1、一文看懂：私募基金行業監管體系【2018.1更新】綱要一、當前私募基金監管體系二、私募基金的監管歷 程三、私募基金監管原則及思路附：當前私募基金管理人登 記要求圖示一、當前私募基金監管體系（2018年1月）二、私募基金的監管歷程（一）混沌時期：寄人籬下私募基金首次登上中國資本市場 舞臺的時間是2003年，當時的典型代表是趙丹陽的赤子之 心。但彼時，私募基金領域的相關立法幾乎空白，私募證券 基金多是以陽光私募基金的形式存在一一即私募基金管理 人通過投資顧問的形式，借助信托計劃等正規金融機構的產 品為載體，來進行投資運作。（二）初建體系：探索前行2006年3月1日，發改委令2005 年第39號創業

2、投資企業管理暫行辦法下發：定義了創 業投資企業，并對其首提備案要求。同時，對創業投資企業提供一定政策扶持：可享受國稅總局的稅收優惠政策。2010年，中國投資協會股權和創業投資專業委員會（簡稱中國創 投委）經發改委批準成立，是國內首個經政府主管部門正式 審批注冊的全國性股權和創業投資行業協會組織，旨在宣傳貫徹政策法規、推進理論研究和推動行業發展。2011年11月，發改辦財金20112864號文關于促進股權投資企業規范發展的通知下發，簡單規范了股權投資企業的設立、資 本募集與投資領域，并要求股權投資企業至發改委或省級備 案管理部門備案。2012年5月份，發改委在全國股權投資 備案管理工作會議上明確

3、要求，各省級備案管理部門應在 2012年10月底以前，完成本地區股權投資企業備案管理規 則的立法程序。2012年6月6日，中國證券投資基金業協 會（簡稱“中基協”）經國務院批準后成立，是證券投資基金 行業的自律性組織，接受證監會和民政部的業務指導和監督 管理。基金業協會主要職責包括：制定實施自律規則，監督 檢查會員及其從業人員；制定行業標準和業務規范，組織從 業考試、開展資質管理和業務培訓等等。2013年2月，證監會公告201310號資產管理機構開展公募證券投資投資 基金管理業務暫行規定規定：符合條件的私募證券基金管 理機構，亦可向證監會申請開展公募基金管理業務。2013年3月25日，發改辦財

4、金2013694號文關于進一步 做好股權投資企業備案管理工作的通知發布，要求各地抓 緊推進股權投資企業備案管理制度建設、盡快由臺地方性股 權投資企業備案管理規則。各地方股權投資企業發起或管理 公募或私募證券投資基金、投資金融衍生品、發放貸款將被 認定為違規行為。（三）步入正軌：身份確立，蓬勃壯大2013年6月修訂頒發的證券投資基金法，在市場準入、投資范圍、業務運作等多方面優化了行業業態，還將非公開募集基金納入法律調整范圍，拓展了行業的發展空間。 對于私募基金行業而言， 2013年的基金法修訂是個里程碑式的事件：此舉正式將“非 公開募集基金”納入監管范疇，相當于給了私募基金正式法律 身份。201

5、3年6月30日，中央編辦下發關于私募股權基 金管理職責分工的通知，明確將私募基金劃歸證監會管理， 由證監會實行適度監管，保護投資者權益；發改委則負責組 織擬訂政策措施，兩部門協調配合。2014年1月17日，中基協發20141號私募投資基金管理人登記和基金備案辦 法（試行）下發，證監會正式接替發改委監管私募行業。2014年2月7日，中基協私募登記備案工作開啟第一個時 期：初始探索期。在這一時期，私募基金登記備案性質定位 還較為模糊，缺乏規則，屬于登記備案的探索期。當時，平 均每月有765家機構申請登記，1563只產品申請備案。2014 年5月，國發201417號關于進一步促進資本市場健 康發展的

6、若干意見為私募基金的發展方向定調：明確應建 立健全私募發行制度、規范募集行為。對私募發行不設行政 審批，并提由發展私募投資基金。按照功能監管、適度監管 的原則，完善股權投資基金、私募資產管理計劃、私募集合 理財產品、集合資金信托計劃等各類私募投資產品的監管標 準。2014年8月21日，證監會令105號私募投資基金監 督管理暫行辦法發布，從整體上規范私募投資基金活動，保護投資者及相關當事人的合法權益，促進私募投資基金行業健康發展。2014年12月22日，中基協私募登記備案工 作開啟第二個時期：全口徑登記備案期。當時中基協為摸清 行業底數，響應商事改革和“雙創”要求，對該時期的登記備 案不設門檻。

7、這也導致當時大量背景各異、主業模糊或無明 確展業目標的機構紛紛申請登記，登記數呈爆發式增長，行 業良莠不齊、風險積聚。這一時期，平均每月有2016家機構申請登記，2294只產品申請備案。（四）去蕪存菁：回歸本源，規范發展從2016年初開始至今，證監會與中基協持續細化私募監管體系。尤其是進入2017年后，監管力度與深度持續增長。2016年2月5日,中基協私募登記備案工作開啟第三個時期：底線審核和信用約束期。以中基協發20164號文關于進一步規范私募基 金管理人登記若干事項的公告的發布為標志，協會從登記 備案的源頭開始，全面規范私募基金行業的展業秩序和信用 環境。2016年7月15日，證監會公告2

8、01613號，即在業 內被稱作“新八條底線”的證券期貨經營機構私募資產管理 業務運作管理暫行規定下發。在正本清源的前提下，重點加強對違規宣傳推介、結構化產品、違法活動、“資金池”業 務等的規范。私募證券投資基金管理人亦需參照執行。2016年12月12日，證監會2016第130號令證券期貨投資者 適當性管理辦法下發，將投資者分為專業投資者和普通投資者，私募基金行業也在其調整范圍之內。2017年1月13日，發改財金規20162800號政府由資產業投資基金管理 暫行辦法下發，自2017年4月1日起施行。該辦法明確 了政府由資產業基金的定義及范疇，并確立了管理體制，要 求此類管理人在相關信用信息登記系

9、統登記。此外明確管理人實收資本不低于1000萬，產品應委托商業銀行托管。在 投資范圍上，該辦法明確此類基金應當以未上市企業股權投 資為主，禁止明股實債等變相增加政府債務的行為。2017年2月，各地證監局按照證監辦發20172號關于開展 2017年私募基金專項檢查的通知開展專項檢查。上海、 四川、海南、青島、甘肅、寧夏、陜西、江西等地區證監局 按照“兩隨機、一公開”要求，依據“問題導向+隨機抽取”原則， 陸續開展轄區內的私募檢查。2017年2月14日，中基協發布證券期貨經營機構私募資產管理計劃備案管理規范第4號，限制私募基金投向不符合國家相關產業政策的領域。2017年3月1日，中基協私募投資基金

10、服務業務管理辦 法（試行）規范了基金募集、投資顧問、份額登記、估值 核算、信息技術系統等服務業務。此外規定申請機構應當根 據私募投資基金服務機構法律意見書指引（附件3）的要求，在登記系統中上傳法律意見書。2017年3月31日，基金業協會發布私募基金登記備案相關問題解答（十三）進一步提高了對私募基金管理人“專業化管理”的要求，規定同一私募基金管理人不可兼營多種類型的私募基金管理業務，明確私募基金管理人在申請登記時僅選擇一類機構及業 務類型進行登記，且只可備案與本機構已登記業務類型相符 的私募基金，不允許此前所謂的“全牌照”、“多牌照”私募管理 人的存在。對于此前已登記多類業務類型、兼營多類私募基

11、 金管理業務的私募基金管理人，該文件要求整改以落實相關 要求，應當從已登記的多類業務類型中僅選擇一類業務類型作為展業范圍，確認自身機構類型。2017年4月5日，基金業協會發布關于“資產管理業務綜合管理平臺”第二階段 上線運行與私募基金信息報送相關事項的通知，資產管理業務綜合管理平臺第二階段上線運行，明確要求管理人上傳運營風險控制制度等 8類制度，并且不再提示“退回補正超過5次，機構申請將會被鎖定 3個月”。同時全面啟動私募基金 從業人員注冊管理功能。2017年4月10日，發改辦財金規2017571號政府由資產業投資基金信用信息登記指引（試行）印發，宣告“政府由資產業投資基金信用信息登記 系統”

12、正式啟用。根據發改財金規20162800號文，中央各 部門及其直屬機構由資設立的產業投資基金募集完畢后二 十個工作日內，應在全國政府由資產業投資基金信用信息登 記系統登記。地方政府或所屬部門、直屬機構由資設立的產 業投資基金募集完畢后二十個工作日內，應在本區域政府由 資產業投資基金信用信息登記子系統登記。發展改革部門應于報送材料齊備后五個工作日內予以登記。2017年6月28日，中基協發布基金募集機構投資者適當性管理實施指引（試行）規范了基金募集機構銷售行為，以使投資者適當 性管理得到有效落實。其中明確將投資者適當性匹配作為募 集程序的必備環節，并規定了投資者分類、產品風險分級； 以及投資者與產

13、品風險匹配等內容，核心要求是將適當的產 品提供給適合的投資者。指引于32017年7月1日起實施。2017年8月30日，國務院法制辦對私募投資基金管理暫 行條例（征求意見稿）公開征求意見。條例的由臺對完善 私募基金的法律基礎具有重大意義。征求意見稿首次對私募 基金管理人股東/合伙人提由財務標準，規定了嚴格的董監高、 執行事務合伙人及委派代表任職要求，此外條例還對私募基 金的范圍、私募管理人以及托管人的職責、投資者適當性管 理等方面均作了明確的要求。止匕外，為貫徹相關規定，條例 還對33類行為明確規定了處罰措施。2017年10月，其他類私募零登記。本月其他類私募管理人登記數量0增加。實際上自201

14、7年伊始，基金業協會就逐步收緊該類私募機構 的登記。據統計，2017年8月1日至2017年10月27日， 其他類私募管理人共新增 13家，遠低于此前每月的平均水 平。2017年11月3日私募基金登記備案相關問題解答（十四）發布，明確了六種不予辦理登記的情形。此外，該問 答明確協會將定期對外公示不予辦理登記的申請機構名稱及不予登記原因，同時公示為該機構由具法律意見書的律師 事務所及經辦律師名單。同時，在該問答中，明確要求申請 私募基金管理人登記的機構應當書面承諾：在完成首只私募 基金備案前，不進行法定代表人、實際控制人或控股股東的 重大事項變更。2017年12月2日，基金業協會會長洪磊在 第四屆

15、中國私募投資基金峰會上做了防范利益沖突完善內部治理 推動私募基金行業專業化發展的發言，提由任 何基金產品都不能對投資者保底保收益，不能搞名股實債或 明基實貸。同時強調一下情形不予備案：涉嫌非法集資； 合伙型私募基金中有限合伙人直接擔任基金管理人或通 過代持成為管理人；私募基金產品擔任普通合伙人；基 金投資者中由現代繳代付等違反法律法規原則要求的；違 法違規開展金融機構持牌專營業務或者不符合協會自律規 則的產品，如進行直接借貸、民間借貸、P2P、眾籌投資等， 或直接購買商品房由售獲取差價等的。2017年12月20日，中基協官網首次根據私募基金登記備案相關問題解答（十 四），正式開始披露不予登記的

16、申請機構及所涉律師事務所、 律師情況。2018年1月6日，銀監發20182號商業銀行 委托貸款管理辦法下發，從此包含私募基金在內的任何資 產管理產品，具募集的資金都不能再發放委托貸款。這等于 封堵了私募基金開展的非標投資的一個重要途徑。解讀詳見此處。三、私募基金監管原則及思路在 2016年4月29日證監會例行新聞發布會中，證監會私募基金監督部主任陳自強表示，當前私募基金監管遵循“統一監管、 功能監管、適度監 管、分類監管”的基本原則，按照“扶優限劣”、“差異化監管” 的思路開展監管工作。（一）監管原則：統一監管、功能監管、適度監管、分類監管1、統一監管統一監管，就是落實證券投資基金法和中 央編

17、辦關于私募股權投資基金監管職責分工要求，將私募證 券基金、私募股權基金、創業投資基金和其他私募基金等各 類私募基金納入統一監管。2、功能監管功能監管就是對不同機構條線下的私募基金業 務，鑒于其具有相同的功能屬性， 進而實行統一的功能監管。這主要包括了各類私募基金執行統一的合格投資者標準，均 應當遵守非公開募集、投資運作、信息披露等規范性要求， 防范監管套利。目前，證監會已經在探索實施對證監會監管 的證券公司、基金管理公司、期貨公司及其子公司從事私募 基金業務的統一功能監管。這一進程預計有望將在大資管新 規實施后加速。3、適度監管適度監管就是私募基金不設行政審批，而是實 行事中事后監管，充分發揮

18、投資者和市場對私募基金管理人 的約束，以及私募基金管理人的自我約束作用。行業監管和 自律監管主要從資金募集、 投資運作、信息披露等環節入手，提由原則性底線監管要求。4、分類監管實踐中，鑒于私募基金管理人股東控制權復雜、資金來源多樣、管理人內控薄弱、兼營一級和二級市場業務 沖突大于互補的現實，中基協要求私募證券、私募股權和其 他私募業務分類經營且不得兼營，對其采取有差異的分類審 核標準。這既是為了避免在管理人層面由現重大利益沖突和 利益輸送風險，也是為了維護基金的本質，推動行業專業化 發展。目前的分類監管，就是在統一立法、統一登記備案的 基礎上，根據各類私募基金投資標的的不同，對私募證券基 金、

19、私募股權基金和創業投資基金等分別進行備案，提由不 同的監管要求。同時根據各類私募基金的管理規模大小、投 資者人數、合規風險程度、投訴舉報等維度，以問題和風險 為導向，進行分類監測和檢查。在 2017年底，證監會私募 基金監管部主任陳自強指由，還將探索分類分級監管加強誠 信激勵約束。證監會將根據私募機構的合規守信情況和不同類型私募基金的特點，研究制定分類分級標準， 在風險監測、 現場檢查、信息披露等方面提由不同監管要求，并實施差異 化監管安排。在此基礎上，完善私募基金登記備案制度和分 類公示制度，加強私募行業誠信建設，對合規水平和誠信水 平較高的機構給予有力激勵，對違規失信機構給予應有的誠 信約

20、束。（二）監管思路：扶優限劣、差異化監管在扶優限 劣方面，證監會將創造條件豉勵優秀機構做大做強，同時清理違規、失聯和空殼機構。1、扶優豉勵的政策主要體現在 6個方面：（1）允許符合條 件的私募機構申請公募基金管理人業務牌照；（2）允許符合條件的私募機構在銀行間債券市場開戶；（3）研究并盡快明確私募機構在新三板桂牌問題；（4）推動引導保險資金等長期資金投資符合條件的創業投資基金；（5）支持有條件的私募機構開展境外投資業務；（6）通過分類公示推由行業最佳 實踐，宣傳優秀私募機構。2、限劣在“限劣”方面，證監會通過組織現場檢查和配合地方 政府打非等，查處行業違法違規行為、 對失聯機構進行公示、 對違法違規機構撤銷管理人登記、對長期沒有展業的機構注 銷登記等，引導真正專業、規范的私募機構開展業務。3、差異化監管在差異化監管方面，前期中基協對不同類別 的私募基金從業人員資格考試范圍、信息披露內容和頻率、 托管機構資質要求、合同指引版本等方面進行了差異化自律 探索，但是相關的差異化制度安排還需要進一步改進和完善。 如在事后風險監測領域，對于證券類基金，將主要關注其杠 桿情況、內幕交易、操縱市場等情況；對股權類基金，將主 要關注資金募集合規情況和利益