1、對我國社會保險基金管理體制的思考(一)    目前我國的社會保險法正處于審議階段，而社會保險基金管理體制又是社會保險法所必然要涉及的一個重大問題，在此情況下，理論界和實際工作部門對我國社會保險基金管理體制進行反思和深入探討，就顯得十分必要。目前有兩種對立的觀點：一是社會保險計劃應(yīng)由勞動保障部門“封閉式”管理，社會保險基金由勞動保障部門一家自收、自支、自管；二是社會保險計劃應(yīng)由多部門協(xié)同共管，實行“稅務(wù)收、財政管、勞動支、審計查”的管理模式。上述第一種觀點的主要依據(jù)是勞動法第七十四條，即“社會保險基金經(jīng)辦機構(gòu)依照法律規(guī)定收支、管理和運營社會保險基金，并負有

2、使社會保險基金保值增值的責(zé)任”。而第二種觀點主要是基于社會保險基金的安全性和有效性考慮，主張通過多部門的相互監(jiān)督和制約以確保社會保險基金這筆“養(yǎng)命錢”萬無一失。權(quán)衡兩種方案利弊得失，筆者更傾向于第二種觀點，理由是：一、社會保險基金多部門共管有利于確保社會保險基金的安全性現(xiàn)代政府組織理論和規(guī)制經(jīng)濟學(xué)理論都主張對一種經(jīng)濟活動要由多個政府部門進行管理，認為這種管理模式有利于抑制腐敗行為的發(fā)生。法國著名經(jīng)濟學(xué)家拉豐（Jean-Jacques Laffont）在他的“分散規(guī)制者以對付共謀行為”一文中就指出：“我們認為，分散規(guī)制者可以起到防范規(guī)制俘獲（regulatory capture）威脅的作用”。這

3、里所謂的“規(guī)制俘獲”，通俗地講就是管理者被拉下水，成為金錢和誘惑的俘虜。拉豐還說，防止規(guī)制者和被規(guī)制的利益集團結(jié)成聯(lián)盟，這是分權(quán)理論的基礎(chǔ)。分權(quán)理論的假設(shè)前提是政府的管理部門中存在著一些不能潔身自好者，他們可能會利用手中的權(quán)力來追求個人利益，從而損壞公眾的利益；而如果將一項事業(yè)的管理部門分散化，不同的部門或不同的規(guī)制者只能獲得其中的部分信息，那么就會減小各個部門或規(guī)制者的權(quán)力，從而有利于抑制以權(quán)謀私，使社會福利最大化。筆者認為上述分權(quán)理論對制定我國社會保險基金的管理模式是有啟發(fā)意義的。2006年11月22日國務(wù)院就社?；鸢踩詥栴}召開了常務(wù)會議，會議指出，“社會保障制度是社會的安全網(wǎng)和穩(wěn)定器

4、，是建設(shè)社會主義和諧社會的重要內(nèi)容。社會保險基金必須切實管好用好，確保安全完整、保值增值，這是政府的重要責(zé)任。社會保險基金是高壓線，任何人都不得侵占挪用”?？梢姡h和國家對社會保險基金的安全性問題是十分重視的。但如何才能保證社?；鸩槐磺终寂灿?？顯然，根據(jù)現(xiàn)代管理的分權(quán)理論，社會保險基金還是應(yīng)當由多部門共管，形成一個相互監(jiān)督、相互制約的制度模式。由于社會保險基金的管理涉及社會保險繳費的征收、社保資金的使用以及社保基金的保值增值等問題，所以社?；鸲嗖块T共管就是要讓社會保險的經(jīng)辦機構(gòu)（勞動保障部門）與財政、稅務(wù)、審計等部門各司其職，相互配合，形成“稅務(wù)收、財政管、勞動支、審計查”的部門分工格局。

5、這是當前提高社保基金安全性的一個比較好的制度選擇。二、社會保險費由稅務(wù)部門征收有其內(nèi)在的合理性從世界各國的情況來看，社會保險費的征收機構(gòu)不盡一致。在大國中，美、英等國由稅務(wù)部門征收，而法、德等國則由社會保障主管部門或獨立機構(gòu)負責(zé)征收。各國的選擇都是基于本國的國情和歷史因素所做出的，所以我國在這個問題上也必須結(jié)合自己的國情來進行抉擇。筆者認為，我國在考慮社會保險費的征收機構(gòu)時應(yīng)當有兩個出發(fā)點：一是要有利于確保征收；二是要有利于節(jié)約征收費用，提高征收管理的效率。而由稅務(wù)部門征收社會保險費恰恰有這兩個方面的優(yōu)勢。首先，稅務(wù)部門負責(zé)征收社會保險費在制度和技術(shù)上是有絕對優(yōu)勢的。因為社會保險費是對企業(yè)工資

6、總額按一定比例課征的，而稅務(wù)部門在課征企業(yè)所得稅和個人所得稅的過程中都需要掌握企業(yè)的工資發(fā)放情況，這樣由稅務(wù)部門負責(zé)征收社會保險費就具有一定的比較優(yōu)勢。例如：企業(yè)所得稅法規(guī)定，企業(yè)發(fā)放的工資、薪金可以在稅前扣除，這樣，企業(yè)在納稅申報時就要向稅務(wù)機關(guān)如實申報當年的工資發(fā)放情況，如果企業(yè)為少繳社會保險費而瞞報職工工資總額，那么這種行為就很容易被稅務(wù)部門所發(fā)現(xiàn)。另外，個人所得稅法也要求企業(yè)、單位在向職工發(fā)放工資時為其代扣代繳個人所得稅，并負有向稅務(wù)機關(guān)全員、全額申報職工收入的義務(wù)，這也要求稅務(wù)部門全面、準確地掌握企業(yè)和單位的工資、薪金發(fā)放情況，從而有利于稅務(wù)部門征收社會保險費。其次，稅務(wù)機關(guān)擁有一支

7、專業(yè)的征收隊伍（包括征收和稽查人員），其規(guī)模和素質(zhì)足以勝任社會保險費的征收任務(wù)。特別是近年來國家實施了金稅工程，大大提高了稅務(wù)部門的信息化水平。而如果將社會保險費全部交給社保經(jīng)辦機構(gòu)負責(zé)征收，后者勢必要“另起爐灶”，再去組建一支龐大的征收隊伍，從國家的角度看這顯然會加大社保費的征收成本。而且，許多地區(qū)的社保經(jīng)辦機構(gòu)目前并沒有先進的信息化征收管理系統(tǒng)，如果它承擔了征收社保費的重任，必然要再建一套信息化的征管系統(tǒng)，這種重復(fù)建設(shè)必然會造成巨大的浪費。事實上，一些國家政府所有稅費都交給一個部門負責(zé)征收的不在少數(shù)。在這些國家，稅務(wù)局都不叫“稅務(wù)局”，而是叫“收入局”。如美國叫“國內(nèi)收入局”（Intern

8、al Revenue Service），加拿大叫“加拿大收入局”（Canada Revenue Agency），英國叫“皇家收入與關(guān)稅局”（HM Revenue & Customs）。這種制度安排完全是從機構(gòu)設(shè)置和征收效率角度考慮的。筆者認為這種制度安排值得我們借鑒。實際上，目前我國的稅務(wù)部門也承擔著一定的收費職能，如教育費附加、城市建設(shè)費、文化事業(yè)費等都是由稅務(wù)部門征收的。這種安排是十分合理的，因為沒有必要教育費附加由教育部門負責(zé)征收，文化事業(yè)費由文化部門負責(zé)征收。從長遠看，我國的稅務(wù)局也應(yīng)當向國家收入局的方向發(fā)展。如果這樣考慮問題，將社會保險費交給稅務(wù)部門征收也是順理成章的。三、社

9、會保險與財政關(guān)系決定財政必須參與社會保險費制度設(shè)計社會保險是政府按保險原則舉辦的一種社會保障計劃，雖然它有獨立的收入來源（社會保險繳費），但它與政府財政密不可分。實質(zhì)上，社會保險計劃的收支應(yīng)納入政府財政的視野通盤考慮，原因是：第一，社會保險計劃的收支缺口往往要由政府一般財政預(yù)算收入彌補。由于社會保險計劃由政府承擔，所以一旦出現(xiàn)收不抵支，政府都要用一般預(yù)算收入（如增值稅、所得稅收入）對其進行補貼，以保證社會保險津貼的按時足額發(fā)放。可以說，財政是社會保險計劃最終的資金擔保人。從發(fā)達國家的實踐來看，除了美國的社會保險計劃財務(wù)收支是完全的自求平衡外，其他國家要么財政給予社會保險計劃一定比例或定額補貼（

10、如日本、德國、英國、意大利等），要么財政用一般預(yù)算收入彌補社會保險計劃赤字（如法國、丹麥、荷蘭、盧森堡、比利時等）。我國情況也是如此，絕大多數(shù)地區(qū)社會保險基金（主要是其中的基本養(yǎng)老保險基金）需要財政（包括中央財政和地方財政）給予補助。2006年各級財政對基本養(yǎng)老保險計劃的補助為1035.12億元，其中中央財政的補助多達774億元。從這個角度看，如果社會保險費的征收完全由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)負責(zé)，財政只充當“補窟窿”角色，那么財政的權(quán)利和義務(wù)就不對稱，而且在這種“不可控”的局面下，今后這種“補窟窿”的義務(wù)很可能成為財政的沉重負擔。第二，社會保險費與政府一般稅收收入可以相互替代，政府在籌集財政收入時應(yīng)

11、當統(tǒng)籌考慮二者的負擔。政府的社會保障計劃既可以采用社會保險的形式，也可以采用社會救助、普遍津貼等形式。在社會保險形式下，由于單獨征收了社會保險費，所以政府可以騰出更多的一般預(yù)算資金用于其它社會經(jīng)濟事業(yè)；而在社會救助和普遍津貼形式下，由于政府完全要用一般稅收收入為這類社會保障計劃籌資，所以一般稅收的負擔就會加重。在現(xiàn)實中，各國政府對社會保險費和一般稅收的負擔往往是通盤考慮的，在總體負擔大致相同的情況下，社會保險費與一般稅的負擔往往是此消彼長的。例如，2005年，宏觀稅負（各項稅收占GDP的比重）英國為29.62%，奧地利為27.29%，德國為22.18%；而三國的社會保險費占GDP的比重分別為8

12、.53%、16.07%、17.72%.第三，社會保險費構(gòu)成勞動力稅收負擔的一部分。政府課稅的稅基主要分為勞動力、資本和消費，稅制設(shè)計的一個重要任務(wù)是將總稅負在各個稅基之間進行合理分布。社會保險費與工資、薪金所得稅一樣都是對勞動力課征的稅收，所以社會保險費的征收不僅要與工資、薪金所得稅進行協(xié)調(diào)，而且還要與增值稅、企業(yè)所得稅等稅種進行協(xié)調(diào)。例如，歐洲國家由于人口老化程度較高，養(yǎng)老金等社會保險津貼的支付比較慷慨，所以社會保險的繳費率也相當高，有的國家僅雇主的繳費率就已經(jīng)超過了30%，有的甚至高達40%.這種狀況造成了歐洲國家勞動力的稅負普遍偏高，嚴重影響了勞動力市場的供求平衡。在這種情況下，一些國家開始考慮將社會保險的籌資渠道轉(zhuǎn)向?qū)οM課征的增值稅（如德國）或?qū)Y本等課征的所得稅（如荷蘭），以平衡勞動、資本和消費三個稅基之間的稅負水平。我國的情況類似于歐洲國家，目前基本養(yǎng)老保險的繳費率企業(yè)為20%左右，個人為8%，均高于雇主10.5%和雇員5.6%的世界平均水平，甚至已經(jīng)超過歐洲國家（不含東歐國家和前蘇聯(lián)）企業(yè)14.2%和個人6.8%的平均繳費率。以北京為例，目前企業(yè)和