PAGEPAGE19宋才發(fā)：《民族區(qū)域自治法通論》導(dǎo)論宋才發(fā)：《民族區(qū)域自治法通論》導(dǎo)論民族區(qū)域自治法學(xué)是一門新興的學(xué)科。隨著民族區(qū)域自治法的頒布實(shí)施，在民族區(qū)域自治法制建設(shè)不斷豐富和完善的條件下，民族區(qū)域自治法學(xué)不僅是正在發(fā)展中的民族法學(xué)部門的基本學(xué)科，而且是法學(xué)的一個(gè)獨(dú)立的、新分支學(xué)科。它是關(guān)于研究民族區(qū)域自治法和與之相關(guān)的法律現(xiàn)象，探索民族區(qū)域自治的內(nèi)在規(guī)律和法律特征的科學(xué)。學(xué)習(xí)和研究民族區(qū)域自治法學(xué)，對(duì)于我們堅(jiān)持民族平等原則，保障各民族合法權(quán)益，鞏固各民族的大團(tuán)結(jié)，促進(jìn)各民族互助合作共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)祖國(guó)完全統(tǒng)一和中華民族的偉大復(fù)興，都具有非常重要的意義和作用。一、民族問題與民族區(qū)域自治(一)民族問題的基本內(nèi)涵《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》序言開宗明義地指出：“中華人民共和國(guó)是全國(guó)各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國(guó)家。民族區(qū)域自治是中國(guó)共產(chǎn)黨運(yùn)用馬克思列寧主義解決我國(guó)民族問題的基本政策，是國(guó)家的一項(xiàng)基本政治制度。”《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》，第16頁，法律出版社，2001年版。《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》，第16頁，法律出版社，2001年版。民族是在歷史上形成的，是一個(gè)穩(wěn)定的人們的共同體。斯大林認(rèn)為：“民族是人們?cè)跉v史上形成的有共同語言、共同地域、共同經(jīng)濟(jì)生活以及表現(xiàn)了共同的民族文化特點(diǎn)上的共同心理素質(zhì)這四個(gè)基本特征的穩(wěn)定的共同體。”《斯大林選集》（上卷），第64頁，人民出版社，1979年版。在當(dāng)今的世界上，有2000多個(gè)民族，分布在近200個(gè)國(guó)家。世界上民族多而國(guó)家少，絕大多數(shù)國(guó)家是多民族國(guó)家。其中人口在1億以上的有中國(guó)的漢族，印度的印度斯坦族，美國(guó)的美利堅(jiān)族，日本的大和族；人口在百萬以的民族共計(jì)278個(gè)，占世界人口的96.3%，而其余的1800多個(gè)民族，其人口占世界人口的3.7%。中國(guó)除漢族外，現(xiàn)有55個(gè)少數(shù)民族，各民族總稱為“中華民族”。各民族的人口發(fā)展很不平衡，55個(gè)少數(shù)民族的總?cè)丝谡既珖?guó)總?cè)丝诘?%。正是由于漢族人口占全國(guó)人口的絕大多數(shù)，所以，我國(guó)在習(xí)慣上把漢族以外的55個(gè)兄弟民族統(tǒng)稱為“少數(shù)民族”。《斯大林選集》（上卷），第64頁，人民出版社，1979年版。民族問題是社會(huì)總問題的一部分。民族問題就是民族這個(gè)人們共同體從其產(chǎn)生、發(fā)展到消亡的長(zhǎng)期歷史過程中，基于民族差別而產(chǎn)生的一切社會(huì)問題的總和。只要有民族存在，就必然有民族問題。在當(dāng)今的世界上，無論在多民族國(guó)家的內(nèi)部，還是在國(guó)際政治生活中，民族問題都是一個(gè)普遍存在的社會(huì)政治問題。古今中外民族問題的狀況，尤其是當(dāng)今世界民族問題的熱點(diǎn)情況都充分表明，民族問題對(duì)多民族國(guó)家的前途與命運(yùn)，對(duì)民族與民族之間、民族與國(guó)家之間以及國(guó)家與國(guó)家之間的關(guān)系，都具有其深刻而重要的影響。在任何社會(huì)里，民族問題都是社會(huì)總問題的一個(gè)組成部分，民族問題的解決，有賴于社會(huì)總問題的解決。同時(shí)，解決民族問題又有利于解決社會(huì)總問題。馬克思主義認(rèn)為，民族問題是無產(chǎn)階級(jí)革命問題的一部分。在不同歷史時(shí)期的社會(huì)總問題中，民族問題都具有相應(yīng)不同的內(nèi)容和任務(wù)，解決民族問題與解決社會(huì)總問題有著互動(dòng)的關(guān)系。因此，從狹義上講，民族問題是指民族之間的關(guān)系問題；從廣義上講，它除了民族之間的關(guān)系問題外，還涉及到民族自身和發(fā)展，民族與階級(jí)、國(guó)家之間等諸多方面的復(fù)雜關(guān)系。民族問題的產(chǎn)生和存在，與民族屬性有著密切的聯(lián)系。民族問題產(chǎn)生的根源主要基于兩個(gè)因素：一個(gè)是自然因素，即由民族本身的特征、特點(diǎn)所引起的民族差別，這是民族問題得以產(chǎn)生和存在的最基本的前提；另一個(gè)是社會(huì)因素，即人類進(jìn)入階級(jí)社會(huì)之后，因階級(jí)矛盾和剝削制度而引發(fā)的種種民族問題，這是階級(jí)社會(huì)中民族問題之所以存在的最重要的條件。民族問題是隨著民族的發(fā)展而發(fā)展，隨著民族的消亡而消亡的；民族問題貫穿于民族存在的始終。民族問題又是一個(gè)內(nèi)容寬泛的社會(huì)現(xiàn)象。江澤民同志在1992年1月召開的中央民族工作會(huì)議上的重要講話中，為我們正確地理解和研究民族問題的涵義指明了方向。江澤民指出：“民族問題既包括民族自身的發(fā)展，又包括民族之間，民族與階級(jí)、國(guó)家之間等方面的關(guān)系。”國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)：《中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于民族問題的基本觀點(diǎn)和政策》，第24頁，民族出版社，2002年版。這即是說，民族問題絕對(duì)不是一種孤立的社會(huì)現(xiàn)象，無論是從內(nèi)涵還是從外延角度看，它都不僅涉及到民族自身的發(fā)展，還涉及到民族與民族之間、民族與階級(jí)之間、民族與國(guó)家之間的關(guān)系，以及由此而引起的其他各種社會(huì)問題。在民族存在和發(fā)展的過程中，各民族不可避免地要和其他民族發(fā)生聯(lián)系和交往，各民族自身的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生活方式等的特點(diǎn)和差別，在一定條件下都會(huì)引起民族交往中的矛盾。民族自身的發(fā)展?fàn)顩r決定著民族之間交往的程度，因而也決定著民族之間矛盾的狀況。在我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)里，雖然剝階級(jí)作為整體已不存在了，民族內(nèi)部的階級(jí)對(duì)立也已消失了，但是，在一定范圍內(nèi)和一定程度上存在的階級(jí)斗爭(zhēng)，還會(huì)反映到民族問題上來。社會(huì)主義社會(huì)的民族差別，與社會(huì)“三大差別”(城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別、腦力勞動(dòng)與體力勞動(dòng)差別)的存在也有密切聯(lián)系。這種民族差別作為一種社會(huì)現(xiàn)象，只有當(dāng)社會(huì)發(fā)展到“三大差別”完全消失的時(shí)候，它才會(huì)隨之消失。從某種意義上說，民族問題又是一個(gè)特殊的社會(huì)現(xiàn)象，因?yàn)樗兄c其他社會(huì)問題不同的特征：一是它的普遍性，在多民族國(guó)家和地區(qū)，無論其發(fā)達(dá)程度如何，都存在著范圍、程度、內(nèi)容、性質(zhì)各不相同的民族問題。二是長(zhǎng)期性，民族問題貫穿于民族存在的始終。三是復(fù)雜性，不同種族的民族之間，不僅種族問題錯(cuò)綜復(fù)雜，而且往往與政治、經(jīng)濟(jì)、文化和宗教等問題交織在一起。四是重要性，在多民族國(guó)家中，民族問題通常是涉及到國(guó)家治亂安危的重大問題。國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)：《中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于民族問題的基本觀點(diǎn)和政策》，第24頁，民族出版社，2002年版。馬克思主義歷來重視對(duì)民族問題的研究。馬克思、恩格斯的民族理論，在馬克思列寧主義的科學(xué)體系中居于很重要的地位，是馬克思列寧主義不可缺少的重要組成部分。馬克思的第一篇關(guān)于民族理論的著作《論猶太人問題》，就把民族問題的解決與社會(huì)主義革命聯(lián)系在一起，第一次提出了只有人類解放才能徹底解決民族問題。恩格斯在《英國(guó)工人階級(jí)狀況》中，第一次提出了民族和民族性格是不斷發(fā)展變化的，大工業(yè)把英國(guó)人分成兩種不同的民族，只有無產(chǎn)階級(jí)最有資格代表整個(gè)民族。1848年2月《共產(chǎn)黨宣言》的公開發(fā)表，既是科學(xué)社會(huì)主義創(chuàng)立的標(biāo)志，也是馬克思主義民族理論形成的標(biāo)志，它對(duì)民族、民族運(yùn)動(dòng)做了科學(xué)的、較系統(tǒng)、較全面的論述，基本上構(gòu)成了馬克思主義民族理論體系的框架。馬克思主義創(chuàng)始人始終關(guān)注民族問題對(duì)社會(huì)問題和社會(huì)發(fā)展的影響和作用，形成了在社會(huì)主義革命和建設(shè)進(jìn)程中解決民族問題的學(xué)說，從而為無產(chǎn)階級(jí)和社會(huì)主義國(guó)家解決民族問題，提供了強(qiáng)大的理論武器，指明了前進(jìn)的方向。以毛澤東、鄧小平和江澤民為代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人，創(chuàng)造性地把馬克思列寧主義民族理論與中國(guó)民族問題的實(shí)際相結(jié)合，成功地走出了一條具有中國(guó)特色的解決民族問題的正確道路。誠(chéng)如江澤民同志在1999年中央民族工作會(huì)議上的講話中所指出：“這些年來，我們?cè)谇斑M(jìn)過程中遇到不少困難和風(fēng)險(xiǎn)，有政治領(lǐng)域的也有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和自然界的，有來自國(guó)內(nèi)的也有來自國(guó)外的，但我們都頂住了，保持了我國(guó)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局。其中很重要的一個(gè)原因，就是我國(guó)五十六個(gè)民族始終同心同德、緊密團(tuán)結(jié)。”國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)：《中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于民族問題的基本觀點(diǎn)和政策》，第38頁，民族出版社，2002年版。國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)：《中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于民族問題的基本觀點(diǎn)和政策》，第38頁，民族出版社，2002年版。(二)解決中國(guó)民族問題的基本政策中國(guó)不搞“聯(lián)邦制”。在社會(huì)主義發(fā)展史上，各國(guó)解決民族問題的政治形式大體上有兩種：一種是聯(lián)邦制，即以某一個(gè)或幾個(gè)民族為主體建立成員國(guó)或分子國(guó)，然后再把這些成員國(guó)或分子國(guó)聯(lián)合成一個(gè)統(tǒng)一國(guó)家。另一種是民族區(qū)域自治，即在一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家內(nèi)，以民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)劃定行政區(qū)，使居住在該行政區(qū)域內(nèi)的一個(gè)或幾個(gè)民族享受自治權(quán)。聯(lián)邦制多用于在宏觀上解決民族問題，通常是國(guó)家結(jié)構(gòu)形式通盤考慮的結(jié)果；而民族區(qū)域自治制，除了適用于宏觀上解決民族問題之外，更適合于在中觀和微觀上解決問題，并通常不具有國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的意義。一個(gè)國(guó)家如果在宏觀上已采用民族區(qū)域自治制度解決其總的民族問題，則聯(lián)邦制自然被排除在外。但是，如果一個(gè)國(guó)家在宏觀上已采用聯(lián)邦制解決其總的民族問題，則并不排斥在中觀和微觀上采用民族區(qū)域自治。前蘇聯(lián)和南斯拉夫?qū)嵭械木褪锹?lián)邦制。盡管它們?cè)诮鉀Q民族問題方面曾經(jīng)創(chuàng)立了一種可供世人借鑒的模式，但目前俄羅斯和南斯拉夫的現(xiàn)狀，足以說明這兩國(guó)原來的模式有值得檢討的地方。中國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家，中國(guó)是世界上四大文明古國(guó)之一，在有5000年文字可考的歷史長(zhǎng)河中，曾以繁榮的經(jīng)濟(jì)、燦爛的文化、輝煌的科學(xué)技術(shù)成就蜚聲于世界。在漫長(zhǎng)的歷史發(fā)展中，分散存在的許許多多民族，經(jīng)過接觸、混雜、聯(lián)結(jié)、融合以及分裂和消亡，形成了一個(gè)你中有我，我中有你，而又各具個(gè)性的統(tǒng)一體，中國(guó)的國(guó)情決定了中國(guó)不可能通過“聯(lián)邦制”或“邦聯(lián)制”來解決民族問題。民族區(qū)域自治是解決中國(guó)民族問題的基本政策。中國(guó)的民族區(qū)域自治，是馬克思列寧主義民族問題理論與中國(guó)具體實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物。采取民族區(qū)域自治的基本政策，是毛澤東思想豐富和發(fā)展馬克思列寧主義民族理論的一個(gè)里程碑。什么是民族區(qū)域自治?《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》序言規(guī)定：“民族區(qū)域自治是在國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。”第2條規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治。民族自治地方分為自治區(qū)、自治州、自治縣。各民族自治地方都是中華人民共和國(guó)不可分離的部分。”《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》，第16頁、第17—18頁，法律出版社，2001年版。這些規(guī)定，揭示了中國(guó)民族區(qū)域自治的基本含義。中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)新民主主義革命的過程中，十分重視解決國(guó)內(nèi)的民族問題，對(duì)用什么樣的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式來解決國(guó)內(nèi)的民族問題，曾經(jīng)歷過一個(gè)長(zhǎng)期的探索過程。譬如，在中國(guó)共產(chǎn)黨成立初期，由于受蘇聯(lián)的影響，也曾主張建立聯(lián)邦國(guó)家，主張民族自決權(quán)。但是，隨著黨在理論上的不斷成熟和對(duì)中國(guó)國(guó)情認(rèn)識(shí)的深化，進(jìn)而提出了建立單一制民主共和國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，實(shí)行民族區(qū)域自治的主張。誠(chéng)如毛澤東在《新民主主義論》中就“國(guó)體”即國(guó)家結(jié)構(gòu)形式所作的論述所指出，中國(guó)無產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的一切反帝反封建的人們聯(lián)合專政的民主共和國(guó)——中華民主共和國(guó)或新民主主義的共和國(guó)，既與舊式的、歐美式的資本主義的共和國(guó)相區(qū)別，也與蘇聯(lián)的社會(huì)主義共和國(guó)相區(qū)別。這里的“國(guó)體”，就是指建立獨(dú)立、自由、民主、統(tǒng)一和富強(qiáng)的新中國(guó)；承認(rèn)各少數(shù)民族有平等自治的權(quán)利；聯(lián)合工農(nóng)兵學(xué)商被壓迫階級(jí)、各人民團(tuán)體、各民主黨派、各少數(shù)民族、各地華僑和其他愛國(guó)人士，組成民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，成立民族聯(lián)合政府。我國(guó)各族人民在反對(duì)外來侵略、爭(zhēng)取民族解放的共同斗爭(zhēng)中結(jié)成了深厚的友誼，形成了密不可分的關(guān)系。因而從歷史發(fā)展、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和革命實(shí)踐諸方面的實(shí)際情況看，新民主主義革命勝利后的中國(guó)，只能建立單一體的多民族國(guó)家，不可能建立聯(lián)邦國(guó)家。中國(guó)的民族區(qū)域自治政策，具有如下四個(gè)特點(diǎn)：第一，我國(guó)的民族區(qū)域自治是各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，是以少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)建立起來的自治地方。第二，我國(guó)的民族自治地方，不同于邦聯(lián)制度下的“邦”、聯(lián)邦制度下的“加盟共和國(guó)”，它們既沒有分離權(quán)，也沒有單立的憲法。它們只是在國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的一級(jí)地方行政區(qū)域，是整個(gè)國(guó)家不可分離的部分。第三，我國(guó)的民族自治地方的自治權(quán)，是通過自治機(jī)關(guān)來行使的。“民族自治地方設(shè)立自治機(jī)關(guān)，自治機(jī)關(guān)是國(guó)家的一級(jí)地方政權(quán)機(jī)關(guān)。”《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》，第16頁、第17—18頁，法律出版社，2001年版。《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》，第3條，第18頁，法律出版社，2001年版。民族區(qū)域自治是新中國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策。毛澤東提出的以民族平等、自治和國(guó)家統(tǒng)一為原則的解決國(guó)內(nèi)民族問題的主張，是創(chuàng)立具有中國(guó)特色的民族區(qū)域自治理論的基石。1949年9月21—30日召開的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議，經(jīng)過充分協(xié)商，一致贊成《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》提出的建立單一制的多民族國(guó)家——中華人民共和國(guó)，以實(shí)行民族區(qū)域自治作為解決我國(guó)民族問題的基本政策。《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》明確規(guī)定，中華人民共和國(guó)境內(nèi)的各少數(shù)民族聚居的地方，應(yīng)實(shí)行民族區(qū)域自治。這個(gè)反映了中國(guó)民族的實(shí)際和各族人民的共同心愿的決策，作為新中國(guó)的一項(xiàng)最基本的國(guó)策，載入了歷次《中華人民共和國(guó)憲法》，成為我國(guó)一項(xiàng)重要的政治制度。依據(jù)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》的規(guī)定，中央人民政府在全國(guó)范圍內(nèi)積極推行民族區(qū)域自治的政策。一是在推行民族區(qū)域自治中形成了一批自治州、自治縣(旗)，還有若干民族鄉(xiāng)、民族鎮(zhèn)。1954年9月，新頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》，明確規(guī)定民族自治地方分為自治區(qū)、自治州、自治縣三級(jí)，以民族鄉(xiāng)為重要補(bǔ)充形式。隨后，新疆、廣西、寧夏和西藏四個(gè)自治區(qū)分別成立。二是根據(jù)實(shí)際情況，著眼于加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)和加快民族地區(qū)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，建立民族自治地方。譬如，對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)，中央人民政府調(diào)整了1947年成立時(shí)的行政區(qū)域，把綏遠(yuǎn)并入內(nèi)蒙古自治區(qū)，自治區(qū)首府也從烏蘭浩特遷到了呼和浩特市，結(jié)束了長(zhǎng)期以來內(nèi)蒙古地區(qū)蒙古族被分割的局面，徹底實(shí)現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨所主張的統(tǒng)一的內(nèi)蒙古地區(qū)蒙古族區(qū)域自治的方針。三是充分考慮到各少數(shù)民族的實(shí)際，民族自治地方形式靈活多樣。這里主要有四種類型：(1)以一個(gè)少數(shù)民族聚居區(qū)為主建立的，如新疆維吾爾自治區(qū)，吉林省延邊朝鮮自治州，甘肅省肅南裕固族自治縣等。(2)以兩個(gè)以上少數(shù)民族聚居區(qū)聯(lián)合建立的，如湖北省恩施土家族苗族自治州，湖南省靖州苗族侗族自治縣，云南雙江拉祜族佤族布朗族傣族自治縣和廣西隆林各族自治縣。(3)在一個(gè)大的民族自治地方內(nèi)，其他少數(shù)民族可以建立行政地位小的自治地方，如廣西壯族自治區(qū)內(nèi)建立有三江侗族、環(huán)江毛南族等12個(gè)自治縣；云南省怒江傈僳族自治州內(nèi)建有貢山獨(dú)龍自治縣和蘭坪白族普米族自治縣。(4)一個(gè)民族可以在不同的聚居區(qū)內(nèi)建立相應(yīng)的自治地方，如藏族，除建立西藏自治區(qū)外，還在云南、四川、青海、甘肅等省建立了10個(gè)自治州(其中有一個(gè)州與蒙古族聯(lián)合建立)和四川木里、甘肅天祝兩個(gè)自治縣。到2000年底為止，我國(guó)共建立了154個(gè)民族自治地方(5個(gè)自治區(qū)、30個(gè)自治州、119個(gè)自治縣／旗)。55個(gè)少數(shù)民族中已有44個(gè)實(shí)行了區(qū)域自治。此外，實(shí)行區(qū)域自治的民族11個(gè)人口較少、聚居區(qū)域過小的民族共建有1200多個(gè)民族鄉(xiāng)國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)：《中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于民族問題的基本觀點(diǎn)和政策》，第150——國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)：《中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于民族問題的基本觀點(diǎn)和政策》，第150——152頁，民族出版社，2002年版。(三)實(shí)行民族區(qū)域自治的基本原則在解決和處理我國(guó)民族問題上，毛澤東等老一輩無產(chǎn)階級(jí)革命家，不僅運(yùn)用馬克思主義的各少數(shù)民族按照自己的意愿自己管理本民族內(nèi)部事務(wù)的原則，創(chuàng)立和堅(jiān)持了實(shí)行民族區(qū)域自治的基本政策，而且還制定和強(qiáng)調(diào)了實(shí)行民族區(qū)域自治而必須遵循的基本原則，為國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)的發(fā)展提供了新的典范和經(jīng)驗(yàn)。第一，各民族相互尊重的原則。馬克思主義創(chuàng)始人認(rèn)為，古往今來的每個(gè)民族，都在某些方面優(yōu)越于其他民族，他們都有為自己所要求的獨(dú)立的民族生存權(quán)利。毛澤東在《論十大關(guān)系》一文中，既充分地肯定了“各個(gè)少數(shù)民族對(duì)中國(guó)的歷史都作過貢獻(xiàn)”，又強(qiáng)調(diào)了“應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，每個(gè)民族都有它的長(zhǎng)處，不然它為什么能存在?為什么能發(fā)展?同時(shí)，每個(gè)民族也都有它的短處。”《毛澤東著作選讀》(下冊(cè))，第732頁、第740頁，人民出版社，1986年版。中華民族是一個(gè)多民族的集合體，民族關(guān)系的狀態(tài)關(guān)系到中華民族的興衰進(jìn)退。中國(guó)共產(chǎn)黨人和一切善良的人們，總是在為追求社會(huì)的穩(wěn)定和民族關(guān)系的和諧而作出不懈的努力。我國(guó)堅(jiān)持了各民族相互尊重的原則，并特別強(qiáng)調(diào)漢族必須尊重各少數(shù)民族，因?yàn)闈h族人口占全國(guó)人口的絕大多數(shù)。同時(shí)，提倡各民族之間要互相學(xué)習(xí)，取長(zhǎng)補(bǔ)短。我國(guó)在各民族相互尊重方面，已蔚成風(fēng)氣并初步形成了相應(yīng)的法律規(guī)范。《毛澤東著作選讀》(下冊(cè))，第732頁、第740頁，人民出版社，1986年版。第二，各民族一律平等的原則。民族平等是以民族的存在為前提，直接指向的是各民族的社會(huì)地位平等問題。在我國(guó)，各民族一律平等，是指各個(gè)人們共同體，不論其人口多寡，居住地方大小，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度如何，語言文字和宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣是否相同，但其社會(huì)地位一律平等，享受相同的權(quán)利，承擔(dān)相同的義務(wù)。漢族和少數(shù)民族一律平等，各少數(shù)民族之間也一律平等。對(duì)于那些相對(duì)落后的民族、人口特少的民族，國(guó)家還給予利益上的特殊照顧和權(quán)利上的特別保護(hù)。我國(guó)的民族平等，既有人類社會(huì)普遍追求的共性，又有中國(guó)的特點(diǎn)。它突出地顯現(xiàn)了我國(guó)民族平等權(quán)利的廣泛性、真實(shí)性、徹底性以及權(quán)利義務(wù)的一致性和廣泛性。我國(guó)根據(jù)馬克思列寧主義的民族平等原理，已建立起了一套保障少數(shù)民族權(quán)利的民族平等法律制度，實(shí)現(xiàn)了各民族一律平等的法律保障。實(shí)踐充分證明，只有堅(jiān)持民族平等，才能奪取革命、改革和建設(shè)的勝利，也才能實(shí)現(xiàn)民族間的團(tuán)結(jié)合作，維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和各民族的共同利益。第三，民族團(tuán)結(jié)和合作的原則。各民族之間平等相待是民族團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)，而各民族之間的團(tuán)結(jié)又是形成各民族互助合作關(guān)系的保證。盡管少數(shù)民族由于歷史上的原因，整體上還處于經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展緩慢的社會(huì)階段，相對(duì)先進(jìn)的漢族在各民族互助關(guān)系中，在經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展方面具有優(yōu)勢(shì)，并給予少數(shù)民族更多的幫助，但是互助本身就是雙向的。譬如，我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)的面積占國(guó)土總面積的64%，而且2.2萬公里長(zhǎng)的陸地邊境線大多數(shù)在民族地區(qū)，民族地區(qū)政治局勢(shì)穩(wěn)定與否，直接關(guān)系到國(guó)家的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)穩(wěn)定的大局。尤其是在國(guó)際局勢(shì)復(fù)雜多變的情況下，少數(shù)民族建設(shè)邊疆、保衛(wèi)邊疆、擁護(hù)國(guó)家的大政方針和政策，維護(hù)國(guó)家的領(lǐng)土完整和政治統(tǒng)一，其貢獻(xiàn)是無法用經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行衡量的。毛澤東歷來把民族的團(tuán)結(jié)看成是中國(guó)革命和建設(shè)成敗攸關(guān)的大事，他說：“國(guó)家的統(tǒng)一，人民的團(tuán)結(jié)，國(guó)內(nèi)各民族的團(tuán)結(jié)，這是我們的事業(yè)必定要?jiǎng)倮幕颈ＷC。”《毛澤東著作選讀》(下冊(cè))，第757頁，人民出版社，1986年版。歷史證明，我國(guó)各族人民正是在中國(guó)共產(chǎn)黨民族團(tuán)結(jié)理論和政策的指引下，才取得今天的解放和發(fā)展成就；今后也只有進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)在政治上團(tuán)結(jié)協(xié)作、互相幫助的優(yōu)良傳統(tǒng)，才能取得建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義的更大勝利。建國(guó)50多年來，我國(guó)在保障民族團(tuán)結(jié)和互助合作方面，已初步建立起了相應(yīng)的法律制度。《毛澤東著作選讀》(下冊(cè))，第757頁，人民出版社，1986年版。第四，國(guó)家統(tǒng)一的原則。維護(hù)歷史所形成的多民族國(guó)家的統(tǒng)一，是馬克思列寧主義解決國(guó)內(nèi)民族問題的一個(gè)重要原理，至于采取什么樣的具體形式，必須根據(jù)實(shí)際情況來確定。我國(guó)采取的是民族區(qū)域自治政策，這是有效地維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一的一項(xiàng)重要政治制度。《中華人民共和國(guó)憲法》第52條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和全國(guó)各民族團(tuán)結(jié)的義務(wù)。”《中華人民共和國(guó)常用法律大全》(上卷)，第9頁，法律出版社，1996年版。從21世紀(jì)開始，有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)進(jìn)入了加快推進(jìn)現(xiàn)代化、全面建設(shè)小康社會(huì)的發(fā)展新階段。建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義，是我國(guó)各族人民團(tuán)結(jié)起來為之奮斗的共同事業(yè)和共同目標(biāo)。各民族之間一定要心連心、同呼吸、共命運(yùn)，不斷鞏固和發(fā)展各民族的大團(tuán)結(jié)，這是我們各民族共同的責(zé)任和義務(wù)。《中華人民共和國(guó)常用法律大全》(上卷)，第9頁，法律出版社，1996年版。第五，各民族共同繁榮的原則。促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)全國(guó)各民族的共同繁榮，是黨和國(guó)家的工作任務(wù)和奮斗目標(biāo)，也是全國(guó)各族人民的共同心愿。各民族共同繁榮的原則，其內(nèi)容主要是幫助少數(shù)民族和民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是連接各民族互助關(guān)系的基本紐帶，文化進(jìn)步又是促進(jìn)各民族共同繁榮的標(biāo)志。建國(guó)50多年來，我國(guó)已初步建立了一套國(guó)家?guī)椭贁?shù)民族和民族地區(qū)的法律制度，建立了內(nèi)地和邊疆地區(qū)對(duì)口援助的法律制度，從而為推動(dòng)和促進(jìn)各民族的共同繁榮打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。把發(fā)展問題放到解決民族問題的首要和核心地位，這是以鄧小平為代表的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)馬克思列寧主義民族理論作出的杰出貢獻(xiàn)。鄧小平同志以民族地區(qū)發(fā)展為著眼點(diǎn)，提出了一整套圍繞民族發(fā)展這個(gè)主題解決民族問題的理論和政策，成功地解決了第一代領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)提出，但由于歷史條件而未能解決的如何實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)各民族共同繁榮的問題。根據(jù)“發(fā)展是硬道理”的思想，鄧小平提出“發(fā)展”是民族工作最根本的大問題，是實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族各項(xiàng)平等權(quán)利的根本保證，是鞏固民族團(tuán)結(jié)的物質(zhì)基礎(chǔ)和防止國(guó)內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力分裂和滲透的法寶，是衡量我國(guó)民族工作得失成敗的客觀標(biāo)準(zhǔn)。加快民族地區(qū)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)各民族共同繁榮，既是重大的經(jīng)濟(jì)問題，也是重大的政治問題，是解決社會(huì)問題和一切民族問題的最終手段。我國(guó)少數(shù)民族人口和民族自治地方主要集中在西部地區(qū)，西部地區(qū)的民族自治地方占西部總面積的86.47%，占全國(guó)民族自治地方總面積的96.72%，少數(shù)民族人口約占西部地區(qū)總?cè)丝诘?／5，約占全國(guó)少數(shù)民族總?cè)丝诘?／4。所以，以江澤民為核心的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體提出并實(shí)施的西部大開發(fā)戰(zhàn)略，就是從根本上加快少數(shù)民族和民族地區(qū)繁榮發(fā)展的必由之路，是解決當(dāng)代中國(guó)民族問題，促進(jìn)各民族共同繁榮的重大舉措。二、民族區(qū)域自治的作用和特色(一)民族區(qū)域自治制度的作用《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》序言載明：“實(shí)行民族區(qū)域自治，對(duì)發(fā)揮各族人民當(dāng)家作主的積極性，發(fā)展平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會(huì)主義民族關(guān)系，鞏固國(guó)家的統(tǒng)一，促進(jìn)民族自治地方和全國(guó)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，都起了巨大的作用。”今后要繼續(xù)“堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，使這一制度在國(guó)家的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮更大的作用。”《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》，第16頁，法律出版社，2001年版。總結(jié)我國(guó)實(shí)施民族區(qū)域自治制度50多年的實(shí)踐，我們認(rèn)為民族區(qū)域自治制度的作用主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》，第16頁，法律出版社，2001年版。第一，有效地保障了少數(shù)民族人民平等的民主權(quán)利和管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利。在多民族的國(guó)家內(nèi)部既有一個(gè)協(xié)調(diào)各民族共同管理國(guó)家事務(wù)的問題，也有一個(gè)各民族內(nèi)部事務(wù)管理的問題。在我國(guó)從中央到地方實(shí)行民主集中制的組織原則，是各民族共同管理國(guó)家事務(wù)的民主政治形式；在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的民族區(qū)域自治，則是各民族自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)的民族民主形式。少數(shù)民族人民平等的民主權(quán)利和管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利，是其當(dāng)家作主人權(quán)利的具體體現(xiàn)。對(duì)于一個(gè)多民族國(guó)家內(nèi)的少數(shù)民族而言，少數(shù)民族公民應(yīng)與主體民族的公民一樣，享有完全平等的公民權(quán)利、民主權(quán)利，同時(shí)享有管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利，這是保持和發(fā)揚(yáng)本民族特征的重要條件。我國(guó)的民族區(qū)域自治制度能夠有效地保障這兩種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)所實(shí)行的民族區(qū)域自治，無論是在民族自治地方之內(nèi)，還是民族自治地方之外，都必須貫徹執(zhí)行《中華人民共和國(guó)憲法》和其他法律有關(guān)保障人民民主權(quán)利的規(guī)定。各民族公民都依法享有平等的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，參與國(guó)家事務(wù)和地方事務(wù)的管理；各民族公民在法律面前一律平等；各民族公民的人身自由和人格尊嚴(yán)不受侵犯；各民族公民都有宗教信仰自由的權(quán)利；各民族公民都有自由使用本民族語言文字的權(quán)利；各民族公民都有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由；各民族公民都有從事科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動(dòng)的權(quán)利；各民族公民都有勞動(dòng)、休息和喪失勞動(dòng)能力時(shí)從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利；各民族公民都有對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員提出批評(píng)和建議的權(quán)利；各民族公民都有保持或改革自己風(fēng)俗習(xí)慣的自由等。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)，不僅要保障實(shí)行自治的民族的權(quán)利，還要保障自治區(qū)內(nèi)其他民族公民的平等權(quán)利。民族自治機(jī)關(guān)作為地方權(quán)力機(jī)關(guān)，享有法律規(guī)定的制定自治條例和單行條例的權(quán)利，變通執(zhí)行或停止執(zhí)行上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)不適合民族自治地方實(shí)際情況決定的權(quán)利，同時(shí)享有經(jīng)濟(jì)管理自主權(quán)、財(cái)政管理自主權(quán)、教育管理自主權(quán)、培養(yǎng)和任用少數(shù)民族干部自主權(quán)、發(fā)展民族文化自主權(quán)等廣泛的權(quán)利。這些權(quán)利是通過自治機(jī)關(guān)的人事規(guī)范、自治權(quán)規(guī)范、上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和幫助等規(guī)范實(shí)現(xiàn)的。第二，有力地促進(jìn)了民族自治地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。民族區(qū)域自治制度的實(shí)施，極大地調(diào)動(dòng)了少數(shù)民族發(fā)展本民族和本地方經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的積極性，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了把國(guó)家?guī)椭贁?shù)民族地方發(fā)展的義務(wù)制度化、法律化。不斷解放和發(fā)展生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)各民族共同繁榮，是我們黨的民族工作的根本宗旨和在民族政策上的根本立場(chǎng)。在引導(dǎo)各民族走上社會(huì)主義道路之后，黨和政府十分重視發(fā)展少數(shù)民族和民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)。因?yàn)榘l(fā)展民族地方經(jīng)濟(jì)，是發(fā)展民族地方教育和其他文化事業(yè)、提高少數(shù)民族群眾生活質(zhì)量的基礎(chǔ)。解決當(dāng)代中國(guó)民族問題，只能依靠解放和發(fā)展生產(chǎn)力，不斷加快少數(shù)民族和民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，舍此沒有別的出路。進(jìn)入改革開放新時(shí)期以來，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)獲得了較快發(fā)展，民族自治地方農(nóng)村居民年人均純收入，1980年只有76元，1998年已達(dá)到1653元；職工年平均工資，1981年只有816元，1999年達(dá)到6822元。從縱向看確有較大幅度的提高。但是，從橫向看，與發(fā)達(dá)地區(qū)相比還有很大差距。譬如，1999年農(nóng)村居民家庭人均純收入最高的五個(gè)省市分別為上海5409元，北京4226元，浙江3948元，廣東3629元，江蘇3495元，都高出民族自治地方農(nóng)村居民收入的1倍以上國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)：《中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于民族問題的基本觀點(diǎn)和政策》，第131—國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)：《中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于民族問題的基本觀點(diǎn)和政策》，第131—132頁，民族出版社，2002年版。第三，進(jìn)一步增強(qiáng)了中華民族的凝聚力。中華人民共和國(guó)的成立，開創(chuàng)了中華民族歷史的新紀(jì)元。新中國(guó)的成立和民族區(qū)域自治制度的推行，既保障了少數(shù)民族實(shí)行區(qū)域自治的權(quán)利，又從根本上改變了舊中國(guó)許多民族地區(qū)存在的不同程度的割據(jù)狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家政治上的高度統(tǒng)一，鞏固了祖國(guó)的邊防。各少數(shù)民族人民成了國(guó)家和社會(huì)的主人，真正掌握了自己的命運(yùn)，實(shí)現(xiàn)了各民族人民在振興中華民族的總目標(biāo)下根本利益的一致，形成了中國(guó)歷史上空前的民族大團(tuán)結(jié)的局面。民族區(qū)域自治法就是調(diào)整民族關(guān)系的民族基本法；民族區(qū)域自治法所規(guī)范的權(quán)利義務(wù)，就是調(diào)節(jié)、鞏固和發(fā)民族關(guān)系的體現(xiàn)。江澤民同志在慶祝建黨80周年大會(huì)上的講話中指出：“我們徹底結(jié)束了舊中國(guó)一盤散沙的局面，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家的高度統(tǒng)一和各民族的空前團(tuán)結(jié)。我們廢除了西方列強(qiáng)強(qiáng)加的不平等條約和帝國(guó)主義在中國(guó)的一切特權(quán)。封建式的割據(jù)局面在中國(guó)大地上也一去不復(fù)返了。56個(gè)民族同呼吸、共命運(yùn)、心連心，形成了平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會(huì)主義民族關(guān)系。”江澤民：《在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立八十周年大會(huì)上的講話》，第7頁，人民出版社，2001年版。各民族的互助合作是以不同方式開展的，但目標(biāo)是一致的，就是通過加快發(fā)展，實(shí)現(xiàn)各民族人民的共同富裕、共同繁榮，全面振興中華民族。這是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)全國(guó)各族人民作出的莊嚴(yán)承諾。民族區(qū)域自治制度使祖國(guó)所有民族同舟共濟(jì)，它為各民族人民把熱愛祖國(guó)的感情與熱愛自己民族的感情有機(jī)地結(jié)合起來，提供了最為恰當(dāng)?shù)恼涡问健?shí)踐表明，民族區(qū)域自治制度的實(shí)行，有力地增強(qiáng)了中華民族的凝聚力，為中華民族的振興創(chuàng)造了必要的條件。西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，必將進(jìn)一步加快西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步伐，尤其是那些人口較少的少數(shù)民族的快速發(fā)展，必將更加密切和強(qiáng)化民族之間的相互依存關(guān)系，各民族團(tuán)結(jié)統(tǒng)一于中華民族大家庭的向心力和凝聚力也必將進(jìn)一步增強(qiáng)。江澤民：《在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立八十周年大會(huì)上的講話》，第7頁，人民出版社，2001年版。民族區(qū)域自治制度本身具有強(qiáng)大的政治功能。我國(guó)的民族區(qū)域自治制度，從作為解決民族問題的基本政策，到頒布民族區(qū)域自治法將其以基本法的形式固定下來，再到中國(guó)共產(chǎn)黨十五大將其與人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，一同表達(dá)為我國(guó)社會(huì)主義民主制度的三大形式，從政策到法律制度，表明了民族區(qū)域自治理論的發(fā)展歷程、理論建樹，表明民族區(qū)域自治制度在我國(guó)體制中的重要地位。進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國(guó)又進(jìn)一步修正和完善了民族區(qū)域自治制度，使它更加適合我國(guó)現(xiàn)實(shí)政治制度發(fā)展的需要，進(jìn)一步增強(qiáng)了它自身的政治功能。如果說在新中國(guó)成立之初，民族區(qū)域自治制度的政治功能主要體現(xiàn)為保障民族平等權(quán)利的話，那么，在21世紀(jì)深化改革、擴(kuò)大開放，向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的新時(shí)代，民族區(qū)域自治制度在政治方面的功能，則需要從新的角度發(fā)揮和加強(qiáng)，尤其需要激發(fā)其促進(jìn)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的新功能。實(shí)行民族區(qū)域自治制度，如果不把少數(shù)民族、民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)搞上去，不把它們的教育、科技、創(chuàng)新能力搞上去，從整體上和根本上提高少數(shù)民族人民的素質(zhì)和生活質(zhì)量，自治就會(huì)墮入空談。堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的根本任務(wù)，同黨和國(guó)家在現(xiàn)階段的根本任務(wù)是一致的，就是要解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力。實(shí)行民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性，千條萬條歸根結(jié)底為一條，就是要體現(xiàn)為民族自治地方的生產(chǎn)力的更快發(fā)展，各少數(shù)民族人民生活水平的不斷提高。現(xiàn)實(shí)已經(jīng)向民族區(qū)域自治制度提出了更高的要求，這就是在充分發(fā)揮其政治作用的同時(shí)，努力激發(fā)其促進(jìn)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的功能。(二)民族區(qū)域自治制度的特色中國(guó)之所以不實(shí)行民主共和國(guó)聯(lián)邦制，而采用在國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的民族區(qū)域自治制度，這完全是從中國(guó)的國(guó)情實(shí)際出發(fā)，由中國(guó)的民族特點(diǎn)決定的。鄧小平說過：“解決民族問題，中國(guó)采取的不是民主共和國(guó)聯(lián)邦的制度，而是民族區(qū)域自治的制度。我們認(rèn)為這個(gè)制度比較好，適合中國(guó)的情況。”“這是我們社會(huì)制度的優(yōu)勢(shì)，不能放棄。”《鄧小平文選》第3卷，第257頁，人民出版社，1993年版。具有中國(guó)特色的民族區(qū)域自治制度，是由民族聚居要素、區(qū)域經(jīng)濟(jì)要素、自治機(jī)關(guān)要素、自治權(quán)力要素和國(guó)家?guī)椭毓餐瑯?gòu)筑而成的。這五個(gè)要素是緊密聯(lián)系、相互依存、互為條件、缺一不可的統(tǒng)一體。這就是中國(guó)民族區(qū)域自治的特色，它具有特別強(qiáng)大的生命力。《鄧小平文選》第3卷，第257頁，人民出版社，1993年版。第一，民族聚居要素。這是指聚居的少數(shù)民族，都可以有權(quán)依照法定程序申請(qǐng)建立自治地方。在這里，申報(bào)建立自治地方的起碼條件是少數(shù)民族聚居，而不分民族的大小。它的依據(jù)就是《民族區(qū)域自治法》第2條：“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治。”《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》，第17頁，法律出版社，2001年版。依照法律規(guī)定，它既可以由一個(gè)民族建立，也可以由兩上以上的民族聯(lián)合建立；既可以建立自治縣，也可以建立較大的自治州，或是更大區(qū)域的自治區(qū)。形式靈活多樣，從實(shí)際情況出發(fā)，不拘一格。自治縣還可以報(bào)批改為縣級(jí)市，但目前的法律還沒有關(guān)于自治縣可以直接改為自治市的規(guī)定。民族區(qū)域自治最基本的要件，就是民族聚居，這是不可更改和替代的法定要素，它充分體現(xiàn)了我國(guó)各民族地位的完全平等。國(guó)家尊重各民族的真實(shí)意愿，按照《民族區(qū)域自治法》第13條規(guī)定：“民族自治地方的名稱，除特殊情況外，按照地方名稱、民族名稱、行政地位的順序組成。”《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》，第20頁，法律出版社，2001年版。《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》，第17頁，法律出版社，2001年版。《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》，第20頁，法律出版社，2001年版。第二，區(qū)域經(jīng)濟(jì)要素。這是指民族自治地方的區(qū)域劃分，主要是以發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)為考慮系數(shù)。在一般意義上講，民族區(qū)域自治制度考慮的先決條件是民族聚居，其次要條件是區(qū)域因素。一方面區(qū)域要件可以不受地區(qū)限制，只要存在少數(shù)民族聚居的地方，國(guó)家都一律平等對(duì)待；另一方面在進(jìn)行區(qū)域劃分的時(shí)候，把經(jīng)濟(jì)要素作為一個(gè)綜合條件予以考慮。即全面考慮自然經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、交通經(jīng)濟(jì)、能源經(jīng)濟(jì)、人口狀況及基本生活習(xí)慣的合理搭配，目的是為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的區(qū)域自治。從實(shí)際情況看，無論是行政區(qū)劃還是經(jīng)濟(jì)區(qū)劃，只要是有利于民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其區(qū)域劃分都是可以變更的。《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》第14條規(guī)定：“民族自治地方的建立、區(qū)域界線的劃分、名稱的組成，由上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)地方的國(guó)家機(jī)關(guān)，和有關(guān)民族的代表充分協(xié)商擬定，按照法律的程序報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)。”“民族自治地方一經(jīng)建立，非法定程序，不得撤銷或者合并；民族自治地方的區(qū)域界線一經(jīng)確定，未經(jīng)法定程序，不得變動(dòng)；確實(shí)需要撤銷、合并或者變動(dòng)的，由上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的有關(guān)部門和民族自治地方的自治機(jī)關(guān)充分協(xié)商擬定，按照法定程序報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)。”《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》，第20—《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》，第20—21頁，法律出版社，2001年版。第三，自治機(jī)關(guān)要素。就是指在民族自治地方設(shè)立自治機(jī)關(guān)(同屬一級(jí)地方國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān))，由自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)和同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)。自治機(jī)關(guān)是民族自治和區(qū)域自治的必然產(chǎn)物。在國(guó)家的民主集中制原則下，自治機(jī)關(guān)既是國(guó)家的地方政權(quán)組織，又是民族自治的自治組織。《民族區(qū)域自治法》第3條和第15條規(guī)定：“民族自治地方設(shè)立自治機(jī)關(guān)，自治機(jī)關(guān)是國(guó)家的一級(jí)地方政權(quán)機(jī)關(guān)。”“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)是自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會(huì)和人民政府。”《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》，第18頁、第21頁，法律出版社，2001年版。自治機(jī)關(guān)要素的關(guān)鍵問題，主要是自治機(jī)關(guān)的人員組成原則。既然是民族自治，自治機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)人員，應(yīng)當(dāng)由實(shí)行自治的民族的公民擔(dān)任。否則，就失去了民族自治的意義。根據(jù)《民族區(qū)域自治法》第16條至第18條的規(guī)定，自治機(jī)關(guān)人員的組成，還有區(qū)域自治的要素，居住在這個(gè)地方的其他民族，同樣要有相應(yīng)的人員比例。只有各民族的領(lǐng)導(dǎo)干部的團(tuán)結(jié)合作，互相學(xué)習(xí)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，自治機(jī)關(guān)才能起到帶領(lǐng)自治地方的各族人民積極投入自治地方建設(shè)的作用。《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》，第18頁、第21頁，法律出版社，2001年版。第四，自治權(quán)力要素。自治權(quán)力是構(gòu)成民族區(qū)域自治制度的要件之一，是民族區(qū)域自治制度的核心問題。自治權(quán)利是建立民族自治地方的原理，是民族權(quán)利中的一種。它是國(guó)家權(quán)力的一部分，屬于中央分權(quán)制的范疇。但是，自治權(quán)與民族自決權(quán)或者民族獨(dú)立權(quán)的性質(zhì)又是完全不同的。在民族區(qū)域自治制度內(nèi)，自治機(jī)關(guān)既是各少數(shù)民族自主地管理本民族內(nèi)部事務(wù)的具體體現(xiàn)，又是自治機(jī)關(guān)自主地管理本自治地方各種事務(wù)的集中表現(xiàn)。這即是說，民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例；上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實(shí)際情況的，自治機(jī)關(guān)可以報(bào)經(jīng)該上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行；自治機(jī)關(guān)可以在國(guó)家計(jì)劃的指導(dǎo)下，根據(jù)本地方的特點(diǎn)和需要，制定經(jīng)濟(jì)建設(shè)的方針、政策和計(jì)劃，自主地安排和管理地方性的經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)；自治機(jī)關(guān)可以根據(jù)法律規(guī)定，確定本地方內(nèi)草地和森林的所有權(quán)和使用權(quán)，管理和保護(hù)本地方的自然資源；自治機(jī)關(guān)可以自主地管理隸屬于本地方的企業(yè)、事業(yè)，制定管理流動(dòng)人口的辦法，制定實(shí)行計(jì)劃生育的辦法；以及保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害，實(shí)現(xiàn)人口、資源和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，等等。第五，國(guó)家?guī)椭亍＿@是指國(guó)家和民族自治地方的上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)和幫助民族自治地方的一種職責(zé)義務(wù)規(guī)范，是民族區(qū)域自治制度不可缺少的重要組成部分。因?yàn)槊褡遄灾蔚胤剑菄?guó)家不可分割的一部分，屬于中央的絕對(duì)管理和領(lǐng)導(dǎo)的一切范圍，而且在通常情況下，自治地方在我國(guó)都屬于欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，所以，國(guó)家的幫助也是一種絕對(duì)的法律原則。正因?yàn)槿绱耍睹褡鍏^(qū)域自治法》列出專章，專門規(guī)定“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)”，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)作出的有關(guān)自治地方的決議、決定、命令和指示，應(yīng)當(dāng)符合民族自治地方的實(shí)際情況；上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)幫助、指導(dǎo)民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的研究、制定和實(shí)施，從財(cái)政、金融、物資、技術(shù)和人才等方面，幫助各民族自治地方加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)技術(shù)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)；上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)在制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)照顧民族自治地方的特點(diǎn)和需要，尤其要制定優(yōu)惠政策，引導(dǎo)和鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外資金投向民族自治地方；國(guó)家根據(jù)統(tǒng)一規(guī)劃和市場(chǎng)需求，要優(yōu)先在民族自治地方合理安排資源開發(fā)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，凡需要民族自治地方配套資金的，可根據(jù)不同情況給予減少或者免除配套資金的照顧；國(guó)家?guī)椭褡遄灾蔚胤郊涌鞂?shí)用科技開發(fā)和成果轉(zhuǎn)化，積極引導(dǎo)科技人才向民族自治地方合理流動(dòng)，當(dāng)國(guó)家向民族自治地方提供轉(zhuǎn)移建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐臈l件，提供先進(jìn)、適用的設(shè)備和工藝；上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)要從財(cái)政、金融、人才等方面幫助民族自治地方的企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)；國(guó)家擬設(shè)立各項(xiàng)專用資金，扶助民族自治地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)事業(yè)；上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)將根據(jù)國(guó)家的民族貿(mào)易政策和民族自治地方的需要，對(duì)民族自治地方的商業(yè)、供銷和醫(yī)藥企業(yè)，從投資、金融、稅收等方面給予扶持；國(guó)家制定優(yōu)惠政策，扶持民族自治地方發(fā)展對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易，擴(kuò)大民族自治地方生產(chǎn)企業(yè)對(duì)外貿(mào)易經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，鼓勵(lì)發(fā)展地方優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品出口，實(shí)行優(yōu)惠的邊境貿(mào)易政策；上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)在投資、金融、稅收等方面扶持民族自治地方改善農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、林業(yè)等生產(chǎn)條件和水利、交通、能源、通信等基礎(chǔ)設(shè)施，扶持民族自治地方合理利用本地資源發(fā)展工業(yè)；上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織、支持和鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與民族自治地方開展經(jīng)濟(jì)、技術(shù)協(xié)作和多層次、多方面的對(duì)口支援，幫助和促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)技術(shù)和文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)的發(fā)展；上國(guó)家機(jī)關(guān)幫助民族自治地方從當(dāng)?shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級(jí)干部、各種專業(yè)人才和技術(shù)工人，加大對(duì)民族自治地方的教育投入，并采取特殊措施，幫助民族自治地方加速普及九年義務(wù)教育和發(fā)展其他教育事業(yè)，提高各民族人民的科學(xué)文化水平，等等。

三、民族區(qū)域自治的法律依據(jù)憲法規(guī)定了民族區(qū)域自治制度民族區(qū)域自治是《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定的一項(xiàng)基本政治制度。《中華人民共和國(guó)憲法》第4條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)各民族一律平等。國(guó)家保障各少數(shù)民族的合法的權(quán)利和利益，維護(hù)和發(fā)展各民族的平等、團(tuán)結(jié)、互助關(guān)系。禁止對(duì)任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團(tuán)結(jié)和制造民族分裂的行為。”“國(guó)家根據(jù)各少數(shù)民族的特點(diǎn)和需要，幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展。”“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。各民族自治地方都是中華人民共和國(guó)不可分離的部分。”“各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由，都有保護(hù)或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由。”《中華人民共和國(guó)常用法律大全》(上卷)，第4頁，法律出版社，1996年版。憲法是國(guó)家的總章程，是具體規(guī)定國(guó)家的政治制度和經(jīng)濟(jì)制度的根本大法。根據(jù)憲法制定的《民族區(qū)域自治法》，是實(shí)施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律。《中華人民共和國(guó)立法法》等法律也相應(yīng)規(guī)定，民族自治地方的自治條例和單行條例，可以依照當(dāng)?shù)氐拿褡逄攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定。自中國(guó)共產(chǎn)黨十五大以來，黨和政府把建立完備的社會(huì)主義民族法律體系及其監(jiān)督機(jī)制，作為依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的一個(gè)重要內(nèi)容，認(rèn)為民族區(qū)域自治制度是我國(guó)建成法治國(guó)家必備的基本條件和基本要素。《中華人民共和國(guó)常用法律大全》(上卷)，第4頁，法律出版社，1996年版。國(guó)家結(jié)構(gòu)問題是和國(guó)家的民族問題緊密相關(guān)的。對(duì)一個(gè)多民族國(guó)家來說，民族綱領(lǐng)是憲法必須規(guī)定的一個(gè)重要內(nèi)容，以馬克思列寧主義為指導(dǎo)思想的我國(guó)憲法，必須貫徹馬克思列寧主義關(guān)于國(guó)家結(jié)構(gòu)的民族問題學(xué)說。馬克思主義歷來認(rèn)為，多民族的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，是民族運(yùn)動(dòng)發(fā)展的一種必然要求，國(guó)家結(jié)構(gòu)問題是和民族問題密不可分地聯(lián)系在一起的。我國(guó)在處理民族問題的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式上，采取了單一制的民主集中制原則下的自治地方制度，即自治區(qū)、自治州、自治縣的形式。民族自治地方內(nèi)其他少數(shù)民族聚居的地方，可以依法建立相應(yīng)的自治地方或者民族鄉(xiāng)。因此，我國(guó)憲法對(duì)我國(guó)采取的民族區(qū)域自治的基本政策，是作為國(guó)家的一項(xiàng)重要的政治制度規(guī)定下來的。《民族區(qū)域自治法》規(guī)定了建立民族自治地方的條件和形式，規(guī)定了民族自治地方名稱組成的要素，以及建立民族自治地方的法律程序。在關(guān)于民族自治地方自治機(jī)關(guān)組成的問題上，《民族區(qū)域自治法》規(guī)定了民族自治地方自治機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)組成，即民族自治地方的人民代表大會(huì)和人民政府；規(guī)定了民族自治地方自治機(jī)關(guān)的民族組成，包括民族自治地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的民族組成，民族自治地方行政首長(zhǎng)的民族成分和民族自治地方人民政府其他組成人員以及自治機(jī)關(guān)所屬工作部門工作人員的民族組成。在關(guān)于民族自治地方內(nèi)部的民族關(guān)系處理上，《民族區(qū)域自治法》規(guī)定了民族自治地方的自治機(jī)關(guān)，處理民族自治地方內(nèi)的民族關(guān)系要遵循民族平等和民族團(tuán)結(jié)的原則，以及民族自治地方的自治機(jī)關(guān)幫助本地的其他少數(shù)民族發(fā)展政治、經(jīng)濟(jì)、文化的職責(zé)。總之，我國(guó)的民族區(qū)域自治，是在國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，遵循憲法規(guī)定的總原則，各少數(shù)民族聚居地區(qū)建立自治地方，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)，管理本地區(qū)民族內(nèi)部的事務(wù)。民族區(qū)域自治的實(shí)質(zhì)，就是要在統(tǒng)一的多民族的社會(huì)主義國(guó)家內(nèi)，使有著一定的聚居區(qū)的少數(shù)民族，享有憲法保護(hù)的當(dāng)家作主、管理本民族內(nèi)部地方性事務(wù)的權(quán)利，保障各少數(shù)民族的平等地位，充分發(fā)揮他們建設(shè)社會(huì)主義的積極性，保證各少數(shù)民族按照自己的經(jīng)濟(jì)、文化特點(diǎn)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)，促進(jìn)民族發(fā)展繁榮，鞏固祖國(guó)統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)。民族區(qū)域自治制度是民族區(qū)域自治政策的制度化。中國(guó)民族區(qū)域自治政策，最早是在1922年7月中國(guó)共產(chǎn)黨第二次全國(guó)代表大會(huì)的《宣言》中提出的。《宣言》是中國(guó)共產(chǎn)黨第一次制定解決國(guó)內(nèi)民族問題的綱領(lǐng)。盡管這個(gè)綱領(lǐng)同時(shí)也提出了民族“自決”、民族“自治”、民族“民主自治邦”和建立民族“聯(lián)邦共和國(guó)”的口號(hào)及主張，但它最終選擇了民族區(qū)域自治的道路，對(duì)于黨在幼年時(shí)期的理論不必過于苛求。1938年9月，中國(guó)共產(chǎn)黨六屆六中全會(huì)，明確了民族區(qū)域自治的思想。此后，黨的民族綱領(lǐng)愈來愈明確地提出了“民族區(qū)域自治”的正確主張。譬如，1945年10月23日，中共中央書記處關(guān)于內(nèi)蒙古工作指示：“對(duì)內(nèi)蒙的基本方針，在目前是實(shí)行區(qū)域自治。”1946年1月，中共代表團(tuán)在《和平建國(guó)綱領(lǐng)草案》中提出“在少數(shù)民族區(qū)域，應(yīng)承認(rèn)各民族的平等地位及其自治權(quán)。”楊侯第主編：《民族區(qū)域自治法教程》，第13頁，法律出版社，1995年版。1947年5月1日，成立了中國(guó)第一個(gè)少數(shù)民族自治區(qū)——蒙古自治區(qū)。1949年9月21日至30日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，明確規(guī)定各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實(shí)行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機(jī)關(guān)。《共同綱領(lǐng)》的這個(gè)規(guī)定，標(biāo)志著我國(guó)民族區(qū)域自治政策的基本形成。中華人民共和國(guó)成立后，我國(guó)先后頒布了1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法和1982年憲法，歷次修訂和重新頒布的憲法，都對(duì)民族區(qū)域自治制度作出了法律規(guī)定。我國(guó)依據(jù)憲法于1984年制定并頒布的《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》，標(biāo)志著民族區(qū)域自治作為我們黨解決民族問題的一項(xiàng)基本政策，走向了法制化的新的歷史時(shí)期。從而實(shí)現(xiàn)了民族區(qū)域自治由理論到實(shí)踐，由黨的一貫政策到法律規(guī)定的基本政治制度的轉(zhuǎn)變和升華，完成了民族區(qū)域自治政策的制度化過程。楊侯第主編：《民族區(qū)域自治法教程》，第13頁，法律出版社，1995年版。民族區(qū)域自治政策的法律化。在中國(guó)歷史上，“中華法系”中有一個(gè)比較完備的民族法律制度。雖然它在性質(zhì)上與現(xiàn)在的民族區(qū)域自治法律制度不同，但其形式和主要內(nèi)容就是關(guān)于民族地區(qū)的法律問題。譬如，從秦朝的《屬邦律》，到清朝的《回律》、《番律》、《蒙古律》、《苗律》等民族法典，規(guī)范和調(diào)整的主要是關(guān)于朝廷與民族地區(qū)民族首領(lǐng)的關(guān)系，實(shí)際上也就是中央與民族地區(qū)的關(guān)系問題。中國(guó)歷史的民族特點(diǎn)，不僅決定了我們今天的民族法制取向，而且也是決定歷史上的民族法制取向。法同國(guó)家是同時(shí)產(chǎn)生的；民族區(qū)域自治法也與民族自治地方的建立同時(shí)孕生。我國(guó)的第一個(gè)民族自治法規(guī)，就是《預(yù)海縣回民自治政府條例》，它是由1936年10月成立的、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命政府“陜甘寧省”的“預(yù)海縣回民自治政府”制定的。1946年4月23日，陜甘寧邊區(qū)第三屆參議會(huì)第一次大會(huì)通過的《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》，規(guī)定“邊區(qū)各少數(shù)民族，在居住集中地區(qū)，得劃分民族區(qū)，組織民族自治政權(quán)，在不與省憲抵觸原則下，得訂立自治法規(guī)。”《憲法資料選編》第2輯，第192頁，北京大學(xué)出版社，1982年版。這是我國(guó)民族區(qū)域自治法制史上的一個(gè)創(chuàng)舉。1952年2月，政務(wù)院制定的《關(guān)于地方民族民主聯(lián)合政府實(shí)施辦法的決定》、《關(guān)于保障一切散居的少數(shù)民族成分享有民族平等權(quán)利的決定》兩個(gè)行政法規(guī)，與同年8月頒布的《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》，以及各地方自治機(jī)關(guān)制定的地方法規(guī)和單行條例，實(shí)際上成了1984年我國(guó)制定民族區(qū)域自治法的雛形。1982年頒布的新憲法，對(duì)民族自治地方的行政地位、自治權(quán)等做了明確的規(guī)定，為民族區(qū)域自治法的制定提供了依據(jù)。1984年10月1日，《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》，以基本法的形式把民族區(qū)域自治政策固定下來，它的實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)民族區(qū)域自治進(jìn)入了法制建設(shè)的新階段。為了貫徹實(shí)施民族區(qū)域自治法，不斷完善民族區(qū)域自治制度，全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、各級(jí)民族自治地方和轄有自治州、自治縣的上級(jí)人民政府，都十分重視制定與自治法相配套的行政法規(guī)、自治條例和單行條例，初步建立起了我國(guó)民族法制體系。根據(jù)我國(guó)社會(huì)發(fā)展的新情況和進(jìn)一步加快少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展的新要求，2001年2月28日，我國(guó)又對(duì)《民族區(qū)域自治法》進(jìn)行了修改，以其更加充實(shí)完善的內(nèi)容和科學(xué)立法語言的準(zhǔn)確表述呈現(xiàn)在各族人民面前，它標(biāo)志著我國(guó)民族區(qū)域自治制度的法制化建設(shè)又進(jìn)入了一個(gè)新階段，民族區(qū)域自治走上了有法可依、有法必依、依法辦事的道路。《憲法資料選編》第2輯，第192頁，北京大學(xué)出版社，1982年版。(二)民族區(qū)域自治基本經(jīng)驗(yàn)的法律規(guī)定《民族區(qū)域自治法》序言，對(duì)我國(guó)50多年來實(shí)施民族區(qū)域自治的基本經(jīng)驗(yàn)，從立法的角度進(jìn)行了總結(jié)和概括，證明我國(guó)選擇以民族區(qū)域自治形式作為解決中國(guó)民族問題的道路的正確性，證明民族區(qū)域自治這項(xiàng)基本政治制度的優(yōu)越性。《民族區(qū)域自治法》對(duì)我國(guó)實(shí)行民族區(qū)域自治的基本經(jīng)驗(yàn)，作了如下五個(gè)方面的法律規(guī)定：第一，堅(jiān)持民族區(qū)域自治，必須切實(shí)保障民族自治地方根據(jù)本地實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律和政策。民族區(qū)域自治，核心問題是自治權(quán)的行使與保障。國(guó)家和自治機(jī)關(guān)的上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，必須依法尊重和切實(shí)保障自治機(jī)關(guān)充分行使自治權(quán)。如果不能保障民族自治地方根據(jù)本地實(shí)際情況創(chuàng)造性地貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律和政策，而過分強(qiáng)調(diào)“不折不扣地貫徹執(zhí)行”，那么，“一刀切”的做法就會(huì)使民族區(qū)域自治失去本來的意義。在這里，我們必須正確認(rèn)識(shí)和處理統(tǒng)一與自治的關(guān)系，因?yàn)榻y(tǒng)一與自治有機(jī)結(jié)合，正好反映了我國(guó)民族區(qū)域自治制度的本質(zhì)特點(diǎn)。“統(tǒng)一”是“自治”的前提和基礎(chǔ)，沒有國(guó)家集中統(tǒng)一的自治，只會(huì)導(dǎo)致四分五裂。在我們這個(gè)單一制國(guó)家里，民族自治地方與國(guó)家的關(guān)系是部分與整體的關(guān)系，民族自治地方是整個(gè)國(guó)家的有機(jī)組成部分，國(guó)家代表各少數(shù)民族的整體利益和根本利益，各少數(shù)民族自治地方有維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和領(lǐng)土完整的義務(wù)。民族自治地方的自治機(jī)關(guān)是國(guó)家的地方機(jī)關(guān)，有權(quán)依照憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定，結(jié)合本地實(shí)際情況，貫徹執(zhí)行或變通執(zhí)行國(guó)家的方針、政策和有關(guān)規(guī)定，積極完成中央和上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)，行使自主管理本地方的經(jīng)濟(jì)、文化、教育事業(yè)和本民族內(nèi)部事務(wù)的自治權(quán)，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)有尊重和幫助其行使自治權(quán)的職責(zé)。第二，堅(jiān)持民族區(qū)域自治，必須大量培養(yǎng)少數(shù)民族的各級(jí)干部、各種專業(yè)人才和技術(shù)工人。干部和人才的質(zhì)量問題，是實(shí)行民族區(qū)域自治的一個(gè)關(guān)鍵問題所在。如果沒有一批量足質(zhì)高的少數(shù)民族的各級(jí)干部、各種專業(yè)人才和技術(shù)工人隊(duì)伍，不但無法建設(shè)民族自治地方，而且也無法體現(xiàn)少數(shù)民族自己管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利的能力。因而，它本能地要求民族自治地方及其上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和中央有關(guān)部門，必須采取切實(shí)可行的措施，幫助民族自治地方解決好人才短缺和人才外流的問題。少數(shù)民族干部工作始終是黨的干部工作的一個(gè)重要組成部分，也是黨和國(guó)家民族政策的重要內(nèi)容。以毛澤東、鄧小平、江澤民同志為核心的三代領(lǐng)導(dǎo)集體，高度重視民族干部工作，對(duì)培養(yǎng)、選拔和任用少數(shù)民族干部做過許多重要論述，制定了一系列方針、政策，強(qiáng)調(diào)要努力培養(yǎng)和造就一支宏大的德才兼?zhèn)涞纳贁?shù)民族干部隊(duì)伍，認(rèn)為這是實(shí)現(xiàn)各民族團(tuán)結(jié)和共同繁榮的組織保證。培養(yǎng)選拔少數(shù)民族干部，使他們?cè)诟骷?jí)政權(quán)中參與國(guó)家的管理，按照民族區(qū)域自治法的規(guī)定，享有自治權(quán)，就能充分反映少數(shù)民族群眾的意愿和要求，維護(hù)少數(shù)民族的合法權(quán)益；這是少數(shù)民族在政治上平等地位的具體體現(xiàn)，也是堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的必然要求。中華人民共和國(guó)成立以來，少數(shù)民族干部隊(duì)伍已從新中國(guó)成立之初的1萬多人，發(fā)展到現(xiàn)在的280多萬人。這支少數(shù)民族干部隊(duì)伍，在民族區(qū)域自治的實(shí)踐中發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用。科學(xué)技術(shù)是推動(dòng)民族發(fā)展的有力杠桿，少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的實(shí)踐表明，民族地區(qū)的現(xiàn)代化建設(shè)，只有走大力發(fā)展科學(xué)技術(shù)的路子。治窮要先治愚，智力脫貧是從根本上脫貧致富。因此，在培養(yǎng)和造就大批少數(shù)民族干部的同時(shí)，還必須不斷培養(yǎng)和壯大少數(shù)民族地區(qū)科技人才隊(duì)伍，創(chuàng)造一個(gè)有利于科技發(fā)展的良好的社會(huì)氛圍和環(huán)境，尊重知識(shí)，尊重人才，充分發(fā)揮各種專業(yè)人才的作用。在當(dāng)前尤其要穩(wěn)定現(xiàn)有的科技專業(yè)人才隊(duì)伍，做到人盡其才，防止科技人才流失和浪費(fèi)；要制定一套切實(shí)可行的優(yōu)惠政策，吸引科技人才到少數(shù)民族地區(qū)發(fā)揮聰明才智，為興邊富民貢獻(xiàn)力量。第三，堅(jiān)持民族區(qū)域自治，民族自治地方必須發(fā)揚(yáng)自力更生、艱苦奮斗精神，努力發(fā)展本地的社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)，為國(guó)家建設(shè)作出貢獻(xiàn)。國(guó)家實(shí)行民族區(qū)域自治制度，是為了維護(hù)少數(shù)民族的自治權(quán)利。規(guī)定自治機(jī)關(guān)一系列的自治權(quán)，是為了加速民族自治地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。權(quán)利和義務(wù)平等是法律的基本準(zhǔn)則。因此，加快少數(shù)民族和少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，既需要國(guó)家政策的扶持和發(fā)達(dá)地區(qū)的幫助，更需要民族地區(qū)干部群眾的自力更生、艱苦奮斗。一個(gè)國(guó)家的發(fā)展也好，一個(gè)民族的發(fā)展也好，最終都要落腳到建立自我發(fā)展的能力上。由于歷史和地理?xiàng)l件的原因，少數(shù)民族地區(qū)相對(duì)于漢族地區(qū)來說，總體上還比較落后。解放前夕，少數(shù)民族地區(qū)有的處于封建地主制發(fā)展階段，有的處于奴隸制和封建農(nóng)奴制發(fā)展階段，有的還處于原始社會(huì)末期。盡管中華人民共和國(guó)建立以來，少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展很快，但從整體上看，還處于社會(huì)主義初級(jí)階段的低層次，這是少數(shù)民族地區(qū)的實(shí)際情況。所以，有必要將國(guó)家的幫助、兄弟民族的支援與少數(shù)民族地區(qū)的自力更生緊密地結(jié)合起來。國(guó)家的幫助和兄弟民族的支援，只是少數(shù)民族地區(qū)加快發(fā)展的外在條件；而少數(shù)民族地區(qū)的繁榮富強(qiáng)，歸根到底還要靠自身的努力，靠少數(shù)民族地區(qū)的各族人民發(fā)揚(yáng)自力更生、艱苦奮斗的創(chuàng)業(yè)精神。第四，堅(jiān)持民族區(qū)域自治，國(guó)家必須根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，努力幫助民族自治地方加速經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展。民族自治地方由于歷史原因，相對(duì)于沿海和內(nèi)地先進(jìn)地區(qū)要落后得多。要使落后的西部地區(qū)盡快趕上發(fā)達(dá)地區(qū)，除了發(fā)揚(yáng)自力更生、艱苦奮斗的精神外，少數(shù)民族地區(qū)還需要得到國(guó)家和先進(jìn)地區(qū)的無私幫助和援助。先進(jìn)地區(qū)幫助落后地區(qū)，這也是民族區(qū)域自治制度的一項(xiàng)原則和法律義務(wù)。當(dāng)21世紀(jì)初我國(guó)達(dá)到小康水平的時(shí)候，先發(fā)達(dá)起來的沿海地區(qū)要拿出更多的力量來幫助落后地區(qū)的發(fā)展。發(fā)達(dá)地區(qū)在繼續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，通過多交利稅和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等方式大力支持不發(fā)達(dá)地區(qū)，逐步解決區(qū)域發(fā)展差距問題，達(dá)到共同富裕，這是鄧小平同志對(duì)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想。實(shí)踐證明，這個(gè)構(gòu)想是正確和科學(xué)的。從加快少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展的視角看，不僅把內(nèi)蒙古自治區(qū)和廣西壯族自治區(qū)納入西部大開發(fā)的范圍，而且將湖南湘西土家族苗族自治州、湖北恩施土家族苗族自治州和吉林延邊朝鮮族自治州也納入西部大開發(fā)的范圍，使我國(guó)的5個(gè)自治區(qū)、30個(gè)自治州和119個(gè)自治縣中的82個(gè)自治縣，都納入到西部大開發(fā)的范圍或者可以享受西部大開發(fā)的優(yōu)惠政策。這是一個(gè)偉大的戰(zhàn)略決策，這就為少數(shù)民族和民族地區(qū)加快發(fā)展創(chuàng)造了前所未有的歷史機(jī)遇和有利的條件。總之，推動(dòng)少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展，是國(guó)家義不容辭的責(zé)任，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)民族自治地方進(jìn)行幫助是我國(guó)民族區(qū)域自治制度的重要組成部分，東部發(fā)達(dá)地區(qū)與民族地區(qū)開展對(duì)口支援和技術(shù)協(xié)作，也正是各民族之間兄弟情誼和團(tuán)結(jié)合作精神的體現(xiàn)。第五，堅(jiān)持民族區(qū)域自治，必須在維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的斗爭(zhēng)中，反對(duì)大民族主義，主要是反對(duì)大漢族主義，也要反對(duì)地方民族主義。無論是大漢族主義，還是地方民族主義，對(duì)民族團(tuán)結(jié)都是有害而無益的。由于歷史上的遺毒，由于當(dāng)前我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的社會(huì)矛盾的復(fù)雜性，由于國(guó)際上各種民族主義思潮的影響，“大民族主義”和“地方民族主義”在我國(guó)仍有不同程度的表現(xiàn)。必須指出，在我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段，這兩種民族主義的表現(xiàn)一般來說都屬于人民內(nèi)部矛盾，對(duì)出現(xiàn)的問題應(yīng)當(dāng)采取慎重和實(shí)事求是的態(tài)度，屬于什么問題就按什么問題處理，不要輕易扣“民族主義”的帽子。對(duì)于出現(xiàn)的問題，還要具體情況具體分析，是什么問題就解決什么問題，不要輕易往“民族問題”上拉。要依據(jù)政策和法律法規(guī)，及時(shí)解決出現(xiàn)的不同民族之間的利益糾紛，尤其要防止不尊重少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣，傷害民族感情的事件發(fā)生。在民族關(guān)系上的人民內(nèi)部矛盾中，也不排除有的問題帶有對(duì)抗性，但決不能把非對(duì)抗性矛盾當(dāng)作對(duì)抗性矛盾處理。對(duì)于那些借用民族矛盾引發(fā)事端，制造動(dòng)亂觸犯法律的，必須依法處理。在解決有關(guān)民族的糾紛中，要充分發(fā)揮民族工作部門的作用，發(fā)揮少數(shù)民族干部的作用，發(fā)揮群眾骨干的作用。國(guó)家利益高于一切，各民族人民的整體利益高于一切。極少數(shù)搞分裂的人，不僅背棄了本民族，而且背棄了整個(gè)中華民族；不僅損害了本民族的利益，而且損害了國(guó)家利益，他們是各民族人民的共同敵人。對(duì)他們的分裂活動(dòng)，必須堅(jiān)決依法打擊。四、民族區(qū)域自治法學(xué)的研究對(duì)象及其法律體系(一)民族區(qū)域自治法學(xué)的研究對(duì)象任何一門學(xué)科都有自己特定的研究領(lǐng)域或特定的研究對(duì)象。每門學(xué)科也都必然地按照所研究的對(duì)象建立起自己的理論體系。毛澤東同志說過：“科學(xué)研究的區(qū)分，就是根據(jù)科學(xué)對(duì)象所具有的特殊的矛盾性。因此，對(duì)于某一現(xiàn)象的領(lǐng)域所特有的某一種矛盾的研究，就構(gòu)成某一門科學(xué)的對(duì)象。”《毛澤東選集》(一卷本)，第284頁，人民出版社，1967年橫排本。衡量某一理論學(xué)說是否構(gòu)成一門獨(dú)立的學(xué)科，主要有三條原則：(1)看它是否具有不同于別門科學(xué)的特定的研究對(duì)象；(2)看它是否揭示出了研究對(duì)象的內(nèi)在矛盾及其發(fā)展規(guī)律；(3)看它是否形成了較嚴(yán)密的邏輯理論和論證理論體系。即是說，如果一門學(xué)科沒有自己特定的研究領(lǐng)域和研究對(duì)象，那它也就不能成其為一門獨(dú)立的學(xué)科。《毛澤東選集》(一卷本)，第284頁，人民出版社，1967年橫排本。民族區(qū)域自治法學(xué)是民族法學(xué)的基本學(xué)科。民族法學(xué)是以民族法為主要研究對(duì)象的一門法學(xué)學(xué)科，而民族法又是以民族關(guān)系為主要調(diào)整對(duì)象的部門法。一個(gè)法學(xué)部門，一般由一兩個(gè)基本學(xué)科，或者稱之為主體學(xué)科，和若干基本學(xué)科派生的分支學(xué)科組成。民族區(qū)域自治法學(xué)就是民族法學(xué)部門中迄今惟一比較成型的基本學(xué)科。民族區(qū)域自治法之所以能夠成為民族法學(xué)的基本學(xué)科，就在于它具備了能夠滿足作為基本學(xué)科成立的條件。縱觀古今中外的民族法律制度，有什么樣的民族關(guān)系就有什么樣性質(zhì)的民族法律。法是社會(huì)關(guān)系有序的一種重要工具。從馬克思主義的法律觀看，法是與階級(jí)和國(guó)家同時(shí)產(chǎn)生的，民族法是在多民族國(guó)家出現(xiàn)之后才有的。而少數(shù)民族習(xí)慣法或土著民族原始法的產(chǎn)生與形成，則是在民族逐漸形成之后、國(guó)家產(chǎn)生之前的事情。所以，我們?cè)谶@里所論及的民族法學(xué)，是與“法人類學(xué)”、“法民族學(xué)”和“少數(shù)民族習(xí)慣法學(xué)”相區(qū)別的一門法學(xué)學(xué)科。民族法學(xué)作為法學(xué)的一門分支學(xué)科，它是在我國(guó)不斷加強(qiáng)民族法制建設(shè)的條件下產(chǎn)生的，它標(biāo)志著我國(guó)民族的進(jìn)步和社會(huì)的發(fā)展。我國(guó)的民族法體系，是由我國(guó)以憲法民族條款為基礎(chǔ)，以民族區(qū)域自治法律制度和散居少數(shù)民族權(quán)利保障法律制度為主干，并包括培養(yǎng)少數(shù)民族干部的法律制度、民族經(jīng)濟(jì)法律制度、民族教育法律制度、民族文化法律制度、民族風(fēng)俗習(xí)慣法律制度等一系列的民族法律制度所組成。民族區(qū)域自治法學(xué)作為民族法學(xué)的基本學(xué)科，則是指在民族法學(xué)領(lǐng)域，還有一個(gè)基本學(xué)科，即散居少數(shù)民族權(quán)利保障法學(xué)。民族區(qū)域自治法學(xué)是法的一門新興分支學(xué)科。民族區(qū)域自治法是指調(diào)整民族區(qū)域自治關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，是民族法學(xué)體系的重要組成部分。就其概念而言，它有廣義和狹義之分。廣義的民族區(qū)域自治法，它蘊(yùn)含著民族區(qū)域自治法的體系問題。其特點(diǎn)：一是以《民族區(qū)域自治法》及其《實(shí)施細(xì)則》、《自治條例》、《單行條例》、《變通規(guī)定》、《補(bǔ)充規(guī)定》