1、自我授權簡化義務 地方立法利益割據現象突出自我授權簡化義務責任 地方立法中部門利益膨脹現象突出 各地探尋破解之策 地方立法消除利益“割據”路漫漫 新聞快讀 13000多字的草案，6000多字是處罰內容，而對職能部門的約束條款僅54個字。這是地方立法中“部門利益法制化”的典型表現。業內人士將地方立法中出現的這種現象概括為“有利則爭，無利則推，不利則阻，他利則拖，分利則頂”。越來越多的地方開始注意這個問題。重慶市在全國率先試行立法回避制度，矛頭直指部門利益。而實現立法回避的主要方式是委托起草和招標起草。安徽省也建立了立法咨詢專家庫等制度，強調第三方力量在公共立法中的作用。這些探索引起了理論界及實務

2、界的廣泛爭論。 民間力量難以全面了解行業現狀缺乏號召力受委托方在無立法經驗情況下可能閉門造車社會力量參與地方立法的廣度和深度難保證實習生 丘棟輝 記者 陳麗平“草案洋洋灑灑13000多字，其中6000多字是處罰內容，罰款條款多達120項，而對職能部門的約束條款才1條54個字！”一位曾旁聽過某省道路交通安全條例(草案)審議的人士說，“這說明當前地方立法中部門利益膨脹現象太嚴重！”重慶市政協委員鄧明鑒將這種現象稱之為“立法勾兌”。他說：“單純或主要依靠職能部門起草立法，易造成法規草案帶有嚴重的部門色彩，反映的是部門意愿，代表的是部門利益。”部門利益膨脹六大表現觀察地方立法中的博弈，來自職能部門的力

3、量無疑是最為強大的。“由于相關職能部門對情況比較了解，數據掌握多，了解問題所在，也更能考慮可操作性，因而立法效率較高。然而，部門利益法制化的弊端也越加凸顯。”中國政法大學教授李曙光說。“有利則爭，無利則推，不利則阻，他利則拖，分利則頂。”廣東省人大常委會副主任鐘啟權的“五利說”，概括了“部門利益法制化”的傾向。事實上，這種現象早已引起法律界人士的關注。有專家將地方立法中部門利益膨脹的表現分成了6類：以地方立法形式增設機構。如增設政府部門內的二級處室，增設下屬事業單位等。目的主要是“以地方性法規的外衣增強新設機構的穩定性和權威性，也方便在今后政府機構精簡改革時保留編制、機構和人員”。以地方立法向

4、部門所屬企業或事業單位授權。一些行政部門，既想多攬權，又不愿履行與這些權力相適應的義務和職責，于是把一些瑣碎的、本應由其自身承擔的行政事務推給下屬單位去辦理，并以地方立法形式將這種行為合法化。以地方立法設立收費。據經濟學界統計，我國省及以下四級政府及其所屬部門，都不同程度地存在自定政策收費問題。在地方出臺的各種名目的收費中，以地方立法的形式收費的占據了相當一部分。以地方立法設立不當處罰。對違法行為的處罰，偏愛罰款，而且在罰款起點和幅度上，也傾向于“高舉高打”。在地方立法中簡化行政責任。一些地方立法，給政府部門規定了很大的行政權力，但對政府部門及其工作人員責任的規定常常都是一個簡化的模式。通過立

5、法實行部門或行業的壟斷。一些部門在起草法規草案時，總是盡可能地將自己的管轄權力伸向相鄰的部門，以求擴充部門權力。有專家認為，部門利益傾向不僅會使法規、規章之間和法規、規章內部相互沖突，還會敗壞政風和社會風氣，引發尋租，滋生腐敗，影響法律秩序的建立。此外，它還會使立法效率低下、行政效率低下，背離便民利民的原則。探尋消除利益“割據”之路“在立法中如何防止部門利益法制化，是立法者需要重點解決的一個現實問題。”重慶市人大法制委副主任委員江材訊說。事實上，越來越多的地方開始注意這個問題。此次重慶市率先在全國試行立法回避制度，就直接把矛頭指向了部門利益。安徽省成立了立法咨詢專家庫，從2007年開始，每一部

6、新起草的法規，都要確定兩三名專家庫成員構建法規框架、參與起草和論證。這種模式，就是為了“避免某個部門單獨起草的片面性、隨意性和狹隘性”。2006年11月，首次進行修訂的廣東省地方立法條例被提交廣東省人大常委會審議，針對立法中的部門利益這個由來已久的話題，修訂草案給出了一系列的辦法予以規避：起草地方性法規草案應當注重調查研究，廣泛征詢社會各界意見。設定行政許可、行政收費、重大行政處罰等內容的，應當依法舉行聽證會或公開聽取社會意見。起草地方性法規草案，可以委托有關專業機構和專家進行等。2006年6月5日，鄭州市人大常委會與省會一家律師事務所簽訂了一份協議，委托這家律師事務所起草鄭州市物業管理條例(

7、代擬稿)。其提交的代擬稿和政府部門的起草稿被同時提到人大常委會會議，由人大常委會組成人員討論并決定取舍。民主立法還需探索更多途徑這些探索，幾乎無一例外把規避部門利益傾向的弊端作為改革動因之一，同時，強調了第三方力量在公共立法中的作用。法律理論界及實務界對此進行過廣泛討論和爭議。立法機關一位人士指出，這些探索存在的一大缺陷是，民間力量對于行業現狀和相關的政策法規了解不是很多，在動用社會資源方面缺乏號召力。對于受委托方，應謹防在沒有立法經驗的時候閉門造車，并保證社會力量參與的廣度和深度。他們的擔心不是沒有道理。據了解，重慶市最早試行委托立法，但由律師事務所起草的重慶市物業管理條例草案最后被推倒重來

8、，又回到了“部門立法”的老路上。事實上，一些律師事務所在立法調研中已遇到一定困難，尤其是在征集民意的渠道上顯現出民間力量的弱勢。鄭州大學法學院周威認為，“避免立法中的地方主義和部門主義以及強勢力量的不適當干涉，尚需一定時日”。業內人士的一個共識是：要真正防止和避免部門利益，需要立法機關根據有限政府、責任政府、服務政府和法治政府的建設目標，堅持以人為本、立法為民的根本，把握好立法的幾個基本原則，不斷改進立法技術，完善立法程序。本網北京7月17日訊重慶立法回避制度是如何出臺的 “與某一立法項目有直接明顯利害關系的單位和個人，不得參與法規和規章的起草、審查和評審，不得主導立法進程。”自從上周五，重慶

9、市政府法制辦推出這一立法回避的新舉措后，社會各界的反應是叫好聲一片。重慶市的立法回避制度是如何出爐的？帶著人們關心的問題，7月17日，記者采訪了與這一制度密切相關的部門及人士。動力源于部門利益干擾有一件事，讓重慶市人大法制委員會主任俞榮根印象很深。那是在起草重慶市土地房屋權屬登記條例時，對某一房地產的物業對象發生爭議后怎么辦這個問題，同時身兼管理者和條例起草者身份的起草單位認為，應由登記機關下去調查后，決定物業對象的歸屬。而重慶市人大在審議時認為，權屬登記就是登記，不應是裁判。俞榮根告訴記者，地方立法項目在起草過程中，多多少少會受到部門利益的干擾，這在全國是個普遍現象。“一些地方性法規、規章通

10、常由相關政府部門主持起草，這種立法慣例有可能為某些行政機關利用立法謀取本部門私利提供機會。”重慶行政學院法學部主任徐繼敏說：“最直觀的表現是，主管部門一旦借立法之機設置不恰當的行政許可、行政處罰，增加不必要的辦事環節，不僅會給行政管理相對人帶來不便，還可能引發其他問題。”重慶市人大法制委員會對重慶市170項地方性法規，從執法環節、司法環節、專家環節幾個方面進行了調研，得出的結論是：法規數量需要控制，立法質量需要提高。十多年前就已開始探索在重慶市此次推出的立法回避制度中，委托起草和招標起草是起草環節進行立法回避的主要方式。“其實，早在上世紀90年代初，我就接受原重慶市第十一屆人大常委會的委托，參

11、與重慶市未成年人保護法實施辦法的起草。”重慶市政府法律顧問高紹先說，此后，陸續實行委托立法的除重慶市未成年人保護法實施辦法外，還有重慶市司法鑒定條例、重慶市物業管理條例等12個立法項目。剛剛接受重慶市政府法制辦委托，負責起草重慶市行政執法程序規范辦法的重慶市公安局法制處一位負責人告訴記者，過去他們也曾接受過重慶市人大、重慶市政府的立法委托，制定的相關規章也受到了重慶市民的擁護。多年經驗成全面推行后盾重慶市法制辦主任李殿勛告訴記者，自2003年以來，重慶市政府在總結自身立法經驗的基礎上，在全國率先確立了“媒體公示公開聽證委托起草社會招標現場論證”的公開立法模式。聘請了近二十名理論功底扎實、實踐經驗豐富的專家學者、企業界人士、律師界人士和有多年行政管理經驗的離(退)體干部作為立法評審委員，對法規、規章草案進行全面評審，嚴把質量關。對于評審合格的草案，提請重慶市政府常務會議審議；對于評審