內城問題

——以英國為例

小組成員：陳慧康亞琳匡敏嬌根據最新數據統計，英國人口大約有6120萬，其中三分之一居住在英格蘭東南部（首都倫敦就有720萬）。其中英格蘭人占83.6%；蘇格蘭人占8.6%；其他還有威爾斯人占4.9%、北愛爾蘭人占2.9%、印度人占1.8%以及非洲人占1.8%等等。英國從內城理解英國內城的起因表現特征內城政策內城的概念內城是什么?

在西方都市研究的豐富語境中,內城(innercity)是一個被廣泛認知和討論的概念,并成為審視城市發展、觀察城市生活不可缺少的陣地。“內城”也可看作是一個典型的“西化”概念。僅從地理的角度出發,最經常出現的定義為:①第一種觀點認為,內城是“大都會里在地理上符合古老的政治中心范圍的區域”②第二種觀點認為不是政治而是經濟特征更能代表勾勒內城的指標,指出內城是“緊鄰商業中心區(CBD)的地區”③第三種定義具有與第二種觀點相類似的思路,但它更進一步地做出“矯正”,提出內城是“圍繞商業中心但不包括商業中心區的區域”內城問題狹義上講指低劣的住房、就業、公用設施等等環境條件。在許多情況下,這些問題并不局限于內城,即使是小城市也這類問題。但是內城表現得更突出。具體來講，內城問題中貧困以及收入在內城和郊區之間的不平等分布被最廣泛地提及,內城一度被貼上“貧困聚居區”的標簽。與收入緊密相關的經濟萎縮和就業困難的問題,也由此在內城問題研究中得以強調。此外,人口動態統計特征發生變化，少數民族集中涌入和內城總體人口衰減。內城的高犯罪率及危害顯現,內城槍殺、搶劫、毒品、幫派泛濫等不安定事件多發。并且內城獲得的政府資助的減少及其政治代表性的喪失。當地政府在住房、教育、警察和槍支管理、刑事司法、健康服務、公共交通及設施、飲用水和衛生系統等方面的薄弱表現,在一定程度上影響了內城的面貌以及當地居民的生活質量。內城問題不只局限在成年人，著名的“科爾曼報告”以及后續的一系列研究都指出,對特定收入和社會經濟特征的家庭來說,住在內城的孩子身處更惡劣的環境之中。

內城問題確實在物質、經濟、社會以及文化層面都體現了嚴重的衰退。背景：二十世紀六十年代,西方出現了著名的經濟危機。主要發生在美國。人所共知的問題是居住在內城的美國黑人的暴力行動。到了七十年代,這種現象就從美國蔓延到其他西方國家,尤其是英國。現狀：二戰后,由于工業結構的改變、交通工具的改進、個人稅收政策的差異、中心城區的居住環境質量日益下降、尋求就業機會的不均等各種原因促使居住在大城市的居民由中心城區遷移至城鎮或城市邊緣地帶的小城鎮,英國主要中心城市的經濟發展出現了緩慢向下滑坡的態勢。70年代石油危機以后,這種滑坡趨勢愈來愈明顯,尤其是在英格蘭北部地區。英國內城問題從內城理解英國內城問題的起因表現特征內城政策內城和內城問題起因的復雜性區域層面:內城問題不僅在城內原因背后有原因歷史維度:內城問題其實不是新問題歷史維度:內城問題其實不是新問題回顧英國工業化和城市化的歷史有助于加深對內城問題的理解18世紀末葉,蒸汽機的發明為大規模建設鐵路系統以解決現代工業發展必需的運輸間題奠定了基礎。隨著工業的迅速發展,越來越多的農民離開或失去賴以生存的土地,進人城市和工廠。北部優質原煤的發現與開發加速了工業化和城市化的進程。由于缺乏城市管理與規劃的知識和經驗,加上早期資本主義的唯利是圖,環境污染、住宅短缺等問題伴隨著大量財富的創造而產生。超時超量的工作和對童工女工的剝削使普通工人階級的健康狀況每況愈下。蒸汽機的發明為大規模建設鐵路系統以解決現代工業發展必需的運輸間題奠定了基礎。環境污染問題嚴重區域層面:內城問題不僅在城內20年代,英國約有10萬英畝耕地被用作新區開發。大規模的城市開發引發了隨后的鄉村保護運動。不難看出,鄉村問題(如貧困)可被轉化為城市問題(如擁擠),城市間題的解藥(如疏散)又可能誘發另一方面的鄉村間題(如耕地濫用)。30年代西方經濟衰退,英國也不例外。為了擴大中北部的就業,減輕東南部的城市壓力,區域規劃政策出臺。它建議對制造業和工人進行區域的重新安排。于是,許多工廠從倫敦和伯明翰地區遷出。然而，另一方面的間題卻日益嚴重起來:大城市內部因工業外遷而產生了就業不足。可見,內城問題不能僅從城內來看,它們與城外的問題密切相關。原因背后有原因事實上,英國內城問題的研究者已給出了不少關于問題起因的解釋。雖然眾說紛紜,這些解釋仍可歸納為12個方面:環境臟亂與住宅破舊缺乏休閑與社區服務設施城市政府服務不當教育設備與師資力量不足地方與內城的經濟變化資本主義體制不能正常工作區域政策與城市規劃失效移民雜亂內城居民權力缺乏社會變態與文化貧困居民生活習慣的惡性循環國家經濟與社會政策失當這些關于內城問題誘因的解釋互相關聯、互相作用,誰重誰輕是一個“雞蛋誰屬先”的爭論。形式（硬件）問題資源問題制度問題從內城理解英國內城的起因表現特征內城政策內城的概念英國內城問題的表現人口變化經濟變化居住環境的變化人口的選擇性遷移（最明顯標志）有小孩的年輕夫婦,和熟練工人人口變化內城新城非熟練工人、吃政府救濟者、殘疾者之類和相當比例的單親家庭。英聯邦成員巴基斯坦、印度,還有東歐及非洲一些前英國殖民地國家。經濟變化經濟衰退的主要原因在于大量工廠的倒閉及外遷導致的就業機會的減少,失業人口的劇增另外,隨著城郊新鎮的大規模建設,人口大量增加,內城一部分批發業和零售連鎖店也把它們的業務轉移到郊外還有,由于全國高速公路網絡的建成,城郊交通可達性越來越好,加上交通運輸技術方式的變革,給內城傳統交通運輸及倉儲業帶來嚴重沖擊居住環境條件的變化1977年政府白皮書指出“內城最顯著的特點是其建筑物歷史一般較長，很多已經破爛不堪，亟待維修。”在內城確有相當比例的房屋確實最基本的設施，政府通過編制再開發計劃強制購買貧民窟清掃下來的大面積土地，而購買后，由于經濟不景氣，政府又無力投入巨資進行重建，導致打牌那土地荒廢，同時，大量低收入者居住環境不斷惡化居于有限的土地，政府在60-70年代建造大量的高層公寓，然而事與愿違，很多英國人一向不習慣住高樓，致使樓房空置率較高。同時，這些高樓與周圍古老建筑格格不入，使得內城環境質量降低，吸引力下降。從內城理解英國內城的起因表現特征內城政策內城的概念

內城政策醞釀根據當時情況,政府采取了三項重要的內城發展政策:優先教育區、城市計劃和社區發展計劃。第三項措施是始于1969年的社區發展計劃(CDP),它是一項以鄰里為基礎的實驗,目的是尋求一種能滿足生活在社會結構衰敗區人們需要的新方法。在1972年到1977年期間,規劃專家分別對伯明翰、利物浦和朗伯斯的三個內城進行了調查研究,最后成就了一份研究報告——《內城研究:利物浦、伯明翰和朗伯斯》,該報告對內城政策的發展有著極大的影響。1968年針對內城衰退制定的城市計劃意在“處理移民較為集中地區的問題”,計劃啟動基金是2～2.5億英磅,歷時4年,立法依據是1969年的《地方政府撥款法》,計劃重點放在主要計劃的實驗、改革項目以及一些優先教育項目上。優先教育區(EPAS)的設定意在讓政府對內城衰敗區的資金安排給予高度重視,這種分區方法是內城政策中的一種非常重要的方法。為了解決住房問題,劃分了不同類型的住房改善區。最近,為了解決經濟問題,又設定了工業改善區和企業區。內城政策經過長時間的醞釀,政府于1977年7月正式頒布了《內城政策》《內城政策》的根本目的是:增加內城的經濟實力,開創當地居民的良好前景改善內城物質結構,提高環境的吸引力緩和社會矛盾保持內城與其他地區人口和就業結構的平衡《內城政策》認為產生內城問題的根本原因是內城經濟的衰退,并指出工業的驅動力和工業地方政策的改變對內城復興有積極的影響。《內城政策》附件中還提出改變原有政策,在住房、土地、規劃、環境、教育、社會服務設施和交通等方面支持內城。

自《內城政策》這一白皮書頒布以來,實施城市計劃的職責由內政部轉到環境部,1979～1980年的財政年度投資也從每年3億英磅增加到12.5億英磅,同時還推行了一系列復興內城的具體措施:成立合作組織,設立工業改善區,建立企業區和組建城市開發公司。

經過多年的實踐,英國的內城復興工程取得了令人矚目的成效,內城經濟狀況有所好轉,失業率逐年下降,收入水平穩步提高,同時長期廢棄的土地和建筑物得到了開發和重新利用,中心商業區出現繁榮景象。然而,經濟的復興和環境的改善對于社會問題的解決,并沒有完全達到人們所預期的效果。在1981年春夏,許多內城發生了搔亂,從而使內城問題的解決變得日益迫切和復雜。從英國內城政策的發展,我們不難得到如下啟示：城市更新不僅僅是物質性的再開發,更重要的是要注重城市更新的綜合性、整體性和關聯性,應在綜合考慮物質性、經濟性和社會性要素的基礎上,制定出目標廣泛、內容豐富的城市更新戰略。城市更新不能僅停留于表面形式的更新改造,僅解決一些物質性和社會性表象的問題,而應探尋其深層結構問題,徹底解決城市衰退的根本矛盾。城市更新既要注重城市物質環境的改善,同時也要注重維持好原有城市的社區網絡。內城問題伴隨著城市發展的全過程,它不僅是一個環境問題,更是一個經濟和社會問題,其實質是權力、財富、知識的空間分布失衡。內城問題與其他形式的城市問題以及區域發展問題是可以互相轉換的,各種解決方案都有其局限性。環境建設立竿見影,利于樹立居民的信心,但如違反經濟規