地級市職能轉變的機制及其發展方向,行政管理論文摘要：職能轉變是推動國家治理體系和治理能力當代化的基本途徑。職能轉變包含職能重心轉換、職能構造變遷、履職方式轉換等內容。新中國成立后,城市型政區作為地方管轄單元得以迅猛發展,經歷由虛到實的轉變并逐步構成了市管縣的行政管理體制。地級市的職能重心與職能整體轉變趨同,經歷管制型、發展型、服務型等三個轉變階段。履職方式經歷從行政計劃為主向市場手段、法治方式為主的轉變。職能構造是具體表現出地級市職能轉變的關鍵點,地級市的職能構造突出具體表現出在承接轉換功能方面。行政市直管縣與財政省直管縣相兼容的行政管理體制,能夠不斷優化省、地市、縣等三級間的職能構造關系,實現市場在資源配置中起決定性作用與更好地發揮作用協調融合,為將來職能變遷提供了反思與啟迪。本文關鍵詞語：地級市;職能轉變;服務型;城市型政區;是人類社會處理共同體公共事務的最重要的組織形式。職能決定了組織處理公共事務的行動邊界及其治理成效。因而,職能轉變始終是公共管理學術研究和實踐活動關注的重點話題。關于職能轉變的理論研究主要沿著兩條進路,即分別討論職能的橫向構造和縱向構造。名,通過中國知網進行模糊檢索,檢索到3篇文獻,華而不實,聚焦地級市職能轉變的論文只要1篇。學術界對地級市職能研究的漠視與否認顯然充斥著偏見,與職能轉變研究的高漲態勢構成鮮明比照。作為實際存在的五級構造的中間層級,地級市不僅直接承當著城市建設和管理、統籌城鄉發展、公共服務提供等基本職能,還起著承接轉換的中介作用。顯然,不可否認地級市在職能體系和地方治理實踐中的積極功能及其奉獻。改革開放以后,浙江省另辟蹊徑,推行了行政市直管縣與財政省直管縣相兼容的行政管理體制改革,釋放了縣域經濟活力,實現了從資源小省向經濟大省和治理強省的躍升,成為名副其實的改革模范省,為全國改革奉獻了浙江經歷體驗。其核心就是推動市場配置資源起決定性作用與更好地發揮作用協調融合,進而把社會制度優勢成功轉化為治理效能和經濟社會發展優勢。基于此,本文以新中國成立以來全國地級市職能轉變實踐為研究對象,重述浙江實踐及其經歷體驗演變經過,歸納提煉浙江省作為省直管縣體制改革重要試驗田的改革經歷體驗,為地級市職能界定提供些許理論奉獻。一、理論基礎:職能界定及轉型的三個維度職能是一個從中國公共管理實踐中抽象出來的學術概念,用于描繪敘述各級委和(即大)在政治、經濟、文化、社會以及生態文明建設中應當承當的職責及功能作用。職能具體表現出了公共政策所能及的范圍,劃定了行動的邊界。職能轉變是推動國家治理當代化的基本途徑。一般來講,職能轉變是指在管理社會公共事務中職能的變化、轉換和發展,主要包括職能重心、職能關系和職能方式三個維度[2]。據此,本論文構建了職能轉變三維模型(見圖1)。圖1職能轉變三維模型(一)職能重心轉換職能重心轉換重點考察職能的歷時狀態,描繪敘述職能隨時間變化而變化的規律性。在前工業社會,職能主要具體表現出為統治職能。在工業社會,的統治職能日漸式微,而經濟發展職能和社會管理職能的權重逐步增加。的十一屆三中全會之后,和國家工作重心從階級斗爭轉移到經濟建設上來,就具體表現出了職能重心轉換。(二)職能構造變遷職能構造的變化是指不同機構以及治理主體之間的職責及權限界分。在宏觀層次上,職能構造關系包括與市場之間的關系、與社會之間的關系以及職能機構之間的關系等三重內容。在中觀層次上,職能構造關系重點描繪敘述不同職能機構之間的關系,主要表現為立法權、行政權與司法權的制度性分配。在古典公共行政理論中,政治功能(政策制定)和行政功能(政策執行)是兩種基本的職能,并成為構建當代職能體系的基本理論根據。在微觀層次上,在縱向維度上具體表現出為責、權、利的層級劃分,在橫向維度上則表現為職能部門之間的功能分配。(三)職能方式轉換職能方式轉換是指履行職能的工具、手段以及方式方式方法從傳統向當代、從落后向先進、從野蠻向文明、從直接干涉向間接干涉的變遷經過。總體上,國家治理體系和治理能力當代化要求根據治理環境變化和治理績效最大化選擇、改良和創新治理工具,減少對經濟領域的直接干涉,盡可能選用間接性治理工具,同時優化對社會領域的治理。二、由虛到實:中國地級市職能轉變的基本規律地級市是在主動適應經濟社會發展趨勢以及履行地方職能需要而逐步構成的,其實際地位經歷由虛到實的轉換歷程。從新中國成立之初的行政公署(地區)和城市型政區的爆發式增長,到市領導縣體制的出現、成長、成熟以及轉型,均反映了當時經濟社會的發展需要。(一)地級市由虛到實的轉換歷程行政區劃是組織體系建立和履行職能的基礎條件。行政區劃主要由層級構造、管轄范圍、政區邊界以及行政中心等要素構成。行政區劃是在歷史進程中經過長期傳承與演化而來的。秦始皇統一中國后建立了郡縣二級管轄制度,魏晉南北朝時期逐步出現了州郡縣三級管轄構造,在唐宋時期二級管轄制度得到恢復,元朝行省制度建立后正式確定了行省、路(府、州)、縣三級制管轄構造[3]。由于遭到管轄氣力以及交通、通信等基礎設施制約,在傳統中國治理中始終存在皇權不下縣的慣例。由此可見,履職能力和基礎設施便利程度是影響政區劃定和職能范圍的重要因素。地級市作為一級行政區劃誕生于20世紀初期,最初的市級與行政公署歷經半個世紀的變遷,逐步構成了當前的實體構造。主要由改革開放后的地市合并、縣改市以及原有的城市轉型而來,以及起源于省級的派出機構行政公署。1921年(廣州市暫行條例〕,把廣州市界定為地方行政區域,直屬于廣東省管轄,不納入原有的縣級行政區管轄,這標志著中國歷史上第一個城市型政區的誕生。1928年6月,南京國民頒布(十分市組織法〕(市組織法〕等法律法規,確定了城市型政區的法律地位[4]。同時,在抗日戰爭和解放戰爭期間,中國在解放區和蘇維埃管轄構造中設置了行政監察專員公署,負責督查各縣的行政與地方武裝[5],奠定了地區作為地方的管轄基礎。新中國成立后,城市型政區作為地方管轄單元得以迅猛發展,并逐步構成了市管縣的行政體制。從1948年起,切塊設市形式的普遍推行導致城市型政區每年以兩位數增長,截至1954年,全國城市型政區(市鎮建制)已達5402個。總體上,行政公署和城市型政區經歷從獨立設置到合并設立的歷史。1951年,中國人民公布的(省人民組織通則〕(縣人民組織通則〕以及1954年第一屆全國人大制定的(地方組織法〕都明確規定行政公署(又稱地區或專署)為省級的派出機構。1958年4月,為解決城市出現的農副產品供給窘境,發布了(關于適當擴大某些專署權限的意見〕,賦予專署部分經濟、行政和社會事業管理權限,推動行署朝著實體化方向發展。1959年,第二屆全國人大常委會通過了(關于直轄市和較大的市能夠領導縣、自治縣的決定〕,由此開啟了市直管縣的體制變革。到文化大革命結束時,行政公署已經成為一級地方的實體構造,但是與城市型政區相比,行署的規模和權限仍然相對較小。改革開放以后,市直管縣作為基本職能構造得以確立。1982年,下發(改革地區體制,實行市領導縣的通知〕(中發[1982]51號),要求地級市作為中心城市發揮增長極的作用。同時,選擇江蘇省開展市管縣體制試點工作。1983年,下發(關于地市州政機關機構改革若干問題的通知〕,肯定了江蘇省試點市管縣體制的成效,決定在全國推廣市管縣領導體制。從那時起,市管縣領導體制就成為中國工業化和城市化進程中不可分割的組成部分。1999年,下發(、關于地方機構改革的意見〕(中發[1999]2號),決定全面實行市管縣體制和地市合并。截至2003年,全國基本完成了市管縣體制改革工作。盡管憲法尚未明確規定地級市作為一個層級地方的法律地位,但是在治理實踐中地級市已成為五級構造的中間層。這種的縱向構造成為決定地級市職能邊界的關鍵變量。(二)中國地級市轉型的普遍規律1.地級市職能重心轉換突顯時序差異性。新中國成立后,總體上經歷管制型發展型服務型的變遷經過,隨著市場經濟體制逐步完善,維護社會和和諧市場秩序逐步成為職能的重心。自2003年工作報告初次提出服務型建設目的以來,經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務就成為職能重心,著力維護穩定的社會秩序和經濟秩序,為市場經濟發展創造公平有序的營商環境,自然也成為地級市職能的標準界定。十分值得注意的是,(關于全面深化改革若干重大問題的決定〕指出,要加強宏觀調控職責和能力,加強地方公共服務、市場監管、社會管理、環境保衛等職責。這表示清楚,開場有意識地突出不同層級間的職能差異性,顯然不同層級地方間的職能差異性勢必愈加顯著。在可預見的將來,隨著經濟形態的繼續轉型升級,地級市社會治理職能的權重還會繼續增加。2.地級市職能構造變遷聚焦構造特殊性。地級市職能構造變遷聚焦三個關鍵點:一是地級市與市場、社會之間的行動邊界;二是職能在地級市不同職能部門之間的功能分配;三是在縱向層次上,關注省級、地級市與縣級之間職責和權限的制度性分配。與職能重心轉換一樣,地級市職能構造變遷大致與中國整體職能轉變的總體規律性趨同。華而不實:第一,聚焦地級市與市場、社會之間的行動邊界。變遷的總體趨勢為:直接干涉微觀領域的職能逐步弱化,而的公共服務職能卻逐步強化。新中國成立后,仿照蘇聯形式建立起高度集中的計劃經濟體制,經過城市的單位制街居制以及農村集體所有制和人民公社構建了高度組織化的總體性社會體制[6]。改革開放以后,市場經濟體制逐步建立起來,市場配置資源作用逐步強化,越位、錯位的職能邊界逐步收縮。同時,總體性社會趨于解體,社會構造原子化趨勢逐步強化,各領域社會組織隨之成長起來。第二,聚焦地級市職能在不同職能部門間的分配,變遷規律與上述變化趨同。通過自上而下推動的8次全國性和機構改革以及18個批次減少和下放行政審批權,使部門間的權能劃分愈加合理、順暢[7],減少了職能部門之間由于職能穿插和制度縫隙等弊端而導致的爭權奪利、攬功諉過情況的發生,推動制度性交易成本不斷降低。第三,聚焦地級市職能轉變的特殊性,從縱向構造上關注省級、地級市與縣級之間的職責和權限的制度性分配。地級市處于五級構造的中間層級,發揮著承上啟下的承接轉換功能,即承接省級輸出的上位政策,再結合地方實際轉換后向縣級輸出下位政策。這對于地域遼闊、治理情境差異性大的中國至關重要,直接影響整體作用發揮及治理績效。總體上,地級市職能構造經歷由虛到實的轉變。在誕生之初,地級市所轄城市地區與原行政公署(專區、地區)所轄農村地區之間就被定性為功能互補。20世紀六七十年代,部分地區推行市管縣體制,主要是希望從農村汲取農副產品、勞動力、原材料等要素資源支援城市化和工業化。80年代初,決定全面推廣市管縣體制,其初衷是發揮地級市中心城市作為增長極的優勢,輻射帶動城市周邊地區經濟社會共同發展[8]。實踐證明,市管縣體制在打破城鄉二元分割、推動城鄉融合發展方面發揮了積極作用。3.地級市履職方式轉換具體表現出構造趨同性。總體上,履職方式經歷從行政計劃管制向市場手段、法治方式的發展,其間經歷漫長的混合狀態,當前也沒有完成全面轉型。當然,在職能轉變經過中,地級市履職方式也表現出多種形式的創新發展,有學者將其歸納為轉換式創新、交換式創新、強迫式創新、反響式創新、自發式創新以及倒逼式創新等[9]。分析發現,流行觀點對地市級職能的認知可能偏頗,對浙江省直管縣經歷體驗的歸納提煉也不夠客觀全面,根據理論建構的需要來揣測并放大省直管縣對縣域經濟發展的奉獻,明顯缺乏科學精神和科學態度。(三)行政市直管縣與財政省直管縣相兼容體制的歷史淵源及經歷體驗20世紀80年代初,當全國大規模推行市管縣體制之時,浙江省由于種種原因探尋求索創造了行政市管縣與財政省管縣相兼容的體制。通過向縣級下放經濟管理權限,先后屢次推動強縣擴權擴權強縣四張清單一張網最多跑一次等改革舉措,重塑省級、地市與縣級之間的權責構造,推動省直管縣體制改革不斷深化[10]。浙江財政省直管縣被以為是推動縣域經濟發展的關鍵性制度變革,并全國推廣。強縣擴權向經濟強縣賦權,以推動具備較好基礎的縣級政區率先發展縣域經濟。19922006年,浙江省分批次、分類型啟動施行4次強縣擴權改革,在促進縣域經濟發展、增加地方財政收入方面成效顯著。強縣擴權不僅直接推動被賦權地區縣域經濟迅猛發展,還有利于刺激各地區之間構成競爭態勢,淋漓盡致地具體表現出出晉升錦標賽體制優勢[11]。鑒于強縣擴權效果顯著,2007年浙江省印發(關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見〕,啟動了強鎮擴權改革試點工作,從財政規費、土地管理、社會管理、資金扶持、戶籍管理等10個方面賦予141個浙江省級中心鎮部分縣級經濟社會管理權限,全方位推動職能重心下移。2008年,浙江省把強縣擴權改革升級為擴權強縣改革,按照確需合理,條件具備原則,采取受權、委托等方式賦予縣級及職能部門更多的經濟社會管理權限,推動職責重構、流程再造以及向下分權,優化重構省、地市、縣等三級間的職能構造關系,幾乎賦予所有縣級享有地級市同等的經濟社會管理職能,率先把縣級轉型為名副其實的發展型。四張清單一張網接續擴權強縣改革,重塑地方職能構造關系。依托浙江政務網,頒布權利清單、責任清單、企業投資項目負面清單以及部門掌管的專項資金管理清單,實現行政審批全部上網公開,大幅削減行政審批權,重構、市場與社會之間的行動邊界以及省、地市與縣級之間的職能構造關系。更重要的是,在減少行政審批權的同時,強化事中、事后監督;在向縣級放權的同時,通過浙江政務網實現放權、公開、監督一體化改革,進而強化了上級對下級、省級及職能部門對地市級和縣級的垂直監管。2021年,浙江省啟動施行了至今仍然如火如荼推進的最多跑一次改革。其基本含義是群眾和企業到辦事,在材料齊全的情況下最多跑一次,最好不用跑。根據鄉鎮(街道)需要,縣市區部門審批事項全面向鄉鎮(街道)下放,推動職能形式從以履職為中心向以大眾為主轉變。例如,諸暨市打造最多跑一次升級版,構建了一證通辦一網通辦一窗通辦城鄉通辦的形式,向楓橋鎮下放601項審批事項,華而不實,一證通辦事項198項,并通過浙江政務服務網把198項辦理事項權限再次下放到村(社區)群服務中心,村民(居民)通過一張身份證就能夠在村(社區)群服務中心完成日常198項民生服務事項辦理。2021年,最多跑一次改革在全國推廣。綜上所述,浙江省地級市職能轉變的核心經歷體驗能夠歸納為:推動市場在資源配置中起決定性作用與更好地發揮作用協調融合。據此,能夠得出兩條基本經歷體驗:第一,始終堅持經濟上分權與行政上集權有機融合,持續優化省、地市、縣等三級之間的權責關系,以更好地發揮作用。縱觀浙江實踐,盡管不斷地通過受權或委托等改革舉措向縣級下放經濟社會管理權限,不斷優化省、地市、縣等三級之間的權責關系,強化錦標賽體制。然而,在推動職能重心下移的經過中,并沒有對下放到縣級行政區的經濟社會管理權限一放了之,而是持續強化權利下放經過中的監督職能,以及統籌轄區公共服務的職能。一方面,部分經濟社會管理權限直接從省直接下放到縣級,如財政省直管縣另一方面,除了縣級政一把手的任免權收歸省委以外,包括其他縣處級任免在內的行政管理權、監督權仍然保存在地市級。經濟上分權與行政上集權的有機融合在四張清單一張網改革中得以充分具體表現出。第二,持續重塑與市場、與社會之間的職能邊界,以更好地發揮作用促進市場在資源配置中起決定性作用。無論職能重心轉換、重心下移、履職方式轉換,還是省、地市、縣等三級間的職能構造重塑,其根本出發點不在于應該由地級市還是縣級管轄,而在于持續優化與市場、與社會之間的職能邊界,以更好地發揮作用促進市場在資源配置中起決定性作用。同時,浙江實踐為探尋求索不同層級職能差異性提供了典型案例,省以及地級市著重省域和市域層面的宏觀調控、政策制定、市場監督以及公共服務提供等職能,而縣級著重縣域市場監督、社會管理、環境保衛等職能。三、趨勢及啟示:對地級市將來變遷的預測以市場在資源配置中起決定性作用與更好地發揮作用協調融合為出發點和落腳點,將來地級市職能變遷趨勢在行政管理體制改革實踐中已初露端倪。應當在財政省直管縣的基礎上,逐步擴大行政市直管縣的賦權深度與廣度,不斷優化省、地市、縣等三級職能構造關系以更好地處理與市場之間的關系,推動市場的效率優勢與的職能優勢深度融合。與此同時,這種變遷趨勢需要經過一個緩慢的、長期的變遷經過,在相當長的時期內,市管縣體制會保持基本穩定,不會出現顛覆性變革。(一)地級市作為地方行政區的一種類型,在相當長的時間內將會保持相對穩定做出這種趨勢性判定,不僅基于城市型政區在不同歷史階段的積極作用,還是基于管理原理的科學判定。坊間一些流行觀點以為,地市級行政區和縣級行政區均由省級行政區直接管轄,地級行政區和縣級行政的行政從屬關系完全脫鉤,同時把全國劃分為7080個省級行政區。這種觀點顯然不具備科學性和可行性。從科學性看,當初大規模推行市管縣體制的重要原因之一,就是省級政區無法直接管轄數量龐大的縣級政區。當代組織原理表示清楚,管理層次與管理幅度成反比。由于遭到管轄能力和技術工具的制約,每一層級能夠管轄的下轄政區必然遭到閾值限制。盡管隨著交通基礎設施以及通信技術、管理手段的迭代創新,管理幅度增加和層級扁平化已成為基本趨勢,但是管理幅度的限制仍然客觀存在。我們大膽假設,假如根據把省級行政區調整為7080個,那么層面的管轄幅度將增加2.5左右,工作壓力隨之劇增。從可行性看,新中國成立后經過建設時期以及改革開放初期20年的大規模調整,中國行政區劃及配套行政管理體制已經基本成熟定型,構成了以行政市直管縣和財政省直管縣協調融合的管理體制[12]。實踐證明,現有管理體制有利于促進社會制度優勢和市場配置資源的效率優勢深度融合。而將來改革勢必會充分統籌基礎條件、管理幅度、監督制度以及職能轉變趨勢,將會在保持現有行政區劃以及行政管理體制相對穩定的基礎上適度微調,以保持行政區劃、行政管理體制與社會市場經濟相適應。(二)地級市作為城市型政區具有較大潛力,將來增長極的帶動作用將會進一步突顯新中國成立七十多年以來,在國家治理實踐中逐步構成了城市型政區,從依靠農村為城市解決農副產品問題,到發揮以城帶鄉的凝聚作用,地級市在不同時期發揮了不同的積極作用。能夠預見,在將來,隨著特大型城市和大型城市容量飽和、生活成本的不斷攀升,地級市作為城市型政區發揮增長極作用,吸納人才、產業、資金的功能必然會得到不斷強化。一些學者以為,人為設定以地級市為中心的行政區經濟,導致干涉市場配置資源而無法實現帕累托最優,并影響計劃經濟向市場經濟轉軌的進程。實際上,改革開放以后構成的縣域經濟主要是塊狀經濟行政區經濟諸侯經濟,帶有明顯的區域分割特征。假如縣級職能轉變不到位,職能與市場、社會功能的邊界劃分不合理,隨意干涉市場配置資源,那么勢必產生更嚴重的市場分割。更重要的是,充分發揮地級市的調控作用以及分級提供公共服務的功能,顯然愈加有利于打破縣域經濟分割性特征,能夠從更高層次層次、更大范圍統籌發展定位和資源配置,推動中華特點社會市場經濟制度優勢向經濟社會發展優勢轉變。中國有些省份的面積相當于歐洲一個國家,因而以地級市為單位施行產業調控和市場監管顯然也具有合理性。而改革開放以后,中國逐步構成了行政上集權與經濟上分權相融合的晉升錦標賽體制,既有利于維護政令統一,也有利于調動各級地方推動發展的積極性,構成你追我趕、爭先恐后的競相發展態勢;相反,假如講存在行政區經濟造成市場分割,難以到達資源配置的帕累托最優,那么也應歸因于整體職能轉變還不到位、與市場行為邊界劃分還不夠清楚明晰。(三)地級市作為城市的一種類型,還會繼續向中等城市和大型城市發展無論是從城市化的普遍規律還是從中國城市化的進程來看,很多地級市都會繼續從中等城市向大型城市發展,從小城市向中等城市發展。從城市化規律看,向往城市方便快速的當代化生活方式是工業社會以來的基本趨勢,在城市化初期和中期主要表現為人口、資源和產業向城市集聚。從中國城市化實踐看,由于人口數量大,治理疆域廣闊,治理情境千差萬別,僅僅依靠大城市和特大型城市無法知足人民對城市美妙生活的向往,勢必要根據各地實際發展出若干區域性中心城市來吸納和承載周邊地區人口轉移和資源集聚,進而帶動周邊縣市區經濟社會發展,最終構成以城帶鄉、協調互動的發展格局。這正是當初全面推行市管縣體制改革的初衷[13]。因而,并不會出現一些流行觀點以為的會加劇市刮縣市卡縣市吃縣等現象,甚至出現假性城市化。當然,不可否認,在改革開放初期,城市確實曾經過度抽取了周邊農村的資源,但這是城市化發展的必然趨勢。至于假性城市化則是城市化、工業化程度較低的詳細表現。甚至能夠講,假性城市化就是一個偽命題。通過縣改區不僅擴大了城市轄區和人口規模,而且賦予被改為區的縣(農村型政區)城市型政區的地域性特征,使其兼具兩種政區的功能屬性。假如機械地套用城市化的概念外延,那么就會形而上學地得出假性城市化的結論。(四)地級市作為實際存在五級的中間層級,在治理實踐法律地位將會不斷強化由于憲法尚未規定地級市作為一個層級的法定地位,因而有學者以為,治理實踐中地級市地位尷尬,需要改革市管縣體制,全面推行行政省管縣體制,以促使層級構造與憲法相符合。只需從法律常識推斷,就知道該觀點不夠科學。除了頂層制度設計性質的法律以外,大部分法律法規的理論源頭都來自改革實踐中的典型經歷體驗,經總結提煉并轉化為法律法規,再用于指導詳細實踐。地級市政區正是從改革實踐進程中逐步成型的,在省、地市以及縣級之間的縱向關系上可能需要繼續改革探尋求索,因而憲法暫不予以規定正是為改革留足空間和時間。假如在改革尚未完全定型化的情境下,以憲法或者高階法律給予地級市職能以明確界定,勢必把繼續改革創新和職能轉變的實踐探尋求索扼殺