政府在項目融資中的作用

——各種角色的發揮

madeby金中杰唐會芳黃亞魁李麗玉1政府作為項目的最初發起人——國家體育場案例

—唐會芳2PPP定義及本質“鳥巢”融資方案政府在融資方案中的作用3//1PPP定義●聯合國培訓研究院的定義：PPP涵蓋了不同社會系統倡導者之間的所有制度化合作方式，目的是解決當地或區域內的某些復雜問題。PPP包含兩層含義，其一是為滿足公共產品需要而建立的公共和私人倡導者之間的各種合作關系，其二是為滿足公共產品需要，公共部門和私人部門建立伙伴關系進行的大型公共項目的實施。●美國PPP國家委員會的定義：PPP是介于外包和私有化之間并結合了兩者特點的一種公共產品提供方式，它充分利用私人資源進行設計、建設、投資、經營和維護公共基礎設施，并提供相關服務以滿足公共需求。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系。狹義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP更加強調合作過程中的風險分擔機制和項目的衡工量值。

PPP有廣義和狹義之分。4//2PPP模式的本質PPP融資方式的操作流程政府或項目發起人中標單位通過國際招標授予特許權一定比例的資金一定比例的資金項目公司融資、建設、設備采購、運營項目收回投資并取得一定回報之后5//1項目概況項目名稱：國家體育場項目位置：北京奧林匹克公園中心區南部建設用地：工程總占地面積21公頃，建筑面積25.8萬平方米座位數量：場內觀眾坐席約為91000個，其中臨時坐席約11000個開工時間：2003.12.24竣工時間：2008.6.28項目法人單位介紹：國家體育場有限責任公司負責國家體育場的投融資和建設工作，北京中信聯合體體育場運營有限公司負責30年特許經營期內的國家體育場賽后運營維護工作。6//2項目法人合作方招標的中標人中標人名稱：中國中信集團聯合體聯合體成員項目管理顧問項目運營戰略合作伙伴項目設計顧問中信集團、北京城建集團、美國金州控股集團法國萬喜大型建筑工程公司、法國布依格建筑公司法蘭西體育場公司澳大利亞H.O.KSports+Venue+Event公司聯合體中，中信的出資比例是65%（牽頭方），城建占30%，美國金州占5%7//3項目的合同結構8//4項目融資計劃和融資結構

國家體育場項目按招標文件之設計投資總額為32.5億元，按優化建筑設計方案增加了國家體育場的面積8.4萬平方米，相應增加投資2.5億元，項目總投資35億元。北京市政府擬采用PPP的融資模式解決資金的籌措問題。項目資金來源包括資本金、信托貸款、銀行貸款、預收項目運營收入投入和北京市政府提供的次級債務。

項目公司前期運營收入4.9億元，可用于項目建設資金。扣除預收運營收入后，項目實際投資30.1億元，北京市政府和聯合體公司按51%:49%的比例提供資金支持。北京市政府提供的資金支持為15.35億元，其中，資本金5.95億元，占項目公司注冊資本的51%;提供的債務資金支持為9.4億元，由北京市政府提供全額貼息貸款。聯合體公司提供的資金支持為14.75億元，其中資本金5.72億元，占項目公司注冊資本的49%;協助解決項目公司信托貸款3億元，銀行貸款6.03億元。考慮項目預期運營收入4.9億元投入的不確定性，當其影響所需的建設資金時，在優化建筑設計方案增加投資2.5億元以內，由投標人解決;超出2.5億元的部分，由北京市國有資產經營公司和投標人按51%和49%的比例解決。9

融資方式包括股權融資與債務融資兩種。股權融資占項目總投資的1/3，北京市政府和投標聯合體之出資人按51%:49%的比例出資。債務融資占項目總投資的2/3，其中，外部融資由北京市政府和投標聯合體以出資人按51%:49%的比例協助解決或者提供資金支持，剩余部分由流動負債解決。北京國資公司5.95億元股本11.67億元外資25%聯合體公司24%國家體育場項目公司債務融資18.4億元預收現金4.95億元信托收益憑證3億元銀行貸款6.03億元49%政府次級債務9.4億元51%10//5

融資結構中政府的特許權協議根據特許權協議的相關文件要求，北京市政府作為國家體育場項目的真正發起者和特許權合約結束后的項目擁有者，為了以PPP方式實施國家體育場項目的建設，提供了許多鼓勵和激勵措施：1）北京市政府為項目公司提供低價項目土地（土地一級開發費為每平方米1040元）。這與相鄰地段高達每平方米10000元的土地相比確實非常便宜；2）北京市政府提供18.154億元的補貼（不要求回報）,占總投資（31.3億元）的58%;3）北京市政府提供與施工場地相連的必要配套基礎設施（水、電、路等），以及其他可以為方便體育場建設和運營的幫助，如為了方便體育場的大型鋼結構組件運輸，北京市政府向項目公司簽發了車輛特殊通行證；4）在奧運會和測試賽期間，北京奧組委將會向項目公司支付體育場使用費用，北京市政府也會承擔專門用于奧運會開閉幕式但賽后不再使用的特殊裝置的所有費用；5）在特許經營期內，北京市政府承諾限制在北京市區北部新建體育場或擴建已有體育場館，以保護國家體育場的市場。如果確需建設新的體育場，則北京市政府將與項目公司協商，并按照特許權協議對項目公司進行補償。11

政府作為項目發起人，出資與擔保，為項目建設提供了良好的投資環境，提高了項目的經濟強度和可融資性。首先，在該項目中，政府單方面投入了項目58%的資金，并且是無償注資，減少了企業投資者的融資金額，為企業投資者緩解了大部分的資金壓力；其次，在該項目建成的后三十年內，由企業獲得國家體育場的管理經營權，并且享受經營利潤，政府不參與分紅；最后，作為進一步的保障，中信集團還與北京市政府簽署了一個兜底條款：北京市發改委協調各部門幫助中信集團聯合體取得利潤。122，政府選擇BOT項目的建設經營者

——以廣西來賓電廠Ｂ廠項目融資為例

13【案例綜述】本案例詳細描述了廣西來賓電廠B廠項目融資的全過程，介紹了BOT項目融資模式的招標過程，同時重點分析了作為我國第一個國家正式批準的BOT試點項目的大膽突破和成功之處，詳細介紹了如何采用國際通行的競爭性招標方式選擇境外投資人的關鍵環節，作為中國第一個通過國際正規的方式競爭投標的BOT項目，該項目為以后的BOT項目融資方式提供了政策參照。

14項目概況

廣西來賓電廠B廠地處廣西壯族自治區中部的來賓縣，距廣西最大的工業城市柳州80公里，裝機規模為72萬千瓦，總投資額6.16億美元，項目特許期18年，其中建設期為2年9個月，運營期15年3個月。特許期滿后，項目公司將項目無償移交給廣西壯族自治區政府，并承擔移交后12個月的質量保證義務。在建設期和運營期，項目公司向廣西壯族自治區政府提供3

000萬美元的保證金。廣西電力公司每年負責向項目公司購買35億千瓦時（5

000小時）的最低輸出電量（超發電量只付燃料電費），并送入廣西電網。同時，由廣西建設燃料有限責任公司負責向項目公司供應發電所需燃煤，燃煤主要來自貴州省盤江礦區。15項目概況

項目總投資的資金比例是，股本資金與債務資金之比為25:75。其中總投資的25%即1.54億美元作為項目公司的注冊資本，由股東法國電力國際和通用電氣·阿爾斯通公司分別投入60%和40%；其余的75%通過有限追索的項目貸款方式籌措。我國各級政府、金融機構和非銀行金融機構不為該項目融資提供任何形式的擔保。項目貸款由法國東方匯理銀行、英國匯豐銀行及英國巴克萊銀行組成的銀團聯合承銷，貸款中約3.12億美元由法國出口信貸機構——法國對外貿易保險公司提供出口信貸保險。16招標過程

（一）資格預審階段（二）投標階段（三）評標及揭標階段（四）政府審批階段17項目評價1．該項目是我國電力行業利用外資中首次采用國際通行的競爭性招標方式選擇境外投資人，改變了以往對外商投資采用協商談判方式選擇投資人的傳統做法。2．引進競爭機制，讓投標人就上網電價進行競爭，中方不與投標人在回報率高低上討價還價，改變了以往外商投資電廠談判中先談回報率，并由投資成本加一定回報率確定上網電價的做法。中方不擔保和限制回報率，國內金融機構和非金融機構也不提供任何形式的融資擔保，政府雖然為項目出具支持函，但并沒改變融資的性質。18項目評價3．全過程均設置和規范了項目參與人的履約保證機制，投標人須繳納1

000萬美元的投標保證金，投資人須繳納3

000萬美元的履約保證金和1

500萬美元的運營維護保證金，這使項目的履約保證有了很大的提高。4．采用國際性競爭招標方式選擇境外項目發起人，通過激烈競爭，項目—上網電價較低，再加上銷售增值稅，運營第一年為0.468元人民幣/千瓦時，在運營期15年內的平均電價為0.4元人民幣/千瓦時，約合5.5美分。而據對東南亞一些國家BOT電力項目和外商獨資開發電力項目的調查，一般平均電價都在6～7美分之間。

19項目評價

5．通過國際公開招標，政策和程序公開透明，對各投標人一視同仁，整個招標過程公開、公正、公平，促進了外資參與的積極性，改善了政府形象。6．項目的特許權協議、燃料供應與運輸協議、仲裁協議等24個附件和協議的擬定既遵循了國際慣例，又與中國國情相結合，在合理分擔風險的基礎上既保護了政府利益，也兼顧了投資者及貸款者的利益，有關各方的權利和義務在協議中得到了充分的體現和落實，同時整個協議又具有較強的可操作性。201996年12月AsiaFinance（《亞洲融資》）評選來賓B電廠為1996年度最佳項目融資的一段報導：“今年最佳融資項目不屬于某個單獨的銀行，甚至也不屬于一個獨立的項目，而是一種新的觀念，這種融資觀念奠定了中國日后大規模電廠融資的新形式：這就是廣西壯族自治區總投資額為六億五千萬美元的來賓B電廠項目，該項目也是中國第一家100%利用外資采用BOT（建設、營運、移交）方式建設的項目。雖然此項目已從政府機構中得到某種認可，但是仍沒有得到正式保證。融資要到1997年上半年才能完成，盡管銀行家對今后新項目到底會如何發展仍存有質疑，但由此所確定的有關融資原則已明確。”21政府選擇BOT項目的建設經營者1.政府發布擬建BOT項目的有關信息,邀請有興趣的私營機構參與。（一般采取招投標的形式）2.私營機構根據政府招標文件的要求參加投標。3.通過對投標人的考察及投標文件的評標,由項目所在國政府確定合適的投標人。4.雙方就項目的具體事宜進行談判并簽署特許權協議,成立項目公司,并由項目公司對項目進行建設經營。22政府作為BOT項目產品的購買人

——以馬來西亞南北高速公路工程為例23

BOT項目所生產出的產品可以分為三類,一類是公眾生活必需的要素,像電力、自來水;一類是方便公眾日常生活的產品,像公路,隧道等;一類屬于公共產品,如處理后的直排污水。作為社會公眾的代表,政府在大多數情況下擔當了BOT項目產品購買人的角色,由政府與私營機構協商確定項目產品的購買價格和購買量,并統一購買。24而有一些BOT項目,產品由私營機構向公眾出售,比如公路收取過路費,政府并不作為產品的直接購買人,在這類項目中,政府常常會與私營機構簽訂一個“購買量保證協議”,在項目產品公眾購買量低于協議購買量時,由政府購買剩余差額。政府作為BOT項目產品的購買人,以其公信力保證了項目產品的需求,確保了BOT項目的正常運營25馬來西亞政府是南北高速公路項目的真正發起人和特許權合約結束后的擁有者，政府通過提供一項為期30年的南北高速公路建設經營特許權合約，不僅使得該項目由于財政困難未能動工的512公里得以按照原計劃建設并投入使用，而且通過項目建設和運營帶動了周邊經濟的發展。項目特點26馬來西亞南北高速公路BOT融資項目融資結構包括四個部分,政府特許權合約,項目投資者,項目公司、貸款銀行。其中政府特許權合約的重要內容包括以下幾個方面：①南北高速公路項目公司負責承建512公里的高速公路，負責經營和維護高速公路，并有權根據一個雙方商定的收費方式對公眾收取公路的使用費。②南北高速公路項目公司負責安排項目建設所需的資金。但是，政府將為項目提供一項總金額為1.65億馬來西亞元6000萬美元的從屬性備用貸款，作為對項目融資的信用支持，該項貸款可在11年內分期提取利率8%，并具有15年的還款限期，最后的還款期是在特許權協議結束的時候。③政府將原已建好的309公里高速公路的經營權益在特許權期間轉讓給南北高速公路項目公司。公司無需購買該路段其部分通行費收入用于新建公路。但是項目公司必須根據合約對其公路設施加以改進。④政府向項目公司提供最低公路收費的收入擔保，即在任何情況下，如果公路交通流量不足，公路的使用費用收入低于合約中規定的水平，政府負責向項目公司支付其差額部分。⑤特許權合約期為30年。在特許權合約的到期日，南北高速公路項目公司將無償地將南北高速公路的所有權轉讓給馬來西亞政府。27從項目投資者和經營者的角度，他們的收益風險得到了保證。馬來西亞聯合工程公司可以獲得兩個方面的利益。第一，根據預測分析，在30年的特許權期間內南北高速公路項目公司可以獲得大約兩億美元的凈利潤。第二，作為工程總承包商，在7年的建設期內從承包工程中可以獲得大約1.5億美元的凈稅前利潤。從貸款銀行來看，由于政府的特許權合約在整個項目融資結構中發揮著著舉足輕重的作用。項目的國家風險和政治風險就變成了一個十分重要的因素。這方面包括政府違約、外匯管制等一系列問題。項目所在國的銀行和金融機構，通常被認為對本國政治風險的分析判斷比外國銀行要好得多和準確得多。從而，本國金融資本的積極參與，對于吸引外國金融機構至關重要。在該項目9.21億美元的銀團貸款中，馬來西亞本國銀團貸款高達5.81億美元，占全部銀團貸款的63.08%，因此成功吸引了國際銀團的3.4億美元貸款。在這方面，國際金融界認為該項目是十分成功的28政府作為項目產品的購買人1，扮演了積極主動的角色，追蹤整個項目的全過程，確保了政府和私營組織的雙贏合作。2，通過特許權協議，營造了有利的投資環境。3，不但有最低收益擔保，還有對利率風險的擔保。29政府是項目的監督者和接管人

政府在各種特許經營項目中的作用1、BOT（building-operate-transfer）2、PFI（private-finance-initiative）3、PPP（public-private-partnership）4、ABS（asset-backed/based-security）30PFI項目PFI項目更強調私營企業的主動性和主導型適用于投資大、建設時間長而政府難以支撐的項目，可以充分利用私營企業的資金，加快本國基礎設施的建設和促進經濟的發展和技術的