安全問題最大的是互聯網，相比廣電網、電信網，互聯網內容安全管理最為難辦。目前互聯網的管理用的就是“九龍治水”的模式，電信部門是互聯網行業的主管部門，宣傳、公安、安全、廣電等部門是互聯網的重要內容管理部門，但外宣(宣傳)部門又是網絡文化的主管部門，其他部門是網絡文化的重要管理部門。那么，三網融合后，問題的根本還是互聯網內容管理問題，因此，繼續沿用多頭管理也是最為現實的一種模式。另外，推進三網融合的“基本原則”中也提出：“切實加強三網融合條件下宣傳媒體的建設和管理，堅持黨管媒體的原則，堅持正確的宣傳輿論導向，堅持經濟效益和社會效益的統一，注重社會效益，改進和完善信息內容監督方式，把新技術運用和對新技術的管理統一起來，提高監管能力，加強部門協同，保障網絡信息安全和文化安全。”因此，涉及意識形態的內容及文化無論在何種情況下，必須由宣傳部門管理，而涉及網絡犯罪或國家安全的信息安全內容則分別是公安部門和安全機構的職責所在。互聯網這種特性決定了目前階段網絡內容安全只能是各部門各司其職，協同管理。——成立統一管理機構，這種模式最為有效，但最不容易實現。從國外經驗來看，融合監管更具優勢。例如，美國和英國都是采取統一的監管機構進行融合監管。美國的《1996年通信法》以法律形式授權聯邦通信委員會(FCC)對廣播電視和電信業進行監管。英國依據2003年新推出的《通信法》，成立融合的管制機構Ofcom，全面負責英國電信、電視和無線電的監管，極大地促進了網絡融合產業的發展。反觀國內現狀，成立統一的管理機構或許最為有效，但最不容易實現。為加快推進三網融合試點工作，深圳市將成立由市委副書記、市長許勤任組長的三網融合工作領導小組，加大領導和協調力度，領導