1、蘇州市公交場站建設用地新對策及保障措施研究近年來隨著蘇州城市化進程的加快和社會經濟的持續發展，城市內部及對外客運需求迅速增長，而機動車擁有量及道路交通量的急劇增加導致交通供給與需求之間的矛盾日趨尖銳，優先發展公共交通是蘇州市緩解交通擁堵的有效措施，也是城市可持續發展的必然選擇和重要戰略措施。公交要優先，場站須先行，擁有良好的公交基礎設施是確保一個城市公交行業健康穩定發展的必要條件和重要保障，而公交場站規劃建設的推進需要以場站建設用地的落實為前提。因此，城市公共交通的正常運營以及公交優先發展戰略的落實，很大程度上取決于場站建設用地的落實。在蘇州市委、市政府的高度重視下，我市專門組建了蘇州公交場站

2、管理有限公司，利用蘇州三個新城區建設發展的機遇，克服城市用地日趨緊張的困難，先后新建了一大批功能完善，設施先進，環境優美的公交場站，初步改善了公交營運的條件。但是公交場站建設速度還是明顯滯后于公交線網和公交車輛的發展增長。從2005年1月到2011年8月，蘇州市區公交線路由119條擴充到256條，公交車輛由2200標臺增加到4200標臺。而截止2011年8月，蘇州市區公交停保場的面積僅為41.88萬平方米，按照國家標準最低150平方米/標臺計算，公交停保場至少需要63萬平方米，缺口仍舊高達21萬平方米。為科學指導我市公交場站建設發展，市交通運輸局曾組織編制了蘇州市公交場站與公交主干線規劃，并報

3、市政府批準。按照規劃明確近期（2008-2012）建設計劃，到2012年蘇州市區將新建成35個公交換乘樞紐(含18個軌道換乘樞紐)、8個公交停保場以及71個公交首末站，基本構成布局合理、規模適應、結構清晰的公交場站體系。但截止2011年10月份，規劃提出的近期建設的公交場站不少因為用地沒有能夠完全落實或者規劃調整等原因無法正常開工建設，造成場站建設的滯后。同時目前缺乏公交場站用地保障方面相應的法律法規，場站建設用地的相應土地儲備制度尚未建立，場站用地聯合開發條件下產權界定等規定也還未成熟，這些都制約了公交場站建設的推進。在蘇州目前大力推進公交優先發展戰略和構建公交都市的宏觀背景下，深入研究影響

4、公交場站建設的相關因素，為保障場站建設用地和推動公交可持續發展探索新的思路和尋找新的對策是十分及時和必要的。1.現狀蘇州公交場站建設用地主要來源以及存在的問題分析土地的可獲得性是公交場站建設、運營管理的基礎，只有有了土地，公交場站的建設和運營管理才有后續可能。公交場站作為城市公交有序高效運行的重要保障，公交場站用地必須得到充分的保證。目前蘇州公交場站的用地來源主要有以下幾種形式：1.1政府采取劃撥土地的方式給予土地使用權，公交場站僅有土地使用權，無法辦理產權政府無償提供土地，交由場站公司建設公交場站，建成后提供給公交公司使用。該形式主要集中在中心城區的三個新城以及周邊各區的鄉鎮，場站建設用地由

5、地方政府負責取得，取得后由場站公司使用，但土地所有權仍在地方政府，不屬于場站公司。隨著城市用地的開發，地方政府可能隨時會收回公交場站用地，從而會突然打亂城市公交正常的運營秩序，是公交行業發展的薄弱環節和不穩定因素。雖然政府會重新劃撥新的用地，但經常是哪邊有空地就分配給場站公司，隨機性較強，往往不能與公交線路走向和客流分布很好的協調，影響到整體的服務效果。1.2場站公司在政府的政策支持下，自行征地建設公交場站，其用地有使用權，也有產權場站公司利用自有或財政安排的資金，按照市場原則進行征地拆遷（國有土地則進行劃撥），取得土地的所有權后建設公交場站。此類場站場站公司可以結合自身的發展建設場地，在城市

6、空間拓展的過程中也可以比較自由的采用置換用地的形式建設新的公交場站服務于全市的公交線路，靈活機動性較強，且公交場站的建設結合了公交線路的布設與調整，有利于發揮公交的運輸作用。1.3公交公司自行租賃場地公交公司為了自身線路運營的需要，在政府沒有用地支持的情況下，通過簽訂租賃合同租賃場地建設公交場站，以保證公交車輛回車、保養、調度等功能。這種形式下的土地利用得不到較好的保障，當租賃合同到期或者還在合同期間，土地所有者對土地的使用性質有所改變，要收回租賃的場地，則公交場站不得不搬遷，場站建設的連續性不強，與城市公交的發展結合性不強。1.4開發商無償提供場地給公交使用，土地所有權以及場站的產權均屬開發

7、商隨著城市的建設，一些新的大型商業區的開發或者新小區的建成，需要增設新的公交線路來吸引人流的集聚，在開發初期開發商和公交公司有著共同的出發點，雙方協議增設新的公交線路，同時由開發商無償提供用地建設場站供公交車輛調度、回車、駕駛員休息等使用。此類場站用地基本得不到保障，在實際應用中往往會出現開發商過河拆橋的情況，當公交客流培育完成后，該區域成為人流、物流的發生吸引源后，開發商追求利益最大化而單方面撤銷合作關系，收回場地另作他用。但由于公交線路已經成熟，老百姓的需求又迫使公交線路不能取消，因此場站公司作為被動方，只能取消該處場站，在周邊出更大的代價來建設新的替代場站。2.蘇州公交場站建設用地供應建

8、議及新對策2.1加強土地儲備根據以往公交場站建設經驗，由于事先沒有做好公交場站規劃，或者規劃的公交場站沒有落實，導致在公交場站建設時，原有的規劃用地已經有其他開發，使得場站建設無法推進，或者拆遷和征地成本大大增加。為減少公交場站建設的投資，政府應提前進行土地儲備，建立公共交通場站用地的土地儲備制度，降低公交場站建設征地成本；依據公共交通發展規劃（必須由市政府簽發），由市土地儲備中心負責征地、拆遷和儲備，按照實施計劃，分期實施。在古城區，結合古城改造采取開發代征、舊場站改造升級、拆遷置換等方式；在新城區，在城市總體規劃和土地利用規劃中對公交場站建設用地進行預留；將公交場站作為市政交通基礎設施，在

9、城市開發和小區建設中，列入項目的配套設施同步設計、同步建設、同步竣工。2.2場站建設用地可采用的供應方式功能單一的公交場站作為公益性的基礎設施，應依據中華人民共和國土地管理法和關于優先發展城市公共交通意見的通知（國辦發200514號）采用政府劃撥方式供地，由場站公司直接辦理土地證和產權證。對于有部分配建公共服務設施的公交場站，土地采取劃撥方式供地，政府負責投資建設，建成后可以采取租賃的形式，將與公交場站難以剝離的可經營性配套設施交由社會經營，租金可以用于反哺公交場站建設。這種形式適合用地條件受限制，即需要建設公交場站，又需要滿足其它要求，是一種結合公交場站交通功能的綜合開發模式。這種用地供應方

10、式可以在劃撥用地上進行酒店、辦公等方面的開發，但是在商品房建設方面尚需要進行探索。對于交通可達性條件好，開發價值大的地區，公交場站建設可以結合周邊地塊的開發進行建設。一種情況是規劃的公交場站占用單獨地塊，公交場站用地采用劃撥方式供地，周邊地塊實行“招拍掛”，政府用土地收益來進行公交場站建設。另外一種情況是公交場站不占用單獨地塊的，實行“捆綁式招拍掛”方式供地（即帶方案拍賣），完全交由社會資金投資建設，通過開發收益來建設公交場站。政府明確公交場站的建設要求，由開發商代建后交還給場站公司，而政府制定一定的鼓勵政策彌補開發商對公交場站建設的投資，同時加強監督，保障場站交通功能的實現。2.3建設用地供

11、應新對策之高架下空間合理利用作為國家“歷史文化名城”的水鄉城市蘇州，是一個古老而又經濟發達的城市，可開發利用的土地面積十分有限，尤其是建成區內建筑密度大、人口眾多、開發較早、土地資源相對匱乏，要規劃一定規模的土地發展城市公交代價昂貴，難度很大。如何通過科學的規劃布局，提高土地的綜合利用率，使土地利用和城市公交有機結合，協調發展，是蘇州公交場站建設面臨的最大難題。為了緩解城市道路交通的擁擠，近年來蘇州建設了大量高架道路，目前這些高架道路下常規的處理方式都是種植綠化或作為社會車輛的停放點，具備建設公交場站的條件。因此為解決城市公交場站建設用地的困難，可以利用部分高架道路（橋梁）下的地塊建設公交場站

12、。特別是近期蘇州正在設計中環高架的方案（計劃2012年開工建設），如果能夠把公交場站的建設合理的考慮進高架方案，就可以解決一大批公交場站的建設用地，大大緩解公交場站建設跟不上公交發展的矛盾。這樣不僅節約大量的土地資源，提高土地資源的綜合利用率，也為政府在公交基礎設施上的投入節約了大量的資金。但利用高架橋下建設公交場站需要注意以下幾個方面：規劃、建設要同步，在確定道路規劃和設計時要同步考慮公交場站建設，確定需建場站的規模、功能以及公交線路的走向等，力求做到同步規劃，同步建設，使得公交場站能與高架道路有機結合，風格和布局上更加合理、協調。這樣，一方面能統籌兼顧的考慮道路交通組織，另一方面也避免了重

13、復建設所造成的不必要的浪費。選址要因地制宜，充分考慮客流需求強度、高架下土地利用布局和道路交通條件等主要因素。公交換乘樞紐一般選擇在互通樞紐區域，充分利用樞紐下部較為寬裕的地面空間，同時也為后續發展有一定的余地，為公交換乘組織的提供充足的用地。同時，互通立交一般都處于不同區域的分界線附近，一般有兩條以上的城市干道與之相通，道路交通條件比較好，具備建公交換乘樞紐的提供良好的選址條件。而一般路段高架橋下則建議利用其建設公交停車場、首末站，解決公交停車難的問題。布局要合理，方案要細化，整體設計應充分考慮高架及周邊的環境，使路站融為一體相得益彰。城市道路交通網絡作為城市的骨架和常規公交的載體，是完成城

14、市客運任務的先決條件，因此，公交場站建設的布局要服從這個大局。具體到利用高架橋下建設公交場站也是如此，高架道路是主體工程，依托高架道路設置的公交場站可以看作為附屬設施，所以規模、地塊形態，地面建筑場、構筑物的風格、位置，以及周圍綠化的配置都要服從主體工程，使之與主體工程融為一體，達到相得益彰的效果。此外，利用城市高架下土地建設公交場站還要充分顧及到與周邊環境的協調性、功能使用的安全性等因素，尤其是接連不同區域交通的互通匝道，往往是城市的門戶，設置方案的優劣，會直接影響到城市的形象，因此所有的設計方案都要結合周邊環境進行細化。場站公司利用高架下空地建設停車場往往無法獲得這些公交場站的土地手續，從

15、而無法進一步辦理規劃、用地手續，場站建設時也無法辦理質監、安監以及施工許可證等相關手續。因此需要政府協調相關部門，發文明確對此類項目可以特事特辦，在沒有土地權屬的情況下可以辦理質監、安監以及施工許可證等相關手續，使項目在實施過程中可以得到更有效、更全面的監管。3.公交場站建設用地保障措施3.1政策層面保障措施城市公交場站作為城市公共基礎設施，具有明顯的社會公益性質，是公交優先發展的重要戰略資源，其優先發展必須得到政府的政策扶持和保護。政府應從實際出發，借鑒國內外的成功經驗，建立完善的法規政策體系，為優先發展城市公共交通提供法制保障。各級規劃行政主管部門，要依據有關法律、法規，加強對公交場站規劃

16、落實的監管，嚴厲查處擅自調整或侵占公交場站規劃用地的行為，確保公交場站用地落到實處。同時要優先安排公共交通設施建設用地，公共交通規劃確定的停車場、保養場、首末站、調度中心、換乘樞紐等設施，其用地符合劃撥用地目錄的，采用劃撥方式供地。公交場站作為公共交通可持續發展的基礎支撐，它們不僅是企業固定資產的主體，更是城市建設的重要基礎設施，政府要把城市公交場站建設納入社會經濟發展計劃，作為城市基礎設施列入城市發展建設總體規劃，對其建設、運營給予必要的資金和政策扶持。3.2規劃層面保障措施要明確公交場站的功能定位、類型劃分、總體規模和空間布局等，把公交場站建設用地納入市區用地規劃中，抓好規劃用地控制的重要

17、環節，提出近期和遠期建設目標，明確公交場站近期建設計劃，做好公交場站建設用地的預留工作。依據城市總體規劃和土地利用規劃，明確控制和保障公交場站建設用地，盡快將城市公交場站納入城市黃線范圍，并在控制性詳細規劃中體現，保障公交場站建設用地。同時以上位規劃為依據制定每年的公交場站建設規劃，形成長效機制，明確每年的建設任務，進一步落實建設項目和相應用地，細化建設方案。隨著蘇州城鄉一體化進程的加快，蘇州城鄉公交以及村村通公交已經基本成形，各鄉鎮的公交場站規劃建設尤其顯得緊迫。針對各鄉鎮公交場站建設用地難以得到保障的問題，需要根據公交發展要求在城鄉土地利用規劃中作相應的規劃與控制，規劃中確定的公交場站用地

18、和空間，任何單位和個人不得侵占或者改變其用途，如確需調整的，應當向政府報批。同時規劃部門在核發涉及公共汽車場站的建設工程規劃許可證時，應當征求交通、公安部門的意見。應當進行公共汽車場站建設竣工驗收，未經驗收或驗收不合格的，不得投入使用，并且今后未經交通部門批準，任何人不得將場站設施關閉或移作他用。3.3建設管理層面保障措施對新建的公交場站。一種是由政府投資建設的場站，作為城市基礎設施建設用地，土地實行無償劃撥，土地和房屋所有權應掛在場站公司或交通投資公司名下。另一種是由開發商通過“招拍掛”方式取得的土地，建設配套的公交場站。按照規劃要求開發商應無償提供公交場站建設用地，無償交付場站公司使用，政

19、府相關部門要做好監督工作，必須在政府相關部門的監督下簽訂永久性使用協議，杜絕開發商從自身利益單方面收回用地事件的發生。對現有的公交場站要做好土地權屬工作的交接工作，場站的土地和房屋所有權盡量轉到場站公司或交通投資公司名下，在辦理公交場站土地權屬手續過程中，有關部門和單位要給予全力支持，確保公交場站規劃建設的順利實施。對于租賃形式投入運營的公交場站。政府要保障場站公司的權利，在合同期內不得發生因土地所有方用地性質發生改變單方面終止合同履行事件的發生，并且在今后的規劃建設過程中，就近選擇土地建設替代場站，完善原有功能并減少對公交運營組織的影響。4.結語2005年9月23日，國務院辦公廳曾轉發了建設部等六部委聯合簽發的關于優先發展城市公共交通的意見，明確提出：“合理規劃設置場站和配套設施。城市人民政府要按照城市公共交通規劃要求，將公