華建敏：社會保障如何改變“不平衡不充分”的現(xiàn)狀新時代的社會保障改革不能老是摸著石頭過河，也不能采取各地自行其是，方案五花八門的做法，而是需要國家層面作出科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與城鄉(xiāng)居民的訴求，不斷優(yōu)化其結(jié)構(gòu)功能。（華建敏資料圖）文/華建敏十九大作出了我國進(jìn)入新時代，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民對美好生活的需要與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾等重大論斷，必定對國家發(fā)展產(chǎn)生全面而深遠(yuǎn)的影響。當(dāng)然，也必定對我國的社會保障事業(yè)產(chǎn)生全面而深遠(yuǎn)的影響。用“不平衡不充分”這六個字來描述我們國家的社會保障發(fā)展現(xiàn)狀，也是非常準(zhǔn)確和貼切的。新時代提出了新目標(biāo)、新任務(wù)、新要求，也面臨著新挑戰(zhàn)、新困難與新機(jī)遇，社會保障作為維護(hù)國家長治久安的重要制度體系，特別需要盡快通過全面深化改革走向成熟、定型和可持續(xù)發(fā)展的新階段。那么，站在當(dāng)下時點(diǎn)，既需要回首過去——如何看待和總結(jié)過去幾十年我國社會保障改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)？也需要展望未來——如何把握和落實(shí)新時代發(fā)展對于我國社會保障事業(yè)提出的新使命和新要求？社保改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)我國的社會保障改革是伴隨經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程而逐漸推進(jìn)的，過去40年間經(jīng)歷了從自下而上到自上而下、從單項(xiàng)突破到整體推進(jìn)、從局部試點(diǎn)到統(tǒng)一建制的過程，總體上實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的傳統(tǒng)保障制度，到適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的新型保障制度的轉(zhuǎn)型。它不僅構(gòu)成了中國近40年改革與發(fā)展的重要組成部分，而且是人類社會保障史上罕見的全面而深刻的制度變革。當(dāng)年提出社會保障制度的雛形，就是保障基本生活費(fèi)和對職工進(jìn)行下崗就業(yè)的再培訓(xùn)。當(dāng)時主抓的同志找到了一篇文章，這篇文章第一句話至今令我印象深刻，“在美國X一代（上世紀(jì)60年代出生的人）寧可相信UFO,也不相信美國的養(yǎng)老制度可以在他到老年的時候可以養(yǎng)活他。”文章的結(jié)論是，社會保障，特別是養(yǎng)老保險是一個世界性和世紀(jì)性的難題。但是到了今天，我們看到了這樣的良性的結(jié)果，中國的經(jīng)濟(jì)獲得了近40年的持續(xù)高速增長，并且還在以較高速度增長，中國的社會保障在變革中由少數(shù)人的專利變成了優(yōu)惠全民的制度安排，并成為人民共享國家發(fā)展成果的基本途徑與制度保障，經(jīng)濟(jì)增長與社會保障改革發(fā)展呈現(xiàn)出相得益彰的局面。回顧社會保障改革的歷程，我認(rèn)為有以下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)值得重視。一是堅(jiān)持社會保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。我國的改革是從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開始的，社會保障制度改革也是圍繞國有企業(yè)改革起步，從建立國有企業(yè)職工相關(guān)保險制度開始的，而后根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要從國有單位擴(kuò)展到非國有單位，再向全民擴(kuò)展，最終形成獨(dú)立于企事業(yè)單位之外、自成體系的制度安排，既有效化解了市場經(jīng)濟(jì)改革帶來的社會風(fēng)險，也實(shí)現(xiàn)了自身的持續(xù)發(fā)展。這一過程就是對經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的一種適應(yīng)。因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)改革動搖了原來按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制要求構(gòu)建起來的所謂的傳統(tǒng)的社會保障制度的組織基礎(chǔ)和財(cái)政基礎(chǔ)，社會保障必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革，而從單位和集體保障制走向社會保障制。如果沒有這種制度變革，國有企業(yè)改革不可能成功，國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也會因市場風(fēng)險導(dǎo)致社會風(fēng)險而陷入不確定之中，社會保障制度自身也會陷入危機(jī)而無法自拔。與此同時，經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為社會保障改革與發(fā)展提供了條件，我國社會保障改革既表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)調(diào)整，又表現(xiàn)為增量改革，就是說在變革制度結(jié)構(gòu)的同時，不斷地?cái)U(kuò)大社會保障的覆蓋面、持續(xù)提高社會保障的水平，能夠這樣做的前提條件是國民經(jīng)濟(jì)與國家財(cái)政實(shí)現(xiàn)了持續(xù)高速增長，國家有相應(yīng)的財(cái)力安排來發(fā)展社會保障事業(yè)。如基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險的全面覆蓋在很大程度上就得依靠國家財(cái)政的投入，低保制度更是完全由國家財(cái)政來支撐。因此，中國的經(jīng)濟(jì)增長與社會保障改革兩者的發(fā)展過程是兩者相互配合，相互促進(jìn)的過程，這是一條非常寶貴的經(jīng)驗(yàn)。中國的社會保障制度是中國特色社會主義制度里非常重要的基本制度。過去我們抓住了經(jīng)濟(jì)高速增長的機(jī)遇，推進(jìn)社會保障制度的改革、建設(shè)和完善。若錯失這一時機(jī)，到了經(jīng)濟(jì)中速發(fā)展的階段再來建立社會保障制度，難度要大很多。二是要堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合，追求全覆蓋，保基本。一方面，社會保障是公民的一項(xiàng)基本社會權(quán)益，是政府應(yīng)盡的責(zé)任，但國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)表明，如果沒有多方參與并分擔(dān)責(zé)任，制度發(fā)展將很難持續(xù)。因此，我國的社會保障體系建設(shè)選擇的是以繳費(fèi)型的社會保險為主體的制度安排，其突出特點(diǎn)是受益者必須履行適當(dāng)?shù)睦U費(fèi)義務(wù)，然后才能獲得相應(yīng)的保險待遇，這種權(quán)利義務(wù)結(jié)合型制度安排能夠有效地將保險責(zé)任在政府、用人單位與個人之間進(jìn)行分擔(dān)，亦可以有效地調(diào)動勞動者的勞動積極性。另一方面，基于社會保障制度的本源職責(zé)是維護(hù)與促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國民共享國家發(fā)展成果，我國社會保障改革與發(fā)展的過程也是不斷擴(kuò)大覆蓋面的過程，其中，全民醫(yī)保的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，養(yǎng)老保險實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋，最低生活保障制度實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保，其他社會保障項(xiàng)目也以追求“應(yīng)保盡保”為目標(biāo)并不斷取得新進(jìn)展；同時，將社會保障的水平定位為保基本，不僅是基于國家財(cái)力的有限性，也是基于這一制度的公平性與可持續(xù)發(fā)展的要求。實(shí)踐證明，社會保障制度也是需要得到保障的，社會保障制度本身需要大家的維護(hù)來保障，堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合，追求全覆蓋、保基本，確保社會保障制度的可持續(xù)性是必須長期堅(jiān)持的制度取向。三是堅(jiān)持循序漸進(jìn)，逐步發(fā)展。縱觀古今中外，任何改革都不可能一蹴而就，任何制度建設(shè)都需要經(jīng)歷逐漸成熟的過程，我國的社會保障改革也不例外。過去40年間，我國社會保障改革采取的是一種地區(qū)試點(diǎn)再到全國范圍推進(jìn)，從試驗(yàn)型改革方案，逐漸的上升為全國性政策的策略，這樣的漸進(jìn)式改革，既避免了制度變革帶來巨大的社會風(fēng)險，也為人們適應(yīng)新型制度安排提供了過渡期與適應(yīng)期。當(dāng)然，新時代的社會保障改革不能老是摸著石頭過河，也不能采取各地自行其是，方案五花八門的做法，而是需要國家層面作出科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與城鄉(xiāng)居民的訴求，不斷優(yōu)化其結(jié)構(gòu)功能，但是無論如何，以往改革中體現(xiàn)出來的循序漸進(jìn)，逐步發(fā)展，仍然是我國社會保障發(fā)展進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的一條基本經(jīng)驗(yàn)。新時代的社保改革十九大報(bào)告就加強(qiáng)社會保障體系建設(shè)提出明確要求“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。”適應(yīng)新時代要求，實(shí)現(xiàn)新目標(biāo)，需要開啟我國社會保障改革的新篇章，緊緊抓住社會保障領(lǐng)域不平衡不充分的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加快改革、精準(zhǔn)施策，推動整個社會保障體系全面走向成熟、定型，為國家的長治久安和人民的世代福祉提供強(qiáng)有力的制度保障。第一，要加快改革步伐，加大改革力度，優(yōu)化各項(xiàng)社會保障制度。對標(biāo)黨的十九大提出的目標(biāo)任務(wù)，現(xiàn)行社會保障制度離真正成熟、定型的制度安排還有相當(dāng)?shù)木嚯x，比如：在社會保險領(lǐng)域，基本養(yǎng)老保險制度還處于地區(qū)分割的狀態(tài)，醫(yī)療保險制度還處于群體分割的狀態(tài)，工傷保險、失業(yè)保險等預(yù)防功能仍然缺失，護(hù)理保險剛剛開始試點(diǎn)，整個社會保險的管理體制、經(jīng)辦機(jī)制以及基金投資都還存在需要深化改革才能確保制度健康運(yùn)行的內(nèi)在要求。在社會救助領(lǐng)域，同樣存在著部門分割，政策分割，資源分割，經(jīng)辦非專業(yè)化等問題，生活救助與扶貧開發(fā)的關(guān)系也亟待理順。在社會福利領(lǐng)域，養(yǎng)老服務(wù)、托幼事業(yè)發(fā)展滯后，總量供給不足與結(jié)構(gòu)失衡并存，政府、市場、社會、家庭、個人層面的責(zé)任不是很清晰，體制機(jī)制均面臨著與時代發(fā)展和城鄉(xiāng)居民不斷增長的需求不相適應(yīng)的問題。在補(bǔ)充保障方面，慈善事業(yè)初具規(guī)模，但是慈善組織建設(shè)、慈善資源的動員以及所發(fā)揮的效益還非常有限。所有這些都表明，要真正建成符合客觀規(guī)律和現(xiàn)實(shí)國情的中國特色社會保障體系，關(guān)鍵還得加快社會保障改革的步伐，加大社會保障改革的力度，促進(jìn)整個制度的優(yōu)化，并在優(yōu)化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康的發(fā)展。當(dāng)前，特別要盡快實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌與基本醫(yī)療保險制度整合，讓相互分割的社會救助制度真正成為綜合型的制度安排，同步促使住房保障與養(yǎng)老服務(wù)等方面的結(jié)構(gòu)與功能的優(yōu)化。第二，要堅(jiān)持共建共享，切實(shí)促進(jìn)社會保障制度的公平性，確保可持續(xù)性。促進(jìn)社會公平，有效解除人民后顧之憂，是社會保障制度的初衷，也是我國改革社會保障制度，發(fā)展社會保障事業(yè)的基本出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿，走向共同富裕的發(fā)展道路，必須要求公平性，必須要在社會保障制度的設(shè)計(jì)中得到充分的體現(xiàn)。社會保障有三個基礎(chǔ)政治哲學(xué)、經(jīng)濟(jì)可行原理和社會認(rèn)同，三者缺一不可。政治哲學(xué)是本質(zhì)問題，即怎么理解公平和正義的問題，是選擇普遍性公共福利還是針對性公共福利的問題；經(jīng)濟(jì)運(yùn)行包括可操作性和可持續(xù)性兩個方面；社會認(rèn)同則涉及最大多數(shù)人的贊同和支持。對普遍性福利和針對性福利的選擇，世界各國各有側(cè)重。在一些國家和地區(qū)，財(cái)政有盈余就有分紅，不管是百萬富翁還是窮人，每個人都有，這是普遍性的公共福利。還有一種是針對少數(shù)人的公共福利，如支持失業(yè)者和喪失勞動能力的殘疾人等。我國采取的是普遍性和針對性相結(jié)合的制度安排，這就牽扯到對公平和正義的理解。公平的第一條原則就是人的基本權(quán)利，人人都享有基本的權(quán)利。第二條原則是在整個社會的各種資源如果出現(xiàn)分配不平均的問題，有一個前提是這種不平均的分配一定是所有的社會成員都得到好處，而且要使窮人得到的好處更大。為什么要強(qiáng)調(diào)社會保障制度要共建共享？享受社會保障利益的人必須自身也要參與，不能因?yàn)榇蠹叶冀唬也唤坏€要一樣享受，共建、共享、共治這是中國社會體制改革的三步，如果再加一步就是共商，共商、共建、共治、共享，這是社會體制建設(shè)的原則，也應(yīng)該是社會保障制度建設(shè)的原則。如果不能堅(jiān)持共建，社會保障共享就可能喪失相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)與發(fā)展動力，如果這一制度不可持續(xù)，也不可能維護(hù)社會公平。因此，公平是社會保障制度的根本目標(biāo)，改革措施不能偏離這一目標(biāo)，而堅(jiān)持共建，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展這是不斷促進(jìn)公平的基本條件。對政府而言，既要盡力而為，又要量力而行，要立足長遠(yuǎn)與全局來謀劃整個社會保障體系的發(fā)展；對個人而言，必須真正做到人人參與，人人盡責(zé)，在制度科學(xué)中實(shí)現(xiàn)互助共濟(jì)。還需要充分調(diào)動市場主體與社會主體參與社會保障建設(shè)的積極性。只有這樣，才能不斷地壯大社會保障持續(xù)所需要的物質(zhì)基礎(chǔ)，才能在社會保障永續(xù)發(fā)展的過程中實(shí)現(xiàn)全體人民的社會保障權(quán)益。第三，高度重視社會保障法治建設(shè)，讓社會保障體系在法治化的軌道上平穩(wěn)運(yùn)行。一個成熟、定型的社會保障制度通常與相應(yīng)的法律規(guī)制為條件，發(fā)達(dá)國家的社會保障制度無一不是有完備的法律規(guī)制并在法治軌道上運(yùn)行，其核心要義就是只有通過法律規(guī)制才能更為清晰、權(quán)威的明責(zé)賦權(quán)，才能更加穩(wěn)定、可靠地為全體人民提供對這些制度的安全預(yù)期，才能擺脫一些地方存在的短期政績?nèi)∠颉Ｐ聲r代的社會保障再出發(fā)，必須樹立法治觀念，以法治化引導(dǎo)規(guī)范社會保障制度的改革與創(chuàng)新。為此，首先要盡快完善我國社會保障制度的法律體系，包括制定社會救助法、社會福利法，修改完善社會保險法等基本法律，同時適應(yīng)社會保障的發(fā)展需要，要制定若干專門的社會保障法律，為社會保障制度的發(fā)展提供日益完備的法律依據(jù)；其次要讓整個社會保障的