1、第五章 行政程序教學目的與要求：了解行政程序的概念與分類，理解行政行為與行政程序的關系及程序的獨立價值，掌握行政程序立法的原則和主要制度。分析我國現行行政立法存在的問題及完善。 教學方法：講 授學 時：學時教學重點：行政程序與行政行為的關系及其獨立價值；行政程序立法的目標及內容。 第一節 行政程序概述 一、行政程序的概念與特征 行政程序是行政主體實施行政行為時所應當遵循的方式、步驟、時限和順序。行政為方式、步驟構成了行政行為的空間表現形式；行為的時限、順序構成了行政行為的時間表現形式。所以，行政程序本質上是行政行為空間和時間表現形式的有機結合。有時行政主體實施行政行為離不開行政相對人的參與行為

2、，因此，行政相對人參與行政行為程序也是行政程序不可缺少的內容。行政程序作為規范行政主體，體現法治形式合理性的行為過程，是實現法治的重要前提，而行政程序發達與否，是衡量一國行政法治程序的重要標志。因此，在現代行政法中行政程序具有極其重要的法律地位。 行政程序具有如下法律特征： （一）法定性 行政程序的法定性，是指用于規范行政行為的程序一般應通過預設的立法程序法律化，使其具有可控制行政行為合法、正當運作的強制力量。行政程序的法定性表明：其一，盡管任何行政行為都是由實體和程序兩部分構成，但并不是所有的行政行為的程序都有必要法定化，只有那些能夠對行政行為產生控制功能的程序，才有必要成為法定程序。其二，

3、行政程序的法定性意味著無論是行政主體還是行政相對人，在進行行政法律活動時都必須遵守預定的行政程序，任何違反法定行政程序的行為，都將產生對行為人不利的法律后果，尤其對行政主體來說，遵守法定行政程序更具有法治意義。其三，行政相對人參與行政行為所應當遵守的法定程序，與其說是行政相對人的義務性程序，不如說是他的權利性程序，即行政相對人通過參與程序，來監控行政主體依法實施行政行為。 （二）多樣性 行政程序的多樣性，是指因行政行為性質上的差異導致所遵守的行政程序在客觀上呈現出多種行政程序并存，并有各自調整行政行為的格局。行政程序的多樣性至少有以下幾個方面值得注意：其一，行政程序的多樣性增加了行政程序法典化

4、的難度。要將多種不同性質的行政程序規定在一部法典中，不僅需要較深厚的行政法學理論作指導，而且也要有相當嫻熟的立法技術相配合。其二，盡管行政存在著多樣性之特點，但是不同性質的行政行為中間客觀上仍存在著基本相對的行政程序。從理論上深入研究和分析這部分行政程序，可以為制定統一的行政程序法典提供理論和現實基礎。其三，行政程序的多樣性要求我們既要關注各種行政行為之間共同遵守的行政程序，也要關注每種行政行為所具有的特殊行政程序，也可以在統一的行政程序法典中加以特別規定，在適用時應當遵循特別行政程序優于普通行政程序的規則。 （三）分散性 行政程序的分散性，是指因通過多種法律形式規定行政程序，從而使行政程序分

5、散于由眾多的、具有不同等級效力的法律文件之中。對于這一特征，我們可以從以下幾個方面作進一步分析：其一，在統一的行政程序法典之外存在著單行的規定行政程序的法律文件。例如：美國除了聯邦行政程序法外，還有行政會議法、陽光下的政府法、信息自由法（又譯為情報自由法）和隱私權法等單行法律文件。其二，在某些行政實體法中規定了若干行政程序規范。例如，我國國家賠償法中規定的行政賠償處理程序。其三，在尚未制定統一的行政程序法典前，針對不同性質的行政行制定各種單一的行政程序法律文件，例如，我國的行政復議法、行政處罰法，英國的行政法規法，法國的行政和公眾關系法、行政行為說明理由法等。行政程序的這一特征給我們把握整個行

6、政程序法體系造成了一定的困難。 二、行政程序分類 對社會現象進行分類，有助于加深我們對相應社會現象的認識。根據不同的標準，對行政程序可以作如下分類： （一）主要程序與次要程序 以行政程序對相對人合法權益所產生的影響是否具有實質性，可以將行政程序劃分為主要程序和次要程序。這種劃分的學理基礎是，行政效益對行政權的必要性和程序權利與實體權利的關系，而其法律意義則是為司法審查提供一個更為合理的、可操作性的規則。我國至今還沒有法律明確規定主要程序與次要程序的劃分標準，在行政執法和司法審查中，具有可操作性的標準是行政程序對行政相對人合法權益的影響是否具有實質性。1.主要程序是指行政主體若不遵守將可能對行政

7、相對人合法權益產生實質影響的行政程序。 2.次要程序。次要程序是指行政主體不遵守并不會對行政相對人合法權益產生實質影響的行政程序。例如，某些期限規定，行政主體超過幾天并不對行政相對人的合法權益產生實質的影響，但有些期限規定對相對人權益的影響則是非常重大的，從而是主要程序。對于次要程序的欠缺，有時只需相對人向行政主體指出或監督機關責令其予以補正即可，而不必一定撤銷相應行為，或令行政主體重作。當然，有權監督機關可以追究違反程序的責任人相應的法律責任。 （二）強制性程序與任意性程序 以行政主體遵守行政程序是否具有一定的自由選擇為標準，行政程序可劃分為強制性程序和任意性程序。這種劃分的學理基礎是行政自

8、由裁量權理論，而它的法律意義是：其一，強制性程序只發生合法與否的問題，而任意性程序還可能發生是否合理的問題。其二，違反強制性程序在司法審查中將導致行為的撤銷或重作，而違反任意性程序只有在超出法定選擇范圍或選擇極不合理的情況下，司法審查中才會導致相應行為的撤銷或重作。 1.強制性程序。強制性程序是行政主體在實施行政行為時沒有自主選擇的余地，必須嚴格遵守，不得增加或者減少行為的步驟、方法、時限，也不得顛倒順序。無選擇性是強制性程序的最大特征，例如，責令停產停業的行政處罰，行政主體必須告知當事人聽證權之后才能作出，否則，行政處罰決定無效。 2.任意性程序。任意性程序是行政主體在實施行政行為時法律規定

9、了可供選擇的余地，由行政主體根據具體情況酌情決定適用何種程序。例如，鹽業行政執法辦法第條規定：“鹽業執法人員在調查案件時，應當向當事人、證人提出詢問，作出詢問筆錄，索取有關證據，必要時可對進行現場勘查?！边@里的現場勘查程序就是任意必程序。 （三）內部程序與外部程序 以行政程序規范行政行為所涉及的對象和范圍為標準，行政程序分為外部程序和內部程序，這種劃分的學理基礎是行政主體和行政相對人所具有的，互相間無法替代的雙重身份，而其法律意義是明確行政程序的調整重心，確立“交叉適用無效”和“分別救濟”兩大原則。 1.內部程序。內部程序是指行政主體對內部事務實施行政行為時所應當遵循的程序。比如，作為行政法極

10、其重要內容的某些行政監督程序即是一種內部程序。內部程序是適用于行政主體系統內的一種程序，法律化程序即是一種內部程序。內部程序是適用于行政主體系統內的一種程序，法律化程序往往只能通過行政主體系統內部來解決，法治化程度不高。 2.外部程序。外部程序是行政主體對外部事務實施行政行為時所應當遵守的程序。外部程序是行政程序的核心部分，也是最引人關注的問題。研究行政程序主要是研究外部程序，行政主體行使行政職權產生影響行政相對人的合法權益的后果，主要是通過外部行政行為導致的。 （四）具體行為程序和抽象行為程序 以行政程序所規范的行政行為是具體的還是抽象的為標準，行政程序可分為具體行為程序和抽象行為程序。這種

11、劃分的學理基礎是行政程序適用的行政行為的差異性。而其法律意義是：其一，違反不同性質的程序，將導致不同的法律后果。其二，違反不同性質的程序，適用不同的法律救濟程序。 1.具體行為程序。以規范具體行政行為而設置的程序是具體行為程序。經過具體行政程序所作出的一個行政行為，可以直接作為強制執行的依據。經過具體行政程序所作出的一個行政行為，可以直接作為強制執行的依據。因此，如果具體行為程序違法，對行政相對人的合法權益產生的影響是直接的。因此，具體行為程序備受人們關注。 2.抽象行為程序。以規范抽象行政行為而設置的程序是抽象行為程序。經過抽象行為程序所作的一個行政行為，不能直接作為強制執行的依據。因此，如

12、果抽象行為程序違法，不會直接對行政相對人的合法權益產生影響。但是，抽象行為程序違法可能產生的危害性在范圍上遠甚于具體行為程序的違法，因此，抽象行為程序也越來越受到人們的關注。 三、行政程序的價值 （一）擴大公民參政權行使的途徑1.傳統的公民參政權在20世紀之后新的社會法治化過程中已顯露出無法彌補的缺陷。這種缺陷表現在公民監督行政機關行使權力的間接性，即公民只能通過自己在議會中的代表，在例會中行使對行政機關的監督，而且這種監督基本上是事后監督，對有效防止行政機關濫用職權起不到理想的作用。2.從監督行政機關依法行使職權的最佳方案選擇看，事先監督顯然優越于事后監督，預防性監督顯然優越于追懲性監督。這

13、種法治理想的落實最終因為民主理論的發達而提供了更為可行的現實條件。3.行政程序可以讓公民越過自己的代表直接介入行政權的行使過程；在這個過種中，公民權可以成為約束行政權合法、正當行使的一種外在規范力量，并隨時可以對行政權的行使是否合法、正當，在法律范圍內提出抗辯，為行政機關行使職權提供一個反思的機制，如果行政機關發現其行政行為有不合法或欠缺正當性的情況，即可以自動糾正。這也是符合現代行政法的法治精神所要求的合作與協商原則。 （二）保護行政相對人程序權益 首先，行政相對人的法律程序權益是一種被法律實用主義所長期掩飾而不為人們所重視的法律權益。輕視法律程序權益的結果往往是行政主體以國家神圣為理由剝奪

14、公民實體法上的權利。最典型的例子是國家賠償法中關于刑事賠償的確認程序。一個不言而喻的命題是，任何法律實體權利如果沒有相應的法律程序權益予以保障，則立法賦予再多的法律實體權利也是沒有任何意義的。其次，在行政法律關系中，行政相對人的法律程序權益只能通過相應的行政程序來保障。過去可能是所有剛走向行政法治國家的初始階段都是這樣。在立法過程中，只注意規定行政相對人的法律實體權益，如我國憲法第41條，民法通則第121條的規定等，但這些法律實體的權利長期得不到法律程序的保障。再次，我們可以看到，當行政實體法發展到一定程度時，行政程序必然會逐步發展起來。這也是一個規律性的現象。因為對于任何一個國家來說，行政機

15、關首先必須要有足夠的力量控制社會秩序，當行政相對人對其行政行為提出異議并訴諸法院時，不會影響行政機關對社會秩序的有效控制，只有在這樣的情況下，國家才可能通過立法制定行政程序，讓行政相對人介入行政行為的過程，以維護其合法權益。 （三）提高行政效率1.行政效率是行政權的生命。在現代國家中，人們不會容忍行政機關像法院那樣不慌不忙地行使行政職權。因此，對行政權運權行機制的設定，在許多情況下都是受制于行政效率。比如，訴訟過程中不停止執行，某些行政行為的合法性由行政機關自己作最終決定等。換個角度，我們可以看成這是法治的代價。2.通過行政程序讓行政相對人介入行政過程，允許他對行政機關的行政行為說三道四，有時

16、還可能會使一些不明真相的人也起來阻撓行政機關實施行政行為，從而導致行政過程中發生暫時中斷，行政效率因此受到損害。但是，我們更要看到行政程序也有促進行政效率的功能，這表現在行政機關以暫時的行政過程中的低效率換來行政行為結果后執行中的高效率，表現在行政相對人對行政行為的認同自覺履行上，即讓行政相對人的“怒”發泄在行政行為過程中，而不是在行政行為作出之后。 （四）監督行政主體依法行使職權1.行政程序本身所具有的可控制行政行的功能，決定了行政程序具有監督行政主體依法行使職權的作用。行政程序要求行政主體應當給予行政相對人同等、充分的機會來陳述理由和要求，明確告知其程序權利以及程序結束后的法律后果。同時，

17、行政主體不得基于不正當的動機來解釋有關行政程序的模糊概念，從而達到偏袒一方當事人或者自身的利益。因此，許多國家都將聽證、告知、回避等法律程序制度列為行政程序法不可缺少的內容，其目的旨在監督行政主體依法行使行政職權。2.行政程序可以對行政自由裁量權實施可行性的監控。行政實體法規定的對行政自由裁量權的監督難以起到制約作用，而行政程序卻可以較有效地起到這方面的作用。3.行政程序可以為行政權趨于正當、合理起一種引導功能。第二節 行政程序法概述行政程序法的概念行政程序法是關于行政行為的方式、步驟以及實施這些方式和步驟的時間、順序的法律規范的總稱。在傳統法學理論的觀念與體系中，程序法的概念根本不被重視。即

18、使在重程序的英美諸國，也較少從國家法制的高度予以重視。傳統上人們較習慣與僅將與幾大部門法相適應的刑事訴訟法，民事訴訟法和行政訴訟法等有關司法程序法理解為程序法，而不重視行政程序法。然而，現代法治原則要求，行政機關的行政機關無論在實體上還是在程序上都應受法律制約，都應法制化。因此，調整與規定行政行為的程序性法律規則，也成為程序法律體系的重要組成部分，與司法程序具有同樣重要的法律效力和地位。二、行政程序法的發展概況行政程序法的興起和發展，是本世紀行政法發展的最重要內容之一。行政程序法的發展史可分為以下幾個階段。（一）行政權的擴大與行政程序法的初步發展19世紀末至20世紀初，隨著生產的高度社會化和壟

19、斷資本的發展，國家行政事務越來越趨向于復雜化，特別是科學技術的發達，大規模的經濟危機，失業人數的增加等，對社會產生越來越強烈的影響，迫使國家對社會生活進行廣泛的干預，行政權力隨之不斷擴大，行政自由裁量領域不斷增加，使得法律對行政行為在實體方面加以監控的同時，必然要對行政行為在程序方面加強控制，從而導致了行政程序法的興起和發展。盡管1889年西班牙行政程序法所規定的內容極不全面，其影響也不大，但是，它畢竟是以法典形式出現的第一部行政程序法。自那時以來，行政程序法的發展已經歷了一百多年的歲月。1925年7月21日，奧地利頒布行政程序法。其后，捷克斯洛伐克、波蘭、南斯拉夫等國家相繼效仿奧地利，分別制

20、定了自己的行政程序法。（一）國外行政程序法法典化的新發展行政程序法的法典化，是行政程序法興起和發展的最突出也是最主要的標志。國外行政程序法法典化已呈現為一種趨勢，而且迄今已經過兩個階段。以奧地利1925年行政程序法為代表的第一階段，由于后來第一次世界大戰的爆發、世界性對立的嚴峻形勢，以及當時民主、法治和科學管理思想基礎不夠堅實等因素，并沒有得到世界性的重視和響應。第二階段是20世紀反法西斯戰爭勝利后，隨著民主思潮和民權運動的興起，行政法治受到空前的重視，行政程序法法典化的呼聲越來越高。在此背景下，以美國于1946年制定的聯邦行政程序法為代表，意大利等國也相繼制定了統一的行政程序法，而西班牙、捷

21、克斯洛伐克、波蘭、南斯拉夫、匈牙利等國也都修改或重新制定了行政程序法，日本、原聯邦德國等國也為制定統一的行政程序法而作出了各自的努力。經多年努力，原聯邦德國于1976年、日本于1993年終于制定并頒布了統一的行政程序法。行政程序法規范的大量增加和持續內容的充實，是各國的行政程序法越來越越來越完善。如英國、法國的行政程序法雖然沒有法典的形式，但英國以自然公正原則為核心，強調任何人不能作為自己案件的法官和任何人在行使權力可能使別人不受到影響時必須聽取對方的意見的規則，并在各種法規中分別規定成文的程序法規范，并建立了司法機關有權依照自然公正原則判定行政機關在程序上是否合法的判例制度。而法國將行政程序

22、分散在法的一般原則和個別法律、法規之中，并對行政程序方面的一些重要問題制定了一些單行法律。在現代社會，為了在確保行政高效性的同時，切實保護相對方的合法權益，實現真正的法治行政的目的，除健全和完善實體法外，還需要以程序法的形式規定一系列公正程序。實體法和程序法并重，已成為當今世界各國行政法發展的共同趨勢。三、行政程序法的目標模式與結構模式（一）行政程序法的目標模式是指各個國家行政程序法根據所要達到的目標而形成的總體特征行政程序法可以發揮多方面的作用，立法者可以按照自己的目的進行選擇，強化某一方面的作用，這種選擇將使一國的行政程序法形成一定的目標模式。1.控制模式。以控制下級行政機構、防止其偏離統

23、治者意志為目的的模式。專制的或高度中央集權的國家多采用這種模式。這種模式通常在程序設置方面具有下列特點：（1）多層次的審批制度；（2）自上而下的監察制度；（3）復雜的控告和抗告制度；（4）內部的秘密偵控制度等。2.效率模式。以提高行政效率為目的的模式。其主要特征是：（1）行政官員的自由裁量度大；（2）過程步驟緊湊，簡化易行；（3）注意明確行政官員的職權和職責；（4）注意程序的科學性、合理性。這種模式通常注意下列程序制度：（1）時效制度；（2）委任制度；（3）代理制度；（4）簡易程序制度；（5）緊急處置制度；（6）執行罰制度；（7）職務協助制度；（8）決定轉換與補正制度；（9）申訴不停止執行制度

24、等。3.權利模式。以保障個人、組織權益為主要目的的模式。其特征主要是：（1）行政程序法的范圍以影響公民權利義務為限；（2）注意劃清行政職權與公民權利的界線；（3）主要的行為程序都應有個人、組織參與，其典型程序是聽證；（4）行政程序比較完備。這種模式通常設立并完善下列程序制度：（1）回避制度；（2）聽證制度；（3）辯論制度；（4）通知、告示制度；（5）審裁分離制度；（6）代理制度；（7）證據制度；（8）申訴制度等。影響一個國家在選擇行政程序法目標模式時的因素是十分復雜的，主要有以下幾個方面：1.行政機關行使職權的狀況，行政機關行使職權過程中效率與公正是否存在問題，是效率存在問題大，還是公正存在問

25、題大，之間影響著目標模式的選擇。德國在戰前公眾對行政效率比較關注。因而1936年行政程序法草案偏重與效率模式；戰后，希特勒專制的事實使人民深感保障公民權利的重要，因而聯邦德國的行政程序法加強了對行政權的控制和對公民權利的保障。 2.公民的權利意識。在公民不知道或不敢主張自己在程序上的權利的國家，是不可能以保障公民權利為宗旨制定行政程序法的。 3.政體結構不同的國家客觀上都需要制定行政程序法律規范，但不同的政體必然會對目標模式的選擇產生影響。單一制和聯邦制國家在行政程序方面的要求就很不一樣。4.理論學說的影響。學者、專家對立法過程的參與也可以影響目標模式的選擇。從現行各國的行政程序法來看，純粹選

26、擇一種模式比較少見，大多數國家都是以一種模式為主兼融其他模式。第二次世界大戰以后，制定行政程序法典的國家對于目標模式的選擇主要有兩種情況：一種偏重權利模式，保障公民權利，擴大民主參與機制；一種是權利模式與效率并重，一方面保障公民權利，一方面注重行政效率，追求效率和公正雙重目標。（二）行政程序法的結構模式可以選擇統一行政程序法典與單行行政法規相結合的模式可先制定一部行政程序法通則，對蘊涵普遍共同的原則和規則加以規定。在這一基礎上，根據不同的行政活動的特點，制定單行程序法，最終形成一個以行政程序法通則為統帥，各種單行行政程序法補充的有機結合的行政程序法體系。我國行政程序的立法狀況十一屆三中全會以后

27、，在鄧小平同志建設有中國特色的社會主義理論的指導下所制定的許多法律、法規，如行政法規制定程序暫行條例，是有關行政立法程序的；治安管理處罰條例、稅收征收管理法等法律文件有些是有關行政執法程序的；國家行政機關公文處理辦法是有關行政機關內部工作程序的；中華人民共和國土地管理法、國營企業勞動爭議處理暫行規定、行政復議法、行政處罰法等法律文件中有些規范或主要規范是有關行政司法程序的。從已有的法律、法規的有關規定來看，我國行政程序法具有以下幾個特點：行政程序法與行政實體法不分，但已具有制定專門程序法規范的趨勢；行政程序法的內容已包含有“表明身份”、“方式順序”和“時限”、“救濟權益”等規則；行政機關內部工

28、作程序的規定較為發達。近來我國的程序法建設的確有了長足的進步，然而，我國行政程序法在總體上還比較落后，法律條文往往忽視對程序要件的規定，為行政恣意留下了可乘之機。許多法律法規雖有程序要件的規定，但比較原則，比較有彈性，加之人們重實體、輕程序的思想觀念在起作用，導致行政程序法立法薄弱。許多行政行為缺乏行政程序法規范，或者行政程序未法定化，如行政許可程序、行政強制處理行為程序等。這些法律所規定的持續內容過于概括、簡單，并在很多方面缺乏時限性規定；這些法律側重于賦予行政主體權利，而缺少行政義務和違反程序法的法律后果與責任；這些法律中缺乏對行政相對方權益的保護性規定，如聽證程序、參與程序等；許多方面缺

29、乏較為統一的程序法規范。第三節 行政程序法的基本原則法定原則法定原則是指行政程序法必須貫徹法治精神，實行依法行政。法定原則既是中國行政法的基本原則，當然也是中國行政程序法的基本原則。它是法治原則在行政程序法領域的具體運用，是依法行政原理的具體體現。 二、公開原則 公開原則是指用以規范行政權的行政程序，除涉及國家機密、商業秘密或者個人隱私外，應當一律向行政相對人和社會公開。行政相對人因此可以通過參與行政程序維護自己的合法權益；社會民眾因此可以通過公開的行政程序，監督行政主體依法行使行政權力。 公開是現代民主政治的要求。我們知道，傳統的民主制度中并不欠缺參與機制，但這種參與機制只限于通過選舉議會組

30、成人員和選舉國家元首來現其民主參與的目的，從而完成民主的社會實踐。這種民主實踐在議會主權強盛的年代里被認為是一種最好的民主政治。但是，20世紀以后，各國普遍出現了議會大權旁落和行政權擴張的社會變遷結果；國家權力重心也由議會轉到了政府。在民主國家中，人們普遍認為原有的民主政治還可以控制議會，但已無法通過議會有效地控制政府，有時議會反而被政府所控制。人們普遍感到了傳統的民主政治已產生了危機。于是，通過擴大民主政治中的參與機制作為擺脫民主制度困境的方略，這種方略為許多國家所采納。 20世紀，發展起來的民主政治理論的主要內容是，在民主的社會中，公民應通過選舉來組織議會，監督議會的活動，使其活動能夠充分

31、體現全體選民的共同意志。由于議會無法對政府實施有效的控制，至少是控制的有效度已有所減弱，因此，作為國家權力主體的公民應當有權越過議會直接參與政府行使行政權的過程中，以防止行政權的濫用。同時，當今世界，民主憲政思想日益深入人心，公民作為國家權力的主體無論在形式上還是實質上都要求更多地參與國家的各項管理活動，直接表達自己的意愿。原有的參政方式，如選舉、罷免、創制和復決等，無法滿足目益增強的國家權務主體意識的需要，對涉及到其本人利益的行政行為，尤其表現出強烈的參與欲望。正如英國上議院休厄大法官在1994年在國王訴蘇塞克斯法官所作的評論那樣：“公平的實現本身是不夠的。公平必須公開地，在毫無疑問地被人們

32、能夠看見的情況下實現。這一點至關重要。” 因此，在行政程序法中確立程序公開原則，是現代民主政治發展的基本要求。這一原則的法治意義是將行政權運作的基本過程公開于社會，接受社會的監督，防止行政權濫用。 公開原則應當包括如下主要內容： 1.行使行政權的依據必須公開。這里的“依據”具有兩方面的內容：其一，如果行使行政權的依據是抽象的，必須事先以法定形式向社會公布。如美國1946年聯邦行政程序法第552條規定：“不得以任何方式強迫任何人服從應當公布但沒有公布于聯邦登記上的任何文件，也不應使其受到此種文件的不利影響”如行使行政權的依據是具體的，必須在作出決定以前將該依據以法定形式告知相關的行政相對人。我國

33、行政處罰法已有這方面的規定。 2.行政信息公開。行政相對人了解、掌握行政信息，是其參與行政程序，維護自身合法權益的重要前提。因此，行政主體根據行政相對人的申請，應當及時、迅速地提供其所需要的行政信息，除非法律有不得公開的禁止性規定。如西班牙1958年行政程序法第62條規定：“行政案件中利害關系人有權任何時候通過有關辦公室得到適當的信息，了解審理情況?！蹦壳埃覈姓畔⒐_制度還很不完善，將來的行政程序立法應當關注這一問題。 3.設立聽證制度。聽證是行政主體在作出影響行政相對人合法權益的決定前，由行政相對人表達意見、提供證據的程序以及行政主體聽取意見、接受證據的程序所構成的一種法律制度。它是行

34、政程序法的核法?，F行各國的行政程序法盡管內容上存在著異性，但都確立了行政聽證制度。我國行政處罰法已經確立了行政聽證制度。因此，行政處罰聽證的實踐可以為我們在行政程序法中規定聽證制度提供可行性經驗。 4.行政決定公開。行政主體對行政相對人的合法權益作出的影響的決定，必須向行政相對人公開，從而使行政相對人不服決定時及時行使救濟權。應當向行政相對人公開的行政決定不公開，該行政決定不能產生法律效力，不具有行政執行力。 三、公正原則 程序公正、公平是指行政主體行使行政權應當公正、公平，尤其是公正、公平地行使行政自由裁量權。行政主體公正、公平地行使行政權力，對于行政主體來說，是樹立行政權威的源泉；對于行政

35、相對人和社會來說，是信任行政權的基礎，也是行政權具有執行為量的保證。 我們知道，現代社會繁雜多變的行政事務，要求行政程序法對每一個行政行為的每一個程序作出詳細的規定已不可能。為此，行政程序法對行政行為的某些程序只能作原則性的規定，為行政主體行使行政權保留一定的范圍和幅度，讓行政根據實際情況決定行政自由裁量權的行使。 由于行政自由裁量權本質上是一種“自由”的權力，權力本身的擴張性和操縱權力的人的自身不可克服的弱點容易導致行政自由裁量權被不正當濫用。在這里，行政合法性原則的防止行政片自由裁量要濫用上已經無能為力，且行政實體法也不能發揮多大的作用。因此，必須借助于行政程序法的功能，并以程序公正、公平

36、原則作為行政合法性原則的補充，確保行政主體正當地行使行政自由裁量權。 程序公正、公平原則應當包括如下內容： 1.行政程序立法應當賦予行政相對人應有的行政程序權利。由于行政相對人在行政實體法律關系中處于劣勢的法律地位，要確保行政相對人能夠依法維護自身的合法權益，監督行政主體依法行使行政權，在行政程序法律關系中必須為行政相對人確立相應的程序權利，同時為行政主體設置相應的行政程序義務，以確保程序公正、公平原則在行政程序立法時得以體現。 2.行政主體所選擇的行政程序必須符合客觀情況，具有可行性。當法律規定行政主體具有行政程序自由裁量權時，行政主體必須充分考慮所選擇的行政程序是否具有可行性。缺乏可行性的

37、行政程序，既不能確保行政主體公正、公平地行使行政權力，也不能使行政相對人維護自身的合法權益。 3.行政主體所選擇的行政程序必須符合規律或者常規，具有科學性?？陀^規律和常規體現了人們對客觀事物的認同性。在行政程序的選擇上，如果行政主體違背這種認同性，人僅難以達到行使行政權力的目的，而且可能會引發社會的不滿情緒，增加行政主體管理社會事務的難度。所以，行政主體必須受程序公正、公平原則約束，所作出的行政行為才會為社會接受，從而獲得社會力量的支持，達到行使行政權的目的。4.行政主體所選擇的行政程序必須符合社會公共道德，具有合理性。社會公共道德不具有與法律一樣的強制性，但它是一個社會正常發展的基本條件。人

38、們的許多行為在接受法律規范的同時，也受著社會公共道德的約束。因此，行政主體的行政行為必須充分體現社會公共道德所蘊涵的公平內容和盡可能體現社會絕大部分人的利益和要求。 5.行政主體所選擇的行政程序必須符合社會一般公正心態，具有正當性。自古以來，公正始終是法律內涵的基本價值之一。英國普通法中“自然公正原則”的法律精神現已為民主憲法體制下的法律所接受，在程序法律中影響尤其明顯。它要求行政主體必須的公正必態支配下行使行政權。不考慮相關的因素或者考慮了不相關的因素，都是缺乏行政公正性的表現。 四、參與原則 參與原則是指行政主體在作出行政行為過程中，除法律有特別規定外，應當盡可能為行政相對人的提供參與行政

39、行為的各種條件和機會，從而確保行政相對人實現行政程序權益，同時也可以使行政更加符合社會公共利益。這一原則的法律價值是使行政相對一方在行政程序成為具有獨立人格的主體，而不致成為為行政權隨意支配的、附屬性的客體。 參與原則的內容集中體現在行政相對人的行政程序上的權利，這些權利主要有： （一）參與聽證權 參與聽證權是指行政主體作出影響行政相對人合法權益的行政行為之前，行政相對一方有參與到行政行為的程序中表達自己意見的權利。這是參與原則的核心，因此，凡有行政程序法的國家，都在法律上規定了相對一方的參與聽證權利。但是，由于行政主體作出的行政行為對行政相對人合法權益的影響存在著差異性，因此，確保行政相對一

40、方聽證權的方式也有所不同。例如，美國行政程序法中，聽證有正式聽證和非正式聽證兩種；日本行政程序法中，有公聽會和聽證兩種方式。 （二）陳述、申辯權 陳述權是指行政相對人就所知悉的事實向行政主體陳述的權利；申辯權，是指行政相對人針對不利的指控，根據事實和法律進行反詰的權利。這與法國行政程序法中的防衛權原則基本相同。我國行政處罰法也明確規定了行政相對人在行政處罰程序中的陳述、申辯權。陳述、申辯權是行政相對人在行政程序中不可缺少的正當防衛，它是行政程序控制行政權，防止其被濫用的一種重要制度。 （三）復議申請權 復議申請權是指行政相對人在不服行政主體作出的行政行為時，有權依照法律規定向法定機關提出要求復

41、審該行政行為的權利。復議申請權是行政相對人通過復議程序參與行政行為的基本權利。 五、效率原則 效率原則是指行政程序中的各種行為方式、步驟、時限、順序的設置都必須有助于確保基本的行政效率，并在不損害行政相對人合法權益的前提下適當提高行政效率。行政效率是行政權的生命，沒有基本的行政效率，就不可能實現行政權維護社會所需要的基本秩序的功能。但是，過分地強調行政效率，又會扣及行政相對人的合法權益。因此，行政程序法的效率原則必須體現如下內涵：其一，提高行政效率不得損害行政相對人的合法權益。其二，提高行政效率不得違反公平原則。 效率原則主要通過以下行政程序制度來體現： （一）時效 時效是指行政程序法律關系的

42、主體，在法定期限內不作為，待法定期限屆滿后即產生相應不利的法律后果。行政主體在法定期限內如不行使職權，在法定期限出滿后不得再行使，同時應承擔相慶的行政責任。行政相對人在法定期限內如不行使權利，即喪失了相應的權利，并承提相應的法律后果。如1985年西班牙行政程序法第125條規定：“提交上訴書后逾期三個月沒有得到裁決通知，則視為上訴已被駁回，即可進行下一程序?！睍r效的法律意義是，穩定行政法律關系,及時排除行政程序中的不利因素，提高行政效率。 （二）代理 代理是指行政程序法律關系主體不履行或無法履行法定義務時，依法由他人代為履行的制度。代理發生的前提是這種法定義務具有可替代性，否則，代理不得適用。如

43、1995年意大利行政程序法草案第10條第款規定：“下級機磁無正當理由不依不級機關之要求而怠于事件之處理時，上級機關得隨時代為事件之處理?！蹦壳?，我國行政程序中還沒有建立規范化的代理制度，這成為影響我國行政效率的一個得要因素。代理制度的法律義意是，督促行政主體及時履行職責，減少行政怠職，促使行政相對人自覺履行義務，提高行政效率。 （三）不停止執行有停止執行是指行政相對人因不服行政行為而提起復議或訴訟后，除非有法律的特別的規定，行政行為必須執行。不停止行政行為執行的意義是，在確保行政行為被撤銷后，行政相對人可以恢復其權昨的前提下，使行政行為獲得迅速執行，從而提高行政效率。第三節 行政程序基本制度資

44、訊公開制度 資訊公開，是指行政相對人通過預設的程序從行政主體那里獲得各種有助于其參與行政程序，維護自身合法權益或者公共利益所需要的各種信息資料，如果沒有法律禁止，則行政主體應當地條件地提供。 資訊公開制度的建立是現代行政民主、公開這一法治精神發展的直接結果。美國在行政公開方面的立法較早，較為完備，它通過1996年的信息自由法建立了行政程序上的資訊公開制度。1992年西班牙行政程序法對資訊公開制度也作了相當明確規定。隨著我國民主法治建設的逐步深入，資訊公開制度也作了相當明確的規定。隨著我國民主法治建設的逐步深入，資訊公開制度也將建立并逐步完善。 資訊公開制度的核心內容是： （一）行政相對人可以獲

45、取信息范圍 法律如何確定行政相對人可以獲取信息的范圍，這關系到行政相對人的權利的范圍大小以及能否有效地實現參與行政程序的問題。出于國家安全和他人隱私權保護等需要，客觀上必然存在著一個對行政相對人保密的范圍。從保護行政相對人的合法權益需要看，以法律列舉行政相對人不能獲取信息的范圍較為可取，對列舉之外的資料信息，行政相對人都有權獲取。 （二）行政相對人對資訊公開權利的救濟 行政相對人與行政主體對某種資料信息是否可以獲取發生爭議時，行政主體不具有爭議的最終裁決權，行政相對人有權提起行政復議或者行政訴訟。 資訊公開制度是現代社會中公民參與國家和社會事務管理，以及監督行政主體合法、正當地行使行政職權的基

46、本前提，沒有這一制度作保障，憲法和法律賦予公民的其他權利也難以實現。 二、聽證制度 聽證制度是行政主體在作出影響行政相對人合法權益的決定前，由行政主體告知決定理由和聽證權利，行政相對人隨之向行政主體表達意見、提供證據，以及行政主體聽取其意見、接納其證據的程序所構成的一種法律制度。 從法理上分析，法律基本制度作為克服法律基本原則欠缺可操作性之弱點的一種手段，已成為現代法律不可欠缺的要素之一。盡管法律基本制度仍角是由法律規范所構成，但法律規范無法替代法律基本法律制度的價值功能。在世界范圍內，許多國家在制定行政程序法的過程中，都在有意識地運用法律規范構筑起若干行政程序法的基本制度，并以這些基本制度為

47、基石，借助于其他法律規范作為法律基本制度的連接點，從而構筑起一國的行政程序法基本制度體系。 行政程序法的基本制度應該是一個相對獨立、完整的程序法律制度體系。如果說行政程序法的基本原則是行政程序中具有高屋建瓴意義的行為準則，那么，行政程序法的基本制度則是將這些行為準則化解為具體的行為操作過程，并通過行政程序法表現出來。 行政程序法聽證制度是行政程序法基本制度的核心，這是因為，行政程序的公開、公正與公平，構成了行政程序法的生命源；沒有公開、公正與公平，就沒有行政程序法。而行政程序的公開、公正與公平并有僅僅是在于讓行政相對人了解一個行為的結果，并讓行政相對人得到一個可以進行司法救濟的法律途徑。“對于

48、行政機關而言，這一問題的實質是要求行政機關履行職能實現法律授權的目的時應當有一個正當合現的程序；從保護公民合法權益而言，則表現為在行政機磁行使權力作出行政行為（不管是抽象的或具體的行政行為）對行政相對人發生效力之前，就應當提供某種程序的保障，就應當賦予行政相對人以某種程序上的權利，使之通過對程序上權利的行使來維護自己的合法權益。” 行政程序法中聽證制度的法哲學基礎，一般認為是英美普通法中的自然色正原則。自然公正原則中的兩條眾所周知的基本規則已成為各國訴訟程序法的基本原則。自然公正原則在司法領域中引人注目的功能日益為追求法治的人們所關注。這種關注首先在立法領域中表現出來，即議會為使立法更趨合情合

49、理，為法律創造更好的實施條件，于是就請與立法有關的利害關系人、法律專家、政府官員等陳述意見，從而形成了立法聽證。20世紀之后，行政權擴張導致了下述情形的發生：其一，進一步拓寬了行政要活動的范圍，客觀上形成了行政立法權和行政司法權。其二，自由裁量權更加廣泛。在這樣的社會背景下，如何規范行政機關依法行使行政權這一與法治與生死攸關的問題就凸現在人們的面前，如果要保證社會能正常地發展，人們必須解決這個問題。人們在解決這一問題時發現，原有的行政法律制度至少存在著兩個缺陷：其一，行政實體法律依據已無法有效地控制行政權，“依法律行政原則”有重新檢討的必要；其二，法律賦予行政相對人事后的司法救濟權已不能有效地

50、保護其自身的合法權益。于是，人們提出了行政程序上去控制行政相關不斷擴張其行政要的方法，即在行政權運作過種程中設置各種監督機制。在各種行政程序的監督機制中，聽證制度尤為重要。人們認識到，“一個健全的法律，如果使用武斷的專橫的程序去執行，不能發生良好的效果。一個不良的法律，如果用一個健全的程序去執行，可以限制或削弱法律的不良效果”。經過法學家和法官的不懈努力，以美國1946年聯邦行政程序法為代表，在行政程序中確立起較為成熟的聽證制度。 各國行政程序法之間有關聽證制度的內容的差異性是客觀存在的，但其基本的內容卻有相同性。一般認為，行政程序法的聽證制度的基本內容主要是： 1.告知和通知。告知是行政機關

51、在作出決定前將決定的事實和法律理由依法定形式告知給利害關系人。通知是行政機關將有關聽證的事項在法定期限內通知利害關系人，以使利害關系人有充分時間準備參加聽證。告知和通在行政程序中發揮著行政機關與行政相對人之間的溝通作用，是聽證中不可缺少的程序，對行政相對人的聽證權起著重要的保障作用。 2.公開聽證。聽證一般公開進行，讓公民從有機會了解行政機關的行政決定作出的過程，從而實現監督行政機關依法行政。但聽證如涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的，聽證可以不公開進行。 3.委托代理。行政相對人并不一定都有能自如地運用法律維護自己合法權益的能力，因此，應當以許其獲得必要的法律幫助。在聽證中，行政相對人可以委

52、托代理人參加聽證，以維護自己的合法權益。 4.抗辯論。對抗辯論是由行政機關提出決定的事實和法律依據，行政相對人對此提出質疑和反詰，從而使案件事實更趨真實可靠，行政決定更趨于公正、合理。5.制作筆錄。聽證過程必須以記錄的形式保存下來，行政機關必須以筆錄作為作出行政決定的惟一依據。 三、說明理由與告知制度 行政行為說明理由，是指行政主體在作出對行政相對人合法權益產生不利影響的行政行為時，除法律有特別規定外，必須向行政相對人說明其作出該行政行為的事實根據、法律依據以及進行自由裁量時所考慮的政策、公益等因素。行政行為說明理由就內容而言，可以公為合法性理由和正當性理由。前者用于說明行政行為合法性的依據，

53、如事實材料、法律規范；后者則是用于說明行政機關正當行使自由裁量權的依據，如政策形勢、公共利益、慣例公理等。 行政行為說明理由的內容及其規則是： （一）行政行為的合法性理由 用于支撐行政行為合法性的事實根據和法律依據，我們稱之為行政行為的合法性理由。基于現代行政法中依法行政的基本原則，行政主體只有在獲得了符合法律規定的事實根據和法律依據之后，才能作出行政行為。當這一行政行為對行政相對人的合法權益產生不利影響時，除法律有特別規定外，行政主體必須將這一行政行為的合法性理由告訴行政相對人，以接受行政相對人這一行政行為合法性的評判。行政行為的合法性理由是： 1.事實根據。事實根據不僅僅是指案件發生后在客

54、觀世界中留下的各種痕跡，而且還要求這些痕跡應當有行政主體通過合法程序收集的證據予以證實。事實根據對行政主體說明理由產生如下規則：（1）禁止主觀臆斷規則。這一規則的內涵是行政主體不得依主觀臆斷的“法律事實”作為行政行為的依據，并將這種“法律事實”強加于行政相對人。（2）符合證明邏輯規則。作為說明理由內容之一的“法律事實”是行政主體通過一系列證據在遵循證明邏輯的前提下獲得的。在遵循證明邏輯規則下，法律事實能最大限度地接近客觀事實性，由此可以最大限度地提高行政行為事實理由的說服力。（3）主要事實根據規則。一個行政行為的事實根據可以分為主要事實根據和次要事實根據。主要事實根據是指足以影響行政行為性質，

55、或影響行政機關是否作出、改變和廢除行政行為等情況的事實根據。基于行政行為的效率和事后補救途徑的多樣性，只有主要事實根據才有必要列入行政行為說明理由內容之一。 2.法律依據。法律依據是指用于支撐行政行為具有合法性的法律規范。法律規范具有確定性、預測性和穩定性之特點。行政主體在已經確定的法律事實基礎上，能否作出或者如何作出行政行為以及作出怎樣的行政行為，都已由法律作出了明確的規定。依法行政的基本原則要求行政主體作出的行政行為必須具有法律依據，并將所依據的法律規范作為行政行為的理由之一告訴行政相對人，從而使行政相對人根據自己的經歷、體驗和法律認知水平來判斷行政行為的合法性，繼而作出是否接受相應決定。

56、一個確有法律依據但不展示法律依據的行政行為，無論行政主體可以列出多種理由，如實際需要、領導意見等，都難以獲得行政相對人對行政行為的可接受性。如果行政相對人不知道行政行為的法律依據，就無法判定行政行為的合法性，更談不上尋求司法救濟的途徑。正職英國行政法學家威兼韋德所說：“如果公民找不出決定背后的推理，他便說不出是不是可以復審，這樣他便被剝奪了法律保護?！狈梢罁π姓黧w說明理由產生如下規則：（1）全面展示法律規則。全面展示法律規則，是指凡是用于支撐行政行為的法律規范，必須以不會引起行政相對人誤解的方式，全部展示給行政相對人。任何保留、部分保留或者誤導的展示，都是違反此規則的行為。例如，行政主體

57、以“根據有關規定作出決定”之方式展示法律依據都應當列入禁止范圍。（2）法律沖突擇上位階規則。法律沖突擇上位階規則。法律沖突擇上位階規則，是指當行政主體面對兩個以上的規范，且它們之間又發生效力上沖突時，必須選擇處于法律效力位階最高的法律規范作為行政行為的理由。盡管在法律上行政主體沒有審查行政法律規范合法性的權力，但它應有甄別行政法律規范的合法性并選擇具有合法性法律規范作為行政行為理由之職責。（3）排除非法律性規范規則。非法律性規范是指行政規章以下的其他規范性文件。排除非法律性規范規則，是指行政主體不能僅將行政規章以下的其他規范性文件作為行政行為法律依據的內容。因為，這些規范性文件不能作為行政示的

58、法源，憑此規范性文件來說明行政行為的合法性本身缺乏正當性，不容易為行政相對人和社會一般人所接受。 （二）行政行為的正當性理由 用于支撐行政行為自由裁量的事實根據和法律依據，我們稱之為行政行為的正當性理由。要求行政主體就行政行為說明正當性現由的客觀依據，是行政裁量權的廣泛存在，主觀依據是防止行政處由裁量權的濫用。行政行為的自由裁量如果僅僅依賴于政府官員的主觀判斷以及個人好惡與偏見，那么，自由裁量權很可能質變為專橫的、不可捉模的權力，從而偏離設定自由裁量權的法律目的。 行政行為的正當性理由的內容是： 1.篩選事實。行政行為的裁量并不僅僅表現在對法律的適用權上，對事衫的確定同樣也存在著自由裁量權。行

59、政主體在定案過程中經常要對在調查過程中獲得的事實進行篩選，將認為與案件有關的事實列入作為行政行為的事實根據，同時排除與案件無關的事實。行政主體的這一篩選行為是一種主觀判斷的，是一種“內心確認”的依據作為行政行為的理由向行政相對人予以說明，則這種內心確認有可能質變成一種專橫的、捉模不定的權力。篩選事實產生如下規則：（1）排除非法證據規則。行政主體用于定案的事實必須是被合法收集的證據所證實，因此，凡是非法證據所證實的事實，必須從定案事實中排除，即使非法證據能夠證明案件的真實情況也不能例外。（2）遵循因果聯系規則。遵循因果聯系規則，是指行政主體必須排除與案件沒有任何因果聯系的事實，因為這些事實對于案

60、件恢復真相沒有任何價值。（3）疑惑事實從無規則。疑惑事實是指根據已有的全部證據仍不能確定，但可以推測與案件有聯系的事實。對于疑惑事實，行政主體應當推定為并不存在的事實，并從定案的事實中排除。 2.選擇法律。對于一個事實已經確定的行政案件，行政主體隨即面臨著對法律適用的選擇權。這種法律適用的選擇權本質上是一種自由裁量權。它主要表現在以下幾個方面：其一，多種情況適用的確定。當行政主體所確的案件事實在法律上存在著多種規范可適用時，必須基于一定的正當性理由確定其中一種規范作為處理本案的依據。其二，不確定法律概念的界定。不確定法律概念是存在于成文法的一各必然現象，其原因是人類語言文字表達思想的有限性和客