1、海南省農村社會保障體系設計一、海南農村社會保障實施的現狀與問題（一）海南農村社會保障實施現狀1 、最低生活保障工作全面開展自 20XX 年 海南省農村居民最低生活保障辦法實施以來，海南省全力推行農村低保制度，保障標準不斷提高，覆蓋面積不斷擴大。20XX 年，農村低保供養9.5276 萬戶 24.5488 萬人，保障金支出4.1090 億元。截止20XX 年 6 月，全省農村五保供養對象達到3.19 萬人。2、新農保工作順利進行20XX 年 11 月 12 日， 國務院新農保試點工作領導小組正式批復海南省海口市美蘭區、三亞市、文昌市、 保亭縣為首批新型農村社會養老保險（新農保）試點市縣。至20X

2、X 年 9 月，海南省新農保制度在全省范圍內鋪開，比 GJ 要求的時間提前了2 年。20XX 年，全省244 萬農民參加了新農保。3、醫療保障范圍不斷擴大，水平不斷提高20XX 年 12 月海南在澄邁、瓊海、五指山開展新型農村合作醫療制度（新農合）試點工作，至20XX 年已在全省18 個市縣全面推行。除了新農合范圍不斷擴大外，海南省新農合籌資水平也不斷提高。到 20XX 年， 海南省新農合人均籌資平均水平已經增加到340 元， 是 20XX 年的 3.62 倍； 人均每年財政補貼280元，比 20XX 年多 196 元。全年新農合參合人數490.42 萬人，參合率 99.2% 。 在新農合基礎

3、上，海南不斷推進醫療救助工作。目前， 海南省醫療救助對象已經涵蓋了城鄉低保對象、農村五保對象、 重點優撫對象及因病致貧的特困群體，救助方式包括門診救助、住院救助、臨時救助等。（二）海南農村社會保障存在的問題1 、城鄉二元化現象比較嚴峻城鄉分割的二元制度，造成海南農村的進展遠遠落后于城市，農村基本公共服務嚴峻不到位，城鄉社保差距較大，不同區域間社保機制難以接續轉移。2、財政支持力度不足近年來，海南省社保和就業支出總額不斷增長，20XX 年支出 1158813 萬元， 是 20XX 年的 2.34 倍， 但從占比來看卻不斷下降，數據表明，海南地方財政用于社保和就業支出的比例從20XX 年的 13.

4、8% 下降到 20XX 年的 11.5% 。 整體來看，目前海南政府在農民養老保險、醫療保險方面出資不足，導致了大量拒保、退保現象；同時，在社會救助和社會福利上覆蓋不全，標準較低，3、立法不夠嚴密和健全農村社會保障單純依靠臨時性的政策是不夠的，必須通過立法來保證，形成強制性的保障制度。但是，海南目前立法不夠嚴密，相關法律制度不夠健全。4、失地農民“四無”現象比較嚴峻由于城市快速擴張、基礎設施建設節奏加快等因素，農村大批良田被政府征收，由此帶來的失地農民就業和基本生活等問題日益凸顯， “種田無地、 就業無崗、社保無證、醫療無保”的 “四無”現象越來越嚴峻。5、農民工社會保障嚴峻缺失20XX 年海

5、南省農民工總數約70 萬人，大部分為低端操作性技能人才。伴隨著國際旅游島建設熱潮，20XX 年農民工總數將增加到160 萬人左右。目前，農民工群體中普遍存在工資收入水平低、居住條件差、參保率低而退保率高，社會救助和社會福利缺失的情況。為解決上述問題，海南省應著手設計和完善農村社會保障體系，推動農村社會保障工作全面、快速進展。二、海南農村社會保障體系的設計目標與原則（一）設計目標從長遠來看，海南省農村社會保障體系的建設最終要與城市社會保障體系接軌，形成城鄉一體的現代社會保障制度。未來應當不斷改革和完善保障制度，逐步建立起法制化、多項目、廣覆蓋、 保障體系健全、保障水平高、責任主體多元化、治理科學

6、化、利于城鄉銜接的現代農村社會保障體系。（二）設計原則和要求海南省農村社會保障體系的設計，應體現出以下原則：1 、城鄉公平與均等化原則農民通過上繳農業稅和其他名目繁多的稅費等形式為GJ 做出了巨大貢獻，他們應當與城鎮居民一樣享受相應的社會保障。2、向弱勢群體傾斜原則弱勢群體包括特別困難群體、失地農民群體、農民工群體、老年人、殘障人士、災難中的求助者等，他們需要社會的特別關愛與支持。3、分層次分階段治理原則根據經濟進展水平，可將全省農村分為貧困農村、小康農村和發達農村等幾個層次，不同層次農村的農民對社會保障項目和標準的要求不同，應有所區別。另外，在具體政策實施過程中，應根據實際情況分階段分步聚推

7、進，不要急于求成想 “一步到位”4、合理適度原則農村社會保障的水平和模式要與海南當地的經濟進展水平相適應。社會保障水平客觀上存在一個“適度區域”，過低或過高的社會保障水平，對于社會保障制度自身運行和社會經濟的進展都會產生不良的影響。5、不斷提高效率。公共財政治理的核心內容之一就是不斷提高財政支出的效率， 完善的社會保障制度應當通過采取有效的社會保障支出形式，保證和提高社會保障支出效益。三、海南農村社會保障體系設計的內容（一）完善農村低保制度海南省農村低保制度目前存在一些問題，比如： 第一，雖然海南省低保戶門檻不高，只要其家庭人均收入低于當地政府確定的農村最低生活保障標準的人員，均可列為農村低保

8、對象，但在執行過程中有的地方設有指標限制，導致部分符合條件的農戶申請無望；第二，根據屬地“低標準、廣覆蓋”原則，海南不少地區保障標準過低，僅以一個人每月最低基本生活需要為測算依據， TOC o 1-5 h z 如 30 斤大米、30 斤蔬菜、3 斤禽肉蛋類食品、1 斤食油、1.5斤醬鹽，這樣的保障標準，可以說僅僅能維持一個人的生命，難以保障人的 “生活” ； 第三， 盡管農村低保申請與審批設有程序：先由村民提出申請，村（居）委會入戶調查、評議、公示，鄉鎮（街道辦）審核，市縣民政部門審批，村（居）委會再次公示，但實際上是否拿到指標主要看村干部，部分村干部權力尋租，出現“不送禮不保”、亂保和人情保

9、現象。民主測評環節村民代表要么不參加，要么即使參加了，對村干部指定“低保對象”的行為也是敢怒不敢言，害怕得罪他們，以后沒機會獲保。針對上述情況，海南政府需要進一步加大財政投入，還可發動慈善基金會、企事業團體機構等第三方共同籌資，專款專用，防止挪用，以盡可能提高低保標準，讓低保真正能保障民生。同時，要發動鼓舞村民發揚互助互濟的精神，互相扶持。對于權力尋租行為，政府可通過自身或是購買公共服務，引入專業的社會力量進行監督。（二）強化農村醫療保險制度擴大農村醫療保險覆蓋范圍、實行全面保障。農村醫療保險不但給付醫療費、療養費、喪葬費等基本費用，連入院時的飲食費、 生育養育補助費也應一并包括，這樣可以減輕

10、農民就醫負擔，使參加保險的每個人都有受益機會，再也不用擔心“有病不治”或者是“因病返貧”。具體籌資標準可參照海南省新型農村合作醫療統籌補償方案（20XX 版） ，人均籌資340 元以上，其中ZY 財政人均補助156 元， 地方財政人均補助124 元以上 （市縣區財政可根據當地醫療服務需求和醫療費用水平適當提高補助標準） ，個人繳費60 元。（三）加大醫療救助和災難救助加大醫療救助力度、取消救助門檻、簡化救助程序和提高醫療救助標準，同時還要打破病種限制，只要是生病治療就可以享受醫療救助。改變過去由救助對象申請、村民評議、鎮街審核、民政審批的繁瑣程序和救助資金到位歷時過長的弊端，為醫療救助對象提供

11、“一站式”服務。對于患重大疾病的農村五保戶、城鄉低保戶、重點優撫對象（不含1-6 級殘疾軍人）、低收入老年人、重度殘疾人以及其他患重特大疾病、自付醫療費用8000 元以上的家庭貧困的人員，如果經基本醫療保險補償后，仍難以承擔住院醫療費用或門診醫療費用，則還應給予重大疾病醫療救助。重大疾病醫療救助診療和用藥范圍參照新型農村合作醫療、城鎮從業人員基本醫療保險和城鎮居民醫療保險醫療的報銷目錄。（四）建立多層次的農村養老保障體制海南農村經濟進展水平東部相對發達，中部、 西部相對落后，區域政府財力和居民收入差別較大，不同地區不同群體的養老保障需求也不盡相同，呈現出多樣化和多層次性。這導致養老保障政策的制

12、定以及工作的側重點也不一樣，不能搞“一刀切”，政策的制定應體現出保基本、廣覆蓋、易操作和多層次性。東部地區應以農民繳費的養老保險保障為主，鼓舞條件比較好的農民盡量選擇較高檔次的繳費；中部地區，則首先要做好救助型養老保障，做好低保、大病與災難救助等工作，并提高養老保險繳費補貼； 西部地區則應當實施繳費型養老保險與救助型養老保障并行。四、相關公共政策支持（一） 加大政府資金投入力度，拓寬農村養老保障籌資途徑政府應增加在農村養老保障和就業方面的財政支出，不僅要增加絕對數額，還要提高其所占的比重。同時，社會保障是公益性事業，不單是政府的責任，應積極建立多樣化籌資方式。一方面可通過慈善組織、基金會等各種

13、社會組織共同參與解決農村的基本養老保障問題，另一方面，可建立特別群體社會救助基金，專款專用，由政府、企業、社會各界共同籌集，交由專業的金融機構運營治理，實現保值增值。另外，還可考慮借鑒西方GJ 的經驗，向富人開征社會救助稅。（二）完善農村社會保障立法GJ 層次上，建立以社會保障法為根本，以社會救助法 、 社會保險法、 社會福利法為主要內容，以某些部門法規為補充的社會保障法律體系。海南可出臺一些符合國際旅游島建設實際情況的農村社會保障法律法規，把保障對象與范圍、原則與方針、衡量標準、資金籌措與使用，實施程序、治理監控等環節用法律形式固定下來。可借鑒日本的養老保障機制，推出類似護理保險法的法規，克

14、服老人公共護理制度的缺陷，推出類似老人保健法的地方性法規，制定地方性保健福祉計劃，創建與完善供老年人使用的各種設施。（三）完善轉移接續機制，優化治理體制建立農村新舊養老保險制度之間、城鄉之間以及跨地區間的轉移接續機制，推進農民工和失地農民的市民化進程，解決由于人口流動而帶來的退保問題。目前， 由于農民工的流動性導致生病所在地與投保所在地可能不同，而異地報銷程序則比較復雜。制定農民工醫療保險轉移接續實施細則和建立跨區域結算體系，辦理 “醫療一卡通”， 與勞動力的主要輸入地和輸出地進行合作，建立異地結算協議。做好農民工基本醫療保險關系接續、異地就醫和醫保跨省結算服務等工作。另一方面，應優化治理體制

15、，改變目前社會救助的治理模式，由“輸血式救助”轉為“造血式救助” ，可提供創業基金、生活保障基金，交給專業治理機構統一治理，支持農民就業和創業。（四）改革戶籍制度打破城鄉二元的戶籍治理體制，弱化戶籍附加利益，恢復戶籍制度的登記和治理功能。降低農民工加入城鎮戶籍的門檻，推進遞進型戶籍制度：暫住-常住-戶籍，推動農民工平等享受城鎮基本公共服務，實現在勞動就業、子女教育、社會保障方面的 “待遇一體化”，逐步恢復戶籍制度的社會治理功能。同時，應加大對農村的投入，增加農村公共產品的供給，強化農村基礎設施建設，推進農村城鎮化建設，弱化城鄉差別。通過提高待遇等政策引導高端技能人才和教育人才進入農村企業和學校

16、工作，對鄉鎮企業和征地企業實行政策傾斜，開發農村旅游項目，建生態產業園、特色產業村，加快農村進展。（五）探究完善土地流轉制度目前， 被征地農民基本養老保險費由政府、農村集體經濟組織和個人分別按50% 、 20% 、 30% 承擔。政府承擔部分來源于土地出讓金，農村集體經濟組織和個人承擔部分分別從土地補償費和安置補助費中支付，實際上三方面資金全部來源于土地轉讓差價的一部分。這相當于政府在征地之后，讓被征地農民自己承擔了養老責任，政府只是以城鎮或農村最低生活保障標準向被征地農民酌情發放養老保障費用，未能對被征地人員損失進行充分和公平補償。為切實保證失地農民享有土地連續使用和后續增值的利益，可探究通過以下幾種形式解決：第一，農民以轉讓土地承包經營權的方式直接進入建設用地市場，GJ 征收土地轉讓交易稅， 這可以使失地農民按土地市場價值得到補償，使其有足夠