專題研究地方政府債與城投行業監測周報2022年第9期隱性債務監管高壓態勢不變強調防范“處置風險的風險”2022年年度報告地方政府債與城投行業研究穩增長加碼專項債持續擴容積極財政加力提效需用好用足——地方政府專項債2022年回顧與2023年展望【貨幣政策及利率債2022年回顧與2023年展望】貨幣政策以穩為主、精準有力，收益率中樞或升至2.85%-2.9%，2023-01-10【城投行業2022年回顧及2023年展望之市場運行篇】嚴控隱債下城投融資壓力不減，關注債務重組加速的衍生風險，2023-01-09【2022年11月財政數據點評】政府性基金收入降幅繼續走闊，稅收邊際改善但財政收支壓力持續，2022-12-23【地方政府專項債2022年前三季度回顧與展望】穩增長政策不斷發力下，如何用好用足專項債？2022-10-18【地方政府專項債2022年上半年回顧與展望】節奏前置發行規模創新高，關注“債務-資產”轉化效率，2022-07-21如需訂閱研究報告，敬請聯系中誠信國際品牌與投資人服務部趙耿gzhao@

報告要點2023年展望：穩增長壓力下專項債將繼續擴容，需用好用足提升效能發行規模預測：全年或發行專項債5.4萬億，新增限額或在3.8萬億左右新增專項債：限額或小幅上升至3.8萬億左右，節奏將繼續前置再融資專項債：發行規?；虺f億，較2022年進一步增加，關注地方債到期借新還舊壓力撬動效應預測：理論上可撬動基建投資近6萬億，撬動能力或有所提升若專項債用作資本金比例小幅上升至10%，理論上或可拉動基建投資近6萬億，但實際撬動效應仍受領域投向、配套融資情況、項目建設進度等多因素限制，真實效果往往小于理論估算水平積極財政加力提效下，如何用好用足專項債？當前政府“債務-資產”效率仍較低，需進一步提升項目儲備質量及數量，為近4萬億專項債發行使用提供有力支撐部門項目規劃審批效率不高導致進度滯后，需加強部門間協同配合，優化審批流程，提升項目申報使用全流程效率穩增長壓力下專項債仍將保持較快的發行節奏，必要時可增加債券發行使用的時效彈性，提升資金使用效率，避免后續用途調整常態化專項債項目收益偏低且面臨下滑風險，財政承壓下需進一步完善償債保障機制，避免兌付風險專項債撬動能力仍待提升，需進一步加大金融支持力度，完善專項債投融資對接機制，推動項目盡快形成實物工作量2022年發行特點：總量擴容機制創新，持續支撐基建穩增長專項債發行節奏前置規模創新高，市場化程度進一步提升供給節奏大幅前置，發行規模創歷史新高發行期限進一步延長，10年及以上期限占比超七成發行成本波動下降，探索利率“變軌”進一步提升市場化水平粵瓊發行離岸人民幣地方債，國際化進程再進一步專項債發行結構：聚焦基建加大撬動，借新還舊比例上升新增專項債占比超五成，再融資專項債多用于償還到期債券，借新還舊比例進一步上升新增專項債發行區域分化，債券到期壓力下貴州、湖南借新還舊比例相對較高，僅京滬發行用于償還存量債務的再融資專項債投向進一步拓寬并持續聚焦基建領域，“兩新一重”占比近四成，新基建及新型城鎮化建設逐步發力專項債用作資本金比例有所上升但仍較低，財政承壓下云貴等西部省份比例較高，交通基礎設施領域占比超八成地方政府專項債2022年回顧與2023年展望穩增長加碼專項債持續擴容，積極財政加力提效需用好用足2022年，疫情反復、俄烏沖突等內外超預期沖擊下，國內宏觀經濟面臨的需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力有所加大，地方債尤其是專項債作為積極財政的重要發力點，新增限額繼續保持高位并加大對結存限額的盤活力度，發行節奏明顯前置且規模創歷史新高，同時，定價空間有所放開，國際化進程再度邁步，專項債募投領域也進一步拓寬。2023年，三重壓力有所延續，在中央經濟工作會議強調突出做好“三穩”工作、財政政策“加力提效”的要求下，應繼續用好用足專項債，切實發揮穩增長、促投資作用，推動經濟運行整體好轉。一、專項債發行概況：節奏前置規模創新高，市場化程度進一步提升2022年，國內經濟下行壓力進一步加大，地方債尤其是專項債作為宏觀調控的重要抓手，發行規模創歷史新高且發行節奏明顯前置；整體發行期限進一步延長，10年及以上期限合計占比超七成。同時，伴隨債券市場收益率中樞持續下移，地方債發行利率波動下降，且市場化程度進一步提高，并逐步探索發行定價基準向“財政部-中國地方政府債券收益率曲線”的轉換。此外，海南、廣東、深圳再度發行離岸人民幣地方債，地方債“走出去”步伐加快。（一）供給節奏大幅前置，發行規模創歷史新高2022年《政府工作報告》強調提升積極的財政政策效能，用好政府投資資金、帶動擴大有效投資。穩增長壓力下，全年地方政府新增債務限額4.37萬億元，其中新增專項債額度3.65萬億元、與2021年持平，充足的資金供應為“六穩六保”、基建投資提供了重要支撐。同時，在“政策發力適當靠前”要求下，地方債發行進度較往年進一步加快，3.45萬億元用于項目建設的專項債于6月底前基本發行完畢、8月底前基本使用完畢。而后，為接續助力四季度基建投資，政策部署依法盤活地方2019年以來結存的5000多億元專項債限額，并于11月基本完成發行，有力支撐年末及跨年度經濟增長1。全年地方債合計發行7.36萬億元，同比下1.70%；從債券類型看，在新增限額保持高位、結存限額積極盤活的背景下，專項債合計發行5.12萬億元，同比增長4.08%；一般債合計發行2.24萬億元，同比下降12.78%。1袁海霞,汪苑暉.擴容創新穩增長,發展注重高質量——2022年中國地方政府債券發展分析[N].中國財經報.1地方政府專項債2022年回顧與2023年展望穩增長加碼專項債持續擴容，積極財政加力提效需用好用足圖1：2020-2022年專項債月度發行走勢圖2：2019-2022年專項債季度發行走勢16000（億元）60000（億元）14000500001200040000100008000300006000200004000200010000001月2月3月4月5月6月7月8月9月10月11月12月2019年2020年2021年2022年2020年2021年2022年Q1Q2Q3Q4數據來源：Wind，中誠信國際區域風險數據庫 數據來源：Wind，中誠信國際區域風險數據庫圖3：2019-2022年一般債與專項債月度發行規模比較250002000015000100005000020191

20192

（億元）年月6543

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5.04.03.02.01.00.0年 2022月1211一般債專項債 一般債/專項債（右軸）數據來源：Wind，中誠信國際區域風險數據庫（二）發行期限進一步延長，10年及以上期限占比超七成2022年，由于期限相對較長的新增專項債發行較多，地方債加權平均發行期限由11.95年延長至13.23年，發行長期化趨勢延續。其中，一般債加權平均發行期限7.93年、同比微0.22年，專項債加權平均發行期限15.54年、同比延長0.89年。從專項債期限結構占比看，以20年期為主、占比回升超5個百分點至22.10%，次之為15年期、占比回升約2個百分點至20.64%，10年及以上期限專項債整體占比較上年進一步上升約1個百分點至75.97%。2地方政府專項債2022年回顧與2023年展望穩增長加碼專項債持續擴容，積極財政加力提效需用好用足圖4：2021年、2022年各期限專項債發行規模占比2年2021年1年2022年1年0.49%3年0.113年0.89%0.31%2.03%4.07%30年5年30年5年13.32%9.01%16.94%9.07%20年7年7年13.12%10.47%16.79%20年10年22.10%15年10年16.30%18.53%25.83%15年20.64%數據來源：Wind，中誠信國際區域風險數據庫（三）發行成本波動下降，探索利率“變軌”進一步提升市場化水平受利率中樞波動下行、發行市場化程度提升等影響，2022年地方債發行利率波動下降。地方債加權平均發行利率3.02%、同比下降34BP，一般債發行利率2.85%、同比下降41BP，專項債發行利率3.09%、同比下降32BP；地方債利差為14.79BP、同比大幅收窄9.41BP，一般債為15.22BP、同比收窄9.19BP，專項債為14.60BP、同比收窄9.49BP。此外，各省地方債市場化發行程度進一步提升。一方面，31省陸續突破25BP的地方債上浮利差隱形限制，地方債發行利差2小于25BP的省份數量同比大幅增加15個。具體來看，各省地方債發行利差處于9.84BP~24.51BP之間，并且各地區利差差異較為明顯，進一步反映了區域經濟財政實力和債務風險水平。另一方面，地方債發行定價參考基準開始向地方債收益率曲線調整，投標區間下限有所下降。11月，廣東地方債發行定價參考基準首次從“財政部-中國國債收益率曲線”調整至“財政部-中國地方政府債券收益率曲線”，新定價基準實施后地方債投標標位區間下限將整體下降，市場化定價空間進一步加大，將更合理地反映地區信用差異。發行利差指與招投標前5日同期限國債收益率均值的加權平均利差。3地方政府專項債2022年回顧與2023年展望穩增長加碼專項債持續擴容，積極財政加力提效需用好用足圖5：2021年來地方債發行利率走勢3.8 （%）3.02.82.6年年年年年年年年年年年年年年年年年年年年年年年年月月月月月月月月月月月月月月月月月月月月月月月月地方債整體 一般債 專項債數據來源：Wind，中誠信國際區域風險數據庫

圖6：2021年、2022年各期限專項債發行利率比較4.00（%）（BP）-303.50-313.00-32-332.50-342.00-351.50-361.00-370.50-380.00-393年5年7年10年15年20年30年2021年2022年變化幅度（右軸）數據來源：Wind，中誠信國際區域風險數據庫圖7：2022年各區域地方債發行利率與招投標前5日同期限國債收益率均值的利差3.3（%）（BP）303.2253.1203.0152.9102.82.7古江5疆蒙寧藏海龍肅夏林南州西南西徽川西東西慶津南建南京北東北江蘇海新內遼西青黑甘寧吉云貴廣海江安四山山陜重天河福湖北河廣湖浙江上2.60與招投標前5日同期限國債收益率均值的加權平均利差 加權平均發行利率數據來源：Wind，中誠信國際區域風險數據庫（四）粵瓊發行離岸人民幣地方債，國際化進程再進一步2021年10月深圳、廣東首次發行離岸人民幣地方債后，2022年11月海南、廣東、深圳三地再度發行了離岸人民幣地方債，地方債“走出去”再度發力。具體來看，海南省在港交所發行3只離岸人民幣地方債，規模共計50億元，主要投向海洋環境保護、綠色經濟發展和重點領域民生保障項目，是我國地方政府首次在離岸市場發行藍色債券和可持續發展債券；深圳市在港交所發行3只專項債、總規模50億元，投向城市軌道交通項、水污染治理、產業園區建設項目；廣東省在澳門金交所發行1只專項債，規模為20億元，全部用于廣州市南沙區重大項目建設。截至2022年末，我國地方政府已在離岸市場發行上市11只地方債，規模合計192億元，具體詳見附表。4地方政府專項債2022年回顧與2023年展望穩增長加碼專項債持續擴容，積極財政加力提效需用好用足二、專項債發行結構：聚焦基建加大撬動，借新還舊比例上升2022年，穩增長壓力下專項債發行仍以新增為主，新增專項債占比超五成、且規模創歷史新高，再融資專項債發行規模有所下降，但借新還舊比例有所上升。從投向看，專項債仍然重點支持“兩新一重”領域，“兩新”領域進一步發力，其余領域如市政及產業園建設、民生服務領域占比有所增加，持續發揮補短板、惠民生重要作用。此外，在擴大有效投資、加強金融支持等政策要求下，專項債用作項目資本金的規模占比小幅抬升，對社會資本及基建投資的撬動有所加大。（一）新增專項債占比超五成，借新還舊比例進一步上升2022年新增專項債共發行4.03萬億元，同比增長12.46%，完成當年新增限額及結存限額（41529億元）3的96.95%，占全部地方債發行規模的54.74%。再融資專項債共發行1.09萬億元，同比下降18.33%，多用于償還到期地方債本金，僅1861.14億元用于償還存量債務，占比較2021年回落17個百分點至17.02%。值得注意的是，專項債借新還舊比例由上年的77.51%明顯提升至80.35%，或與地方財政持續承壓、財政償還受限有關，同時也反映出部分新增專項債項目收益不及預期、無法依賴項目自身收益償還。此外，全年新發債中共有200只新增專項債內含“提前償還”、“贖回”條款，規模合計5310.20億元，占新增專項債比重13.19%，含權地方債的進一步應用在一定程度上提升了政府償債靈活性，避免后續集中到期償還壓力。圖8：2020年來專項債月度發行結構16000（億元）14000120001000080006000400020000年年月月新增專項債再融資專項債數據來源：Wind，中誠信國際區域風險數據庫

圖9：2019-2022年新增專項債完成限額比例100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%1月 2月 3月 4月 5月 6月 7月 8月 9月10月11月12月2019年2020年2021年2022年數據來源：Wind，中誠信國際區域風險數據庫根據21世紀經濟報道，2022年動用的專項債結存限額規模為5029億元，此處的41529億元為2022年當年新增限額36500億元與5029億元結存額度之和。5地方政府專項債2022年回顧與2023年展望穩增長加碼專項債持續擴容，積極財政加力提效需用好用足圖10：2022年再融資專項債細分結構圖11：2018年來專項債借新還舊比例（萬億元）180.35%80%0.877.51%78%用于償還存量政府0.676%債務74.89%17.02%0.474%用于償還0.272%到期政府070%債券2018年2019年2020年2021年2022年82.98%再融資專項債發行規模（償還到期債券本金口徑）專項債到期規模專項債借新還舊比例（右軸）數據來源：Wind，中誠信國際區域風險數據庫 數據來源：Wind，中誠信國際區域風險數據庫（二）新增專項債發行區域分化，僅京滬發行償還存量債務的再融資專項債2022年，31省均發行專項債，廣東、山東、浙江專項債發行規模居全國前三。具體來看，廣東、山東新增專項債發行較多，規模均超過3000億元，其中廣東發行規模達4307億元、高居首位，而寧夏、西藏不足20億元，新增專項債發行規模的區域分化較大。北京再融資專項債發行規模較大、達1854.08億元，遠超其他省份，其中近八成用于償還存量政府債務，或與其開展全域隱性債務清零工作有關；此外，同樣開展“全域無隱性債務”試點的上海也發行了用于償還存量債務的再融資專項債、規模達385億元；山東、江蘇債券到期規模較大，債務滾動壓力下再融資專項債發行規模較多、超過700億元，貴州、湖南借新還舊比例較高、超過99%。圖12：2022年專項債發行區域分布圖13：2022年再融資專項債發行結構6000（億元）2000（億元）100%5000150080%4000100060%300040%200050020%1000京南南藏0北河云西00%用于償還到期政府債券用于償還存量債務新增專項債再融資專項債 2022年專項債到期規模專項債借新還舊比例(右軸）數據來源：Wind，中誠信國際區域風險數據庫 數據來源：Wind，中誠信國際區域風險數據庫6地方政府專項債2022年回顧與2023年展望穩增長加碼專項債持續擴容，積極財政加力提效需用好用足（三）投向進一步拓寬并持續聚焦基建領域，“兩新一重”占比近四成2022年《政府工作報告》提出“支持在建項目后續融資，開工一批具備條件的重大工程、新型基礎設施、老舊公用設施改造等建設項目”，并新納入消費、新基建、新能源三大領域，更加精準匹配有效投資需求。根據中誠信國際對專項債募投項目的不完全統計4，全年專項債持續聚焦穩增長、補短板、惠民生板塊，投向近三萬個項目，其中過半數為新開工項目，有力支撐了地方重大項目開工建設。具體看，投向整體以“兩新一重”為主、占比近四成，與上年基本持平；其中，交通、水利、能源等“重大工程”仍維持主要地位（18%），其中超六成為交通基礎設施建設；“新基建”積極發力但占比仍較低（7%），在“兩新一重”中占比不足兩成，但在一系列政策引導下較去年抬升約5個百分點，信息網絡建設領域占比較2021年增加3個百分點；同時，伴隨《“十四五”新型城鎮化實施方案》等落地，“新型城鎮化建設”持續擴容（13%），超八成投向棚改領域但占比下降4個百分點，在“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”等政策支持下城鄉建設領域占比有所抬升。此外，針對社會領域基本公共服務質量不高、發展不均衡等問題，持續支持衛生、養老、物流等民生項目補齊短板，民生服務領域占比同比增加2個百分點；另有遼寧、甘肅、大連、河南4地發行630億元專項債用于補充中小銀行資本金，更全面地發揮穩企業、調結構的作用。圖14：2020年來新增專項債發行品種占比變化2020年2021年2022年支持中小銀文旅其他文旅其他舊改其他行發展5%8%文旅3%5%1%3%支持中小銀3%信息網3%生態環保行發展絡建設市政和產業園區3%8%市政和產業園區5%基礎設施生態環保市政和產業園區基礎設施農林水利生態環保4%基礎設施24%30%3%6%農林水利30%農林水6%利民生服務6%交通基礎設施棚改15%民生服務18%11%交通基礎設施交通基礎設施15%棚改23%棚改民生服務18%12%15%17%數據來源：中誠信國際地方政府專項債項目數據庫由于存在專項債募投項目報告披露質量不佳、披露內容差異化明顯等客觀原因，此部分為不完全統計。7地方政府專項債2022年回顧與2023年展望穩增長加碼專項債持續擴容，積極財政加力提效需用好用足（四）專項債用作資本金比例有所上升，仍集中于交通基礎設施領域在政策持續強調發揮專項債“四兩撥千斤”作用、加強金融機構配套融資支持、帶動擴大有效投資的要求下，2022年專項債用作項目資本金比例有所提升，且應用領域進一步擴大，新增新能源項目、煤炭儲備設施、國家級產業園區基礎設施3項，對基建投資的撬動能力有所加大。根據中誠信國際不完全統計，各地安排近2500億元專項債資金用作重大項目資本金，約占全部專項債的7%、較去年全年上升超1個百分點，投向超500個項目。從應用領域看，仍集中于交通基礎設施（83%）、農林水利（7%）等領域，其中農林水利領域占比較去年抬升約1個百分點。從區域看，有25省發行了新增專項債用作項目資本金，廣東、山東、江蘇規模較大，但各省專項債作資本金比例的均值仍不足10%，云南、廣西、貴州等西部省份比例較高，一定程度上表明地方財政壓力較大、基建項目資金更加依賴專項債及其他配套融資。圖15：2022年專項債作資本金的項目領域分布圖16：2022年專項債作資本金的項目區域分布生態環保城鄉建設600（億元）20%市政和產業園區2%1%其他500基礎設施1%15%6%400農林水利7%30010%2005%100交通基礎設施古東西建江西慶蒙西林南肅83%0山廣福浙江重內陜吉海甘0%專項債用作資本金規模專項債用作資本金規模占新增專項債發行規模比重數據來源：中誠信國際地方政府專項債項目數據庫 數據來源：中誠信國際地方政府專項債項目數據庫三、后續展望：穩增長壓力下專項債將繼續擴容，需用好用足提升效能中央經濟工作會議強調“積極的財政政策要加力提效，保持必要的財政支出強度，優化組合赤字、專項債、貼息等工具，在有效支持高質量發展中保障財政可持續和地方政府債務風險可控”，穩增長壓力下，2023年地方債新增限額將保持一定強度，新增限額或在3.8萬億左右，同時發行節奏或繼續前置，理論上或可撬動近6萬億基建投資，但實際撬動水平仍受領域投向、配套資金到位情況、項目建設進度等限制；伴隨地方債到期高峰來臨，再融資專項債發行規?；蚶^續超萬億，需關注到期借新還舊壓力。在總量穩步擴容的同時，需進一8地方政府專項債2022年回顧與2023年展望穩增長加碼專項債持續擴容，積極財政加力提效需用好用足步用好用足專項債，著力提升項目儲備質量及數量，提高項目申報全流程效率及配套設施建設，必要時也可合理優化債券使用的時效彈性；此外，項目收益整體偏低且地方財政持續承壓的背景下，需進一步完善償債保障機制，避免債券兌付風險。（一）發行規模預測：全年或發行專項債5.4萬億，新增限額或在3.8萬億左右（1）新增專項債：限額或小幅上升至3.8萬億左右5，發行節奏將繼續前置在國內外經濟形勢愈加復雜多變的情況下，地方政府債務規模的確定應統籌考慮經濟增長需求及財政承壓下的債務可持續性。積極財政“加力”的要求下，2023年赤字率或升至3.0%~3.2%，結合經濟修復下名義GDP增速預測7.5%、近兩年地方財政赤字占比均值22.17%考慮，一般債務新增限額或在0.87~0.93萬億，略高于2022年，有利于緩解地方“三?！眽毫?。從專項債看，一方面，2023年穩增長壓力仍然較大，同時地方財政收支壓力進一步加大，財政緊平衡下基建領域仍面臨較大的資金缺口，作為地方基建的重要資金來源，用于項目建設的新增專項債額度難有大幅下降；另一方面，財政承壓下政府債務風險被動攀升將對專項債大幅擴張形成一定約束，同時結合近年來專項債發行使用情況看，目前地方項目的儲備難以短時間內“消化”過大規模的新增專項債額度，地方資金安排使用承壓下專項債大幅擴容空間有限。結合財政部對于積極考慮“進一步提高一般債券額度，適當降低專項債券比例”建議的相關表述，在保障存量建設資金需求的前提下，為防范專項債閑置、挪用等風險，專項債在地方債務新增限額的占比或小幅減少，按一般債務新增限額安排0.9萬億左右、專項債占比回落至近三年均值81%推算，專項債新增限額可安排3.8萬億左右，有利于在防范債務風險快速累積的前提下保障穩增長需求，并與之前年度實現平穩銜接，保持政策的連續性、穩定性和可持續性。此外，若考慮待發行的2570億元6中小銀行專項債后，全年新增專項債發行或超4萬億。從發行節奏看，一季度穩增長壓力仍較大，新增專項債發行節奏大概率前置，但考慮到2022年3.45萬億專項債集中于上半年發行的背景下，各地調整資金用途情況更為頻繁，疊加5000多億結存專項債限額于11月完成發行，各地項目銜接仍需一定時間，明年近4萬億專項債發行使用的時間窗口或有所后移，或推遲于三季度末前完成目標。此外，若明年下半年經濟修復壓力進一步加大，也可考慮繼續盤活使用結存限額7，同樣于四季度啟動發行，支撐年具體測算詳見中誠信國際2022年12月21日發布的報告《建議2023年地方政府新增債務限額仍保持一定規模，助力突破經濟“強政策、弱修復”困局——2023年地方政府新增債務限額預測及使用建議》。2022年8月，銀保監會表示“預計到8月底，將完成全部3200億元額度的分配工作”，而2022年全年中小銀行專項債僅發630億元，剩余2570億元或在2023年發行。根據財政部，2022年末地方政府專項債務結存限額約1萬億元。9地方政府專項債2022年回顧與2023年展望穩增長加碼專項債持續擴容，積極財政加力提效需用好用足內及跨年度基建投資。（2）再融資專項債：發行規?；虺f億，較2022年進一步增加，關注地方債到期借新還舊壓力2023年將有3.65萬億元地方債到期，其中一般債1.87萬億元，專項債1.78萬億元；參考2022年償還到期政府債券的借新還舊比例（一般債93.88%、專項債80.35%），預計2023年償還到期債券本金的再融資地方債或發行3.2萬億元左右，其中再融資一般債1.8萬億元、再融資專項債1.4萬億元，將較2022年小幅增加。從專項債到期情況看，多集中于二、三季度到期，其中三季度各月到期量均超萬億、合計占全年到期量的56%，需關注三季度的再融資壓力；區域分布上，江蘇、安徽、山東、廣東均超千億，需關注相關省份債務滾動壓力。此外，在各地財政負擔加重、債務化解承壓下，不排除有繼續發行再融資債償還存量債務的可能，若償還存量債務的再融資債重啟發行，再融資專項債發行量或將進一步增加。表1：2023年地方債發行規模預測（單位：萬億元）類別地方債發行規模一般債發行規模專項債發行規模再融資債券新增債券4.92~4.980.86~0.924.069總計8.12~8.182.66~2.725.46數據來源：中誠信國際整理測算（二）撬動效應預測：理論上可撬動基建投資近6萬億，撬動能力或有所提升2023年，專項債將結合二十大報告及“十四五”規劃，繼續重點支持既促消費、惠民生又調結構、增后勁的“兩新一重”領域，保障交通、水利、能源等重點項目融資需求的同時，加速推進新基建、新型城鎮化項目建設，進一步擴大有效投資；同時，為加快補齊民生醫療領域短板，專項債仍將投向公共衛生服務、應急醫療建設等惠民生項目；此外，專項債也將在消費領域加快合格項目的篩選及申報，逐步推動需求修復。在一系列政策強調加大金融機構配套融資支持力度的背景下，2023年專項債用作項目資本金比例或進一步上升，對社會資本及基建投資的撬動能力或較2022年有所提升，除去投向棚改領域和支持中小銀行發展的專項債，預計2023年約有3.4萬億元新增專項債投向基建，若專項債用作資本金比例小幅上升10%，理論上或可拉動基建投資近6萬億元。但實際撬動效應仍然受領域投向、配套融資因各地需償還政府存量債務的規模較難獲取，此表僅估算用于償還到期地方債的再融資債發行規模。包含2570億元中小銀行專項債結轉額度。10地方政府專項債2022年回顧與2023年展望穩增長加碼專項債持續擴容，積極財政加力提效需用好用足情況、項目建設進度等多因素限制，真實效果往往小于理論估算水平，同時需警惕疫情快速流行對基建可能造成的拖累。2：2023年專項債對基建投資的撬動效應估算專項債作資本金比例進一步上升至10%專項債作為項目資本金專項債作為項目配套融資全年合計投入基建領域的專項債規模0.34萬億元3.06萬億元3.4萬億元項目資本金或配套融資情況項目資本金比例均值48%項目配套融資比例均值58%/撬動杠桿2.08倍1.72倍/基建投資撬動規模0.71萬億元5.16萬億元5.87萬億元數據來源：中誠信國際整理測算（三）積極財政加力提效下，如何用好用足專項債？2022年新增專項債發行超4萬億、創歷史最高水平，地方政府債務余額也超過35萬億元，同時受疫情沖擊、大規模留抵退稅疊加土地市場低迷影響，地方財力下滑，債務率被動攀升至臨界值以上。此外，專項債在持續擴容中仍面臨一定問題，“債務-資產”轉化效率待進一步提升，例如項目資金閑置或未按用途使用、項目收益偏低且面臨下滑風險、償債保障機制尚待建立健全、專項債撬動能力仍待提升等10。2023年穩增長壓力不減，新增債務限額將保持高位，根據各地披露的發行計劃，一季度或有超萬億專項債待發行，后續擴容中應如何用足用好專項債，在防范債務風險的同時切實發揮穩增長、促投資作用，提升“債務-資產”轉化效率？對此，我們提出以下建議：第一，當前政府“債務-資產”效率仍較低，需進一步提升項目儲備質量及數量，為近4萬億專項債發行使用提供有力支撐。2022年，中央及多省審計報告再度披露了專項債資金閑置、挪用、投向不合理等問題11，同時專項債資金用途調整頻率進一步加快、調整時間也大幅提前，這反映出當前有效項目儲備仍然不足，制約了政府“債務-資產”的有效轉化。對此，各地應進一步提升項目儲備質量及數量，為近4萬億專項債發行使用提供有力支撐。數量上，加快合格項目儲備，盡可能按專項債額度分配的2-3倍進行儲備，并加強重大項目儲備和滾動袁海霞,汪苑暉.擴容創新穩增長,發展注重高質量——2022年中國地方政府債券發展分析[N].中國財經報.具體情況見中誠信國際2022年9月8日發布的報告《逾10省審計披露專項債問題，城投債發行及凈融資規模回升——地方政府債券與城投行業監測周報2022年第32期》。11地方政府專項債2022年回顧與2023年展望穩增長加碼專項債持續擴容，積極財政加力提效需用好用足接續，形成儲備一批、開工一批、在建一批、竣工一批的良性循環；質量上，圍繞二十大及“十四五”規劃優先儲備相關重大項目，并將項目開工建設可行性（包括開工環境、配套設施完善程度、開工時間、季節因素、建設難度等）、各類資金到位時間等納入儲備標準。其中，可積極發揮政府統籌協調作用，安排配套設施責任部門對專項債項目開辟綠色通道，優先推進專項債項目配套建設工作；針對區縣政府較難把握儲備標準的情況，加強基層人員培訓，并完善省級部門與市縣政府的聯動機制。第二，部門項目規劃審批效率不高導致進度滯后，需加強部門間協同配合，優化審批流程，提升項目申報使用全流程效率。各地披露的專項債資金用途調整公告12顯示，部分項目涉及較多部門、規劃方案審批手續較為繁瑣且耗時久，導致項目實施進度滯后，后續各地應加強協同配合，提升項目申報使用全流程效率。一方面，優化報批機制，根據項目落地可行性、申報手續等制定報批順序，手續復雜且耗時久、開工建設不確定性大、受季節影響顯著的項目盡量提前發行，也為后續確需調整用途留下充足時間；另一方面，加強使用監管，嚴格做好項目進度監測，通過大數據分析等手段有效識別建設中的實際需求變化，提前做好各類應急預案，對需求變化過大、建設中風險過高的項目及時報批調整。第三，穩增長壓力下專項債仍將保持較快的發行節奏，必要時可增加債券發行使用的時效彈性，提升資金使用效率，避免后續用途調整常態化。2022年上半年3.45萬億用于項目建設的專項債密集發行，地方資金安排使用壓力大幅增加，部分省份在發債后較短時間內即進行了資金用途調整，存在為完成債券發行任務而盲目申報項目的現象。2023年新增專項債限額預計仍將保持高位，各地資金安排使用或繼續承壓，在合理做好有效項目儲備工作、保證穩增長政策效果的前提下，可在必要時優化專項債發行使用時效，根據區域、領域等制定差異化要求，避免各地為完成任務盲目“上馬”、依賴后續用途調整，制約政策效果的及時顯現。對于部分基礎設施相對落后、金融資源相對匱乏的地區，或部分審批環節復雜、耗時相對較久的領域，可適當增加新增專項債使用的時效彈性。第四，專項債撬動能力仍待提升，需進一步加大金融機構配套融資支持力度，完善專項債投融資對接機制，推動項目盡快形成實物工作量。目前專項債作資本金比例仍低于10%，且超八成投向交通基建領域，對其他領域的撬動作用仍顯不足。