1、強(qiáng)化機(jī)構(gòu)和職責(zé)整合進(jìn)一步深化政府大部門體制改革鷹潭市推進(jìn)大部門體制改革的實(shí)踐與思考鷹潭市編辦課題組2010年來尤其是今年以來，市委、市政府積極推進(jìn)行政體制改革，特別是在政府大部門制體制改革上銳意創(chuàng)新、攻堅(jiān)克難，勇破各種體制機(jī)制藩籬，在文化、市場監(jiān)管、衛(wèi)生計(jì)生、機(jī)關(guān)事務(wù)管理等領(lǐng)域率先推進(jìn)大部門制改革，取得了重大進(jìn)展。本文結(jié)合我市新一輪政府機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)實(shí)際，就探索實(shí)行有鷹潭特色的大部門體制改革提出一些初步思考和建議。一、我市大部門體制改革的主要做法我市大部門體制改革發(fā)軔于2010年，突破在2014年，改革以簡政放權(quán)為基礎(chǔ)，以整合資源為核心，以轉(zhuǎn)變職能為引領(lǐng)，不搞全面開花，不求轟動效應(yīng)，改一個(gè)成一個(gè)

2、，久久為功，取得了階段性成果，實(shí)現(xiàn)了形式統(tǒng)合、機(jī)構(gòu)并合、人員融合、職責(zé)整合的大部門制體制。（一）突出職能轉(zhuǎn)變，全面梳理政府權(quán)力清單。今年以來，我市緊緊扭住簡政放權(quán)這一籠頭，從減少行政審批事項(xiàng)入手，及時(shí)回應(yīng)群眾呼聲，進(jìn)一步理順政府與市場、政府與社會、政府層級間的關(guān)系，堅(jiān)持把該放的權(quán)力放開放到位，把該管的事情管住管好。從元月份起，經(jīng)過5個(gè)多月的努力，我們對市直38家單位實(shí)施的308項(xiàng)行政審批事項(xiàng)進(jìn)行了全面清理，保留行政審批項(xiàng)目63項(xiàng)，精簡245項(xiàng)，精簡率達(dá)79.6%。向社會發(fā)布市本級行政審批項(xiàng)目目錄，市政府網(wǎng)站、市編辦網(wǎng)站同步發(fā)布市本級行政審批項(xiàng)目匯總清單。59月份又在全省率先啟動了行政職權(quán)目錄制

3、定工作，對全市54個(gè)行政主體單位2008項(xiàng)行政職權(quán)進(jìn)行清理審核，清理歸并760項(xiàng)，保留1248項(xiàng)，編制發(fā)布市本級行政職權(quán)目錄。通過簡政放權(quán)、縮時(shí)增效，最大限度地放權(quán)給社會、放權(quán)給市場，激發(fā)市場活力，降低市場準(zhǔn)入門檻，在方便了老百姓辦事的同時(shí)，也為精簡高效的大部門體制進(jìn)一步推行留足了空間。（二）有機(jī)整合職能，穩(wěn)步推進(jìn)大部門體制改革。大部門體制的核心，是職能整合與部門整合的統(tǒng)一，并以職能整合為基礎(chǔ)。成功地實(shí)行大部門體制的關(guān)鍵，不單體現(xiàn)為部門的合并削減，而且也是政府職能的有機(jī)整合與統(tǒng)一。2010年，我市在商務(wù)、人力資源、文化等領(lǐng)域探索了大部門體制，重點(diǎn)在文化領(lǐng)域探索實(shí)行“政事分開、管辦分離、統(tǒng)一執(zhí)法

4、”改革。其主要做法是，將文化、廣電、新聞出版“三局合一”組建市文化廣電新聞出版局，對全市文化進(jìn)行行政管理；組建市文化事業(yè)發(fā)展中心，代表市政府統(tǒng)一舉辦管理市直文化事業(yè)單位；整合文化、廣電、新聞出版執(zhí)法機(jī)構(gòu)和職責(zé)，組建市文化市場綜合執(zhí)法支隊(duì)，實(shí)現(xiàn)了管理、舉辦、執(zhí)法監(jiān)督三位一體、層次分明的新型行政運(yùn)行機(jī)制。2014年，我市又在市場監(jiān)管、衛(wèi)生和計(jì)劃生育、機(jī)關(guān)事務(wù)等領(lǐng)域推進(jìn)大部門制改革，在完成整合市衛(wèi)生局、市計(jì)生委職責(zé)、機(jī)構(gòu)、人員組建市衛(wèi)計(jì)委這一規(guī)定動作的基礎(chǔ)上，一是將市工商局、市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、市食品藥品監(jiān)督管理局，“三局合一”組建市市場監(jiān)管局，整合其執(zhí)法隊(duì)伍組建市場監(jiān)管執(zhí)法支隊(duì)，整合其檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)組

5、建綜合檢驗(yàn)檢測中心，從管理、執(zhí)法、技術(shù)支撐三個(gè)層面為對市場尤其是食品藥品實(shí)現(xiàn)全鏈條無縫隙強(qiáng)力監(jiān)管提供堅(jiān)實(shí)體制機(jī)制保障。二是在全省率先啟動機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制改革，將市委、市政府接待辦公室、市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局和市政府機(jī)關(guān)服務(wù)中心職責(zé)整合，組建統(tǒng)一履行黨政機(jī)關(guān)資產(chǎn)管理、公車改革、公共機(jī)構(gòu)節(jié)能、公務(wù)接待、會務(wù)差旅等統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)。三是將市糧食局脫離市商務(wù)局，整體并入市農(nóng)業(yè)局，組建市農(nóng)業(yè)和糧食局，逐步推進(jìn)大農(nóng)業(yè)體制改革。（三）統(tǒng)籌推進(jìn)改革，著力化解部門職責(zé)交叉。機(jī)構(gòu)改革牽一發(fā)動全身，尤須注重平衡各方關(guān)系和利益。我們在改革方案設(shè)計(jì)中特別注重上下左右的聯(lián)動，對上，我們深刻理解中央、省改革意圖，聚焦中心、小步快跑，

6、既做好規(guī)定動作，如組建衛(wèi)計(jì)委，又有自己的自選動作，如組建市場監(jiān)管局；對下，針對縣（市、區(qū)）的實(shí)際，有步驟的推進(jìn)大部門體制改革，如批準(zhǔn)月湖區(qū)整合執(zhí)法資源組建綜合執(zhí)法局。在左右銜接上，一是在組建機(jī)關(guān)事務(wù)管理局時(shí)，統(tǒng)籌考慮在市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局掛牌的市物流委員會機(jī)構(gòu)報(bào)省單獨(dú)設(shè)置，既推進(jìn)了改革，又一舉理順了長期以來上下左右不順的關(guān)系。二是銜接文化、衛(wèi)生等專項(xiàng)體制改革，注重在專項(xiàng)體制改革上下好先手棋，如在文化體制改革方案中提出適時(shí)組建市廣電傳媒集團(tuán)、市報(bào)業(yè)集團(tuán)，銜接檢驗(yàn)檢測體制改革，將食品藥品、農(nóng)業(yè)、糧食、質(zhì)監(jiān)的檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)整合組建綜合檢驗(yàn)檢測中心；三是銜接事業(yè)單位分類改革，提前防范和化解行政類事業(yè)單位改革

7、風(fēng)險(xiǎn)，將中小企業(yè)局（事業(yè)單位）整體并入市工信委，形成“大工業(yè)”管理體制。四是推進(jìn)“政事分開、管辦分離”的事業(yè)管理體制改革，重點(diǎn)在市政公用領(lǐng)域?qū)⑹姓?、園林、環(huán)衛(wèi)管理機(jī)構(gòu)的公益職責(zé)剝離重組為公益性的事業(yè)單位，將企業(yè)職責(zé)剝離組建市政、園林、環(huán)衛(wèi)作業(yè)公司，形成政府購買公益服務(wù)、事業(yè)機(jī)構(gòu)管理考核公益服務(wù)，企業(yè)提供公益服務(wù)的市場化運(yùn)作機(jī)制。（四）加強(qiáng)窗口建設(shè)，優(yōu)化完善公共服務(wù)機(jī)制。政府機(jī)構(gòu)改革最終目的是更好服務(wù)群眾。在改革中我們不但注重部門之間機(jī)構(gòu)合并，更注重部門之間的功能融合，把建設(shè)好市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）三級行政服務(wù)中心作為改革的又一突破點(diǎn)，按照“三集中、兩到位”要求，全面集中辦理行政審批等事項(xiàng)

8、職責(zé)，實(shí)現(xiàn)在行政服務(wù)中心窗口提供“一站式”服務(wù)。在建設(shè)領(lǐng)域、工業(yè)服務(wù)業(yè)等企業(yè)注冊登記推行聯(lián)審聯(lián)批制度，建設(shè)項(xiàng)目審批流程再造為立項(xiàng)、用地審批、規(guī)劃報(bào)建、施工許可、竣工驗(yàn)收5個(gè)階段，累計(jì)審批時(shí)限從140多個(gè)工作日縮減為30個(gè)工作日，企業(yè)注冊登記審批時(shí)限由35個(gè)工作日縮減為14個(gè)工作日。當(dāng)前，各縣（市、區(qū)）也加大行政服務(wù)職責(zé)整合力度，推動政府服務(wù)延伸到村（居）工作，力爭每家每戶都可以及時(shí)就近找到服務(wù)站點(diǎn)，讓群眾切身感受到政府的服務(wù)就在身邊。（五）嚴(yán)格規(guī)范管理，確保機(jī)構(gòu)編制配置科學(xué)。大部制改革不是簡單的機(jī)構(gòu)和人員編制相加，歷次大部門體制改革過程中，我們都把職責(zé)融合、科室設(shè)置、人員編制配備作為重點(diǎn)，精心

9、調(diào)研、反復(fù)溝通。一是實(shí)行大部門體制下的大科室制，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)根據(jù)同類項(xiàng)合并的原則重新設(shè)置，如文化廣電新聞出版局，從原來三局21個(gè)科室精簡設(shè)置為10個(gè)科室，業(yè)務(wù)科室按文化、廣電、新聞出版設(shè)置3個(gè)大科室，真正激發(fā)“化學(xué)反應(yīng)”，提高了辦事效率、方便了群眾辦事。二是科學(xué)核定人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。人員編制按充實(shí)基層原則，機(jī)關(guān)以滿足工作需要為主，如籌建市市場監(jiān)管局就計(jì)劃一次性調(diào)整40名編制加強(qiáng)基層監(jiān)管一線，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)一般按1正3副配備，最多不超過4副，同時(shí)對專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)的部門，有針對性設(shè)置技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，既加強(qiáng)力量，又能較好地消化安排原部門副職。改革后大部制機(jī)構(gòu)，部門領(lǐng)導(dǎo)和中層干部職數(shù)均有了不同程度的減少，一定程度

10、上防止了“官多兵少”、“推諉扯皮”等機(jī)關(guān)病的發(fā)生。二、改革中存在的主要問題和困難我市的大部門制改革取得了初步成效，從資源配置看，部門之間的資源配置得到了優(yōu)化，一些適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求、工作任務(wù)重的部門力量得到強(qiáng)化，反之被削弱；部門內(nèi)部人員編制結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，內(nèi)部行政和后勤人員減少，人力資源進(jìn)一步向業(yè)務(wù)一線、基層一線傾斜。從溝通協(xié)調(diào)成本看，相關(guān)領(lǐng)域的整合，實(shí)現(xiàn)了外部協(xié)調(diào)內(nèi)部化，提高了服務(wù)效率，節(jié)約了行政成本。從政府執(zhí)行力看，市場監(jiān)管等重要領(lǐng)域的整合，初步實(shí)現(xiàn)了由“九龍治水”向“一龍治水”的轉(zhuǎn)變，消滅了管理和執(zhí)法盲區(qū)，減少了交叉扯皮。從方便群眾辦事看，大量減少了工作環(huán)節(jié)，省去了多頭奔走，節(jié)省了時(shí)間和成本

11、。但由于大部門體制改革力度大，涉及面廣，任務(wù)繁重，是一項(xiàng)牽一發(fā)而動全身的工作，必然有一個(gè)不斷完善的過程。我市雖然改革總體進(jìn)展順利，但在具體操作上也碰到了不少實(shí)際困難，如不抓緊解決，必將影響改革的成效。（一）職能和資源有待進(jìn)一步整合。改革后一些大部門辦公場所難以集中，多處掛牌、分散辦公，給機(jī)關(guān)運(yùn)作帶來很大不便。一個(gè)部門對口上級多個(gè)部門成為常態(tài)，上級對口部門多，造成會議、文件、資料準(zhǔn)備和報(bào)送任務(wù)繁重，基層工作壓力非常大。（二）隊(duì)伍建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。由于機(jī)構(gòu)編制管理越來越嚴(yán)，改革必然會導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制壓縮，部門正職變副職、副職變非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)比較普遍，雖然待遇基本未變，但有關(guān)人員心理會有落差；機(jī)

12、構(gòu)的大幅精簡和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的減少，也意味著某些政府部門的干部可能在幾年之內(nèi)都得不到晉升，這種“天花板”現(xiàn)象無疑會影響涉改干部參與改革的積極性。改革還會使一些部門利益受到一定影響，變相干預(yù)問題時(shí)有發(fā)生，甚至?xí)趥€(gè)別地方出現(xiàn)企業(yè)和群眾對改革“唱盛”、個(gè)別部門和人員對改革“唱衰”的相悖情形。（三）決策、執(zhí)行、監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制有待進(jìn)一步完善。大部制改革雖然打破了板塊結(jié)構(gòu)，但如何避免權(quán)力過分集中又是一個(gè)迫在眉捷的問題，我們的改革實(shí)踐證明，簡單的合并同類項(xiàng)可以在短時(shí)期內(nèi)完成，但大部門改革成果的鞏固和順暢運(yùn)行，建立起完善的決策、執(zhí)行、監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，則需經(jīng)過長時(shí)期的探索和實(shí)踐。（四）上級部門行政干預(yù)有待進(jìn)一步消除。大

13、部門體制改革存在下改上不改的問題，上下不對口讓很多上級部門如梗在喉、很不舒服，上級部門出于各種考慮對下級大部門改革進(jìn)行干預(yù)，如在下級向上級申請某些事項(xiàng)時(shí)，上級往往以機(jī)構(gòu)不對口為由加以拒絕，下級為了項(xiàng)目、資金、獎(jiǎng)項(xiàng)申請等實(shí)際需要，只得又重新掛牌，改革重走回頭路的風(fēng)險(xiǎn)仍然存在。三、我市大部門制改革幾點(diǎn)思考和建議通過歷屆黨委政府的銳意改革，我市政府機(jī)構(gòu)組織日趨優(yōu)化、完善，目前，黨群系列有機(jī)構(gòu)33個(gè)（其中市委工作部門14個(gè)，直屬事業(yè)單位4個(gè)，8個(gè)社會團(tuán)體，7個(gè)民主黨派），政府系列53個(gè)（其中工作部門33個(gè)，部門管理機(jī)構(gòu)1個(gè)，政府駐外機(jī)構(gòu)6個(gè)，農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織1個(gè)，直屬事業(yè)單位12個(gè)），此外，還有人大、

14、政協(xié)、審判、檢察機(jī)關(guān)及3個(gè)開發(fā)區(qū)派出機(jī)構(gòu)等。在機(jī)構(gòu)設(shè)置配備上，仍然存在較大的改革空間，下一步，我們將按照中央、省深化改革部署，統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步推進(jìn)我市大部門制改革。（一）堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向逐步推進(jìn)改革。改革是對原有體制機(jī)制的突破，都會遇到這樣那樣的難題。破解改革難題的辦法是進(jìn)一步加強(qiáng)調(diào)查研究，進(jìn)行深入的思考與實(shí)踐，尋找解決問題的有效途徑。歷次的改革實(shí)踐證明，看準(zhǔn)弊端，準(zhǔn)確下刀，一個(gè)領(lǐng)域一個(gè)部門逐一解決，穩(wěn)扎穩(wěn)打，積小勝為大勝，是大部制改革最為寶貴的經(jīng)驗(yàn)。（二）堅(jiān)持以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)烘托改革。要通過大部門制改革，持續(xù)優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，繼續(xù)減少行政審批事項(xiàng)，把政府不該管也管不了、管不好的事放給市場和社會，培育壯大我市社會組織，充分發(fā)揮社會組織功能，最大限度地放權(quán)于社會、放權(quán)于市場，大力激發(fā)市場活力，從制度設(shè)計(jì)上減輕政府負(fù)擔(dān)，使政府部門能夠集中力量和資源履行好政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職能。（三）堅(jiān)持以人為本審慎推動改革。改革的實(shí)踐表明，大部制改革必須與干部人事制度改革配套進(jìn)行，解決好“人”的問題。從操作層面看，在大部制改革中應(yīng)對干部任職做出妥善安排和調(diào)劑，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)超配現(xiàn)象。從長遠(yuǎn)看，根本途徑是完善公務(wù)員級別晉升制度，盡快制定合理的職級設(shè)置，增加級別數(shù)量，擴(kuò)大相鄰職務(wù)層次的交叉對應(yīng)幅度，使公務(wù)員獲得足夠的晉升空間