1、行政計劃訴訟問題內容摘要：與行政計劃相關的訴訟大致可以分為計劃的具體內容不服的訴 訟、對計劃的制定行為不服的訴訟與對計劃的變動行為不服的訴訟。對公民權益不產生實際影響的行政計劃不發生訴訟問題， 對公民權益發生實際拘束力和直接 影響的計劃可能涉及訴訟問題；德國與臺灣地區確立”集中事權效力”的行政計 劃裁決，行政計劃制定行為可被起訴，大陸尚不具備此制度基礎；依據信賴保護 原則，計劃變動行為可被起訴。關鍵詞：行政計劃訴訟實際影響信賴保護引言行政計劃很早就作為一種國家管理社會的手段而存在 ，但其存在的 必要性和不可替代性是在現代法治社會中， 在國家行政活動的范圍和內容不斷擴 大化和多元化的情況下，方才

2、日益突現出來的?，F代行政在城市建設、環境保護、 交通建設、文化教育等眾多領域內很大程度上已經依靠有計劃地制定各種法規和 規劃，以實現行政的前瞻性和有序性。”基于行政計劃而展開的計劃行政，被稱 為現代行政的重要特色之一。”毫無疑問，在眾多的計劃形式中，以城市規 劃為典型。城市規劃所涉及的法律問題是方方面面的， 尤其是有關土地利用和環 境保護上。因此，所要考察的行政計劃訴訟問題將主要以城市規劃為背景展開。 一、對行政計劃具體內容不服的訴訟救濟行政計劃類型紛繁復雜，其具體內容也同樣呈現這一特點。因此，對于行政計劃具體內容不服的訴訟問題， 并不能輕易 地下一個簡單的結論，而應加以區別處理。行政計劃具體

3、內容有無對人民發生法 的拘束力，將在訴訟法上產生不同的法律效果。 對相對人不直接產生法的拘束力 的行政計劃，例如國民經濟發展計劃，經濟建設計劃等政策性計劃，或者政府外 貿部門公告的外銷景氣及應對方案之類的建議性（指導性）的行政計劃，由于對 于人民權益并不產生直接影響，所以一般不能發生訴訟上的問題。 而只有那些對 公民權益產生實際拘束力和直接影響的行政計劃，才有可能引發訟爭的問題。（一）從國外的一起相關案例說起（二）對該案例的一種評述日本法院在本 案中體現了其一貫的立場，即認為只有行政處分才能提起訴訟。事實上，它 也是各國司法制度的共同做法，而對認定行政處分的要件規定一般有三：其一， 具有公權力

4、性。即該行為首先必須是行使公權力的行為。 其二，發生具體的法效 果。所謂處分，必須是對公民產生法效果的事項。 即使在事實上對公民的權益有 著重大影響的行為，形式上不具有法效果也不能承認其具有處分性。 其三，所發生的紛爭具備的成熟性。一項行政行為，只要沒有到達對當事人的權利義務作出 最終決定的所謂終局階段，就被認為該紛爭尚未成熟，不予受理。對照上述三項要件，容易引起對行政計劃提起訴訟的障礙的主要是要件二和 要件三。因為行政計劃在時間上具有動態展開的要素，內容上具有非完結性和留有一定的余地，所以一般是預定要由后續行為來將權利義務關系具體化。于上述的特點，抽象的基本計劃一般不被認為是對特定個人的具體

5、處分，因而欠缺訴訟的成熟性。但是，對于具體的事業實施計劃，則有人認為，實質上它 決定著有利害關系者將來的權利關系，并且，若公共事業的實施有非法的地方， 早期糾正違法行為，合法地實施有關事業，無論是對于國民來說，都是百利而無 一害的。現在多數日本學者認為，也許還不能承認對抽象的基本計劃提起訴訟， 但當懷疑具體的事業實施計劃有違法性質時，應該允許提起訴訟，以謀求階段性 疑問的解除，然后再重新開始公共事業的實施。 從這種觀點出發，下級法院的判 決中，也已經出現了一些承認行政計劃可訴性的判決。在臺灣地區，法院對 行政計劃的態度也經歷了一個逐步放寬審查標準的過程。但是紛爭成熟性的認定標準也不是一成不變的

6、。 比如最早在美國，認定紛爭 成熟性的標準除內容外，采取了嚴格的形式標準，即所指控的行政行為必須是” 正式的”，如正式決定、正式裁決等。如處在非正式行為階段，則視為司法審查 時機不成熟。六十年代以后，成熟原則的要求逐，漸放寬，審查標準也改為”對當事人造成了不利影響”。即使行政行為尚未變成正式行為，只要它已經給當事人造成了某種不利影響，法院即可受理對 這種行為的審查訴訟。可見，所謂的紛爭成熟性原則更多的是出于政策上的考慮 所作的安排。11（三）我國的相關訴訟實踐 20XX年，溫州發生了一起與政府的建設規劃有 關的行政訴訟。該案的一審原告永嘉縣甌北鎮浦西村百余位村民狀告甌北鎮人民 政府和永嘉縣規劃

7、建設局違反城市規劃法，侵犯了他們的通行權。事情的起 因是20XX年7月，該村的交通干道破土動工，村民們發現即將蓋起的大樓，將 把雙塔路上的控制紅線完全占據，把礱坊巷通往雙塔路的出口完全堵塞。 居住在 巷子里的近百戶村民，要想到雙塔路就必須繞很遠的路。村民們多次向鎮政府和 上級主管部門反映情況未果，遂將甌北鎮人民政府和永嘉縣規劃建設局告上法 庭。而被告永嘉縣規劃建設局則辯稱，他們是依法向甌北鎮政府頒發建設工程規 劃許可證，符合甌北鎮的總體規劃。原告代理律師則認為，甌北鎮人民政府從 1990年到現在的12年間，建設規劃發生了 5次大變動，平均每兩年變動一次。 處理這樣一件涉及老百姓重大利益的公共事

8、務， 決策如此輕率隨意，不符合群眾 的根本利益。13這起發生在溫州的”百余村民狀告規劃局討要通行權”案，一審法院之所以能夠受理，就是因為原告所提出的訴訟請求是撤銷規劃建設局向鎮 政府頒發建設工程許可證的行為，而非經過多次變更的建設計劃本身的內容。 后 者常常會被認為屬于抽象行政行為， 而不在受案范圍之列。二、對行政計劃制定 行為不服的訴訟救濟但是僅有程序上的規制，而沒有規定行政相對人行政計劃制 定行為本身的不服，并不能對相對人提供充分的保護，也不利于督促行政機關的 依法行政。有鑒于此，不少國家或地區已經在其司法實踐中承認其可訴性。一般認為，計劃的制定（廣義上理解，包括制定、修改和廢止）屬于行政

9、行為，利害 關系人對計劃制定行為不服的，可以提起行政訴訟。在德國，利害關系人對行政 計劃的確定行為不服，根據行政程序法第 74條第一項的規定，適用有關正 式行政程序中之決定和撤銷的規定， 所以相對人行政計劃確定行為不服的， 可以 對其提起撤銷之訴。15但是計劃確定裁決行為以聯邦行政程序法第 73條 所規定的正式（聽證）程序所作出的，由于該程序的要式形式和因此導致的縝密， 對準備程序所提起訴訟是不予受理的。16臺灣地區1990年的行政程序法（草 案）第125條規定：”（不服確定計劃裁決之救濟方法）不服確定計劃之裁決 者，應于裁決書送達之日起30日內，向行政法院提起行政訴訟?！倍?993年的行政程

10、序法（草案）第157條則規定：”不服確定計劃之裁決者，得不經訴 愿或其它先行程序，徑行再訴愿或依法提起行政訴訟。”德國和臺灣都在立法上允許對行政計劃制定行為提起行政訴訟，與它們在立法上規定了行政計劃裁決的”集中事權”效力分不開的。集中事權就是由單一機關統籌依單一程序收件審查，其它機關會同審查，最后由統籌辦理之機關核發一 張執照，此一執照即為確定計劃之裁決書。從德國行政計劃裁決之實例來看，裁 決書不是像一般行政處分書僅二、 三頁，而是一本匯整性小冊，其中涉及各種許 可與相應措施皆在此一裁決書內。17簡單地說，集中事權效力就是以程序集中 的方式處理達到決定集中的效果。我國現行有關行政計劃的法律，如

11、土地管理法中對土地利用總體規劃的 編制、審批、調整、實施及應遵循的原則等作了規定，但這些都是封閉式的內部 程序上的規定，基本上是將行政計劃作為內部行政行為看待，對行政計劃制定行為本身提起訴訟的法律依據還處于空白狀態。如根據城市規劃法的規定，行 政計劃的確定行為是通過上級行政機關的審批程序作出的，而與計劃有關的許可程序則是另外進行的，建設工程規劃許可證也是規劃建設局以計劃審批程序已經 確定的城市總體規劃為依據，并對相對人的申請進行審查后才作出頒發許可證的 決定的。對照德國和臺灣地區相應的立法例，具有”集中事權效力”的計劃確定 裁決實質上就相當于我國計劃制定行為和許可行為的合二為一。可見，德國和臺

12、灣地區允許對行政計劃制定行為提起訴訟的制度是不能單獨加以移植的，只有在將來法律對行政計劃確定行為賦予”集中事權效力”，對計劃制定過程作出如公開、聽證、咨詢等程序上的要求，法院也可以據此對計劃制定行為的程序進行合 法性審查之后，才可能具備移植行政計劃訴訟制度的可行性。三、對行政計劃變 動行為不服的訴訟救濟與行政計劃相關的糾紛，還有很大一部分都是由于計劃的 變動（包括變更或中止）所引發的。計劃從擬定到實施的過程常常是經年累月， 其間不可避免地會因為政治、經濟形勢等發生了變化，而使當初的計劃不得不變 更或中止，可以說變更、中止是計劃的”生理現象”。18但是在計劃行政的背 景之下，民眾對自身的行為預期

13、及其相應的安排常常就是以各種行政計劃為基礎 的。例如在行政機關已經作出承諾給予協助完成某項行政計劃的相對人以一定優 惠待遇時，而相對人亦根據這一計劃所提出的內容采取了相應的行為時，如果行政機關事后中止或變更該項行政計 劃，就會造成私人所投入的資本、勞力等付諸東流的不利后果。對于計劃變更的 訴訟救濟，各國或地區的司法機關過去一直是采取消極否認的態度，只是在行政法上的信賴保護原則觀念確立和加強后才有所放寬。 在臺灣地區，行政法院1971 年判字第738號判決認為，行政官署本于行政權作用，公告實施一種計劃，對于 一般不特定抽象之規定，而非個別具體之處置，自不得認為行政處分而對之提起 訴愿。行政法院1

14、976年裁字第103號裁定重申了這一觀點。21但是后來的司 法院大法官會議解釋對這一觀點作了一定程度的修正，認為”主管機關變更都市 計劃，系公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、 利益或增 加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益 遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴愿或行政訴訟以資救濟”。22也就 是說，對都市計劃的個別變更屬于行政處分（具體行政行為），從而相對人可以對其提起行政訴訟。而對都市計劃進行通盤檢討后所進行的變更，如果不是涉及 該區域內居民之具體權益，而僅涉及政府計劃意旨的宣示，則多數學者認為應屬 于抽象行政行為。只有涉及人民具體權益

15、，例如因土地使用分區管制之劃分變更， 而影響居民安寧、衛生，或被公共設施保留地，使地價大跌，則可認為是具備處 分性。23在德國，立法上所采取的做法雖與日本和臺灣地區的做法有所不同，卻也起到了異曲同工之效。具體做法是根據各種行政計劃的形式和內容，判斷公民的信賴狀況，并賦予不同的計劃保障給付權。具體包括：計劃存續請求權、計劃執行 請求權、過渡措施和補救措施請求權以及補償請求權。 相對來說，德國的這種做 法其涵攝的行政計劃變動類型更為全面， 對相對人的保護也似乎更為有力。24 前述發生在溫州的”百余村民狀告規劃局討要通行權”案雖已得到訴訟的救濟，但筆者認為更為恰當而直接的做法應當是， 對這類對于影響

16、特定相對人的行政計 劃，在計劃發生變動，以致其利益受到影響時，也可參照德國的法例區別情形由 法律賦予相對人撤銷變動或者取得損害賠償的權利。結語行政計劃在現代社會得到廣泛運用， 與人民生活關系至為密切。伴隨而 來的是眾多需要法學家們加以關注的問題，不僅是行政法，尤其是行政作用法上的問題，它在憲法領域內的問題也是相當突出的。 行政計劃所產生的除了公民自 由的限制，25還包括公民對計劃制定的參與權、 計劃給付的分配以及對計劃實 施的信賴等等問題。因此，要真正對行政計劃的法治化，避免具有廣泛”形成自 由”的計劃裁量權被濫用，也有必要從憲法原則上加以考量。如合理界分中央與 地方、立法與行政機關之間的計劃

17、制定權，26充分保障公民和有關專業團體參 與行政計劃的制定過程，建立利益反映渠道和對話程序機制等。 事實上，行政計 劃與其他行政行為一樣，其不良運用都會都能產生直接限制相對人呢的權利和利 益的法律效果。在我國的行政實踐中已經發生了不少因為行政計劃引發的訴訟。 但是，一方面國內學界對行政計劃的法律屬性、法律效果及其救濟等都尚缺乏深入的了解，另一方面，由于我國現行行政訴訟法上有關受案范圍、起訴條件等方面規定的缺失，27造成行政計劃相對人利益的訴訟救濟相當薄弱。這應當成為尋求行政計劃法治化的一個突破口。Study onP rodeedi ngsofAdmi nistrative PlanAbstra

18、ct:Therrarethreeki ndsofproceedi ngsreleva nttoadmi nistrative plan: p roceed in gsaga in sts pecificc onten tsofpla n,on fide ncep rotect ing.&n bsp ;KeyWords:Admi nistrative Pla n;P roceedi ngs;Factuall nflue nce;C on fide n行政計劃，載翁岳生編：行政法，翰蘆圖書出版公司1998 對該案（日1964年X等訴東京都案）的案情介紹和評述， 外國行政法規與案例評述，中國

19、法制出版社1997年版，第ceP rotecti ng如傳統國家就已存在的財政預算，某種意義上講也可屬于行政 計劃的范疇。楊建順：日本行政法通論，中國法制出版社1998年版，第 564 頁。林明鏘： 年版，第676頁。 參見胡建淼主編： 765頁以下。大致相當于我國行政法上所稱的具體行政行為。紛爭的成熟性原則 即司法審查時機成熟原則，其含義是指被指控的行政行為只有對相對人發生了實 際不利影響并適于法院審查時才能接受司法審查。在日本最高法院看來，基 準性計劃和行政指導一樣，欠缺撤銷訴訟的對象性。如不能通過撤銷訴訟來攻擊全國綜合開發計劃。比如如果規章要求立即改變人們的行為規則，不服從規章則予以懲罰

20、，那么受此規章管轄的人一提起訴訟，審查時機就成熟了。12我國目前雖然規定對抽象行政行為不能提起訴訟， 但是也有學者認為不能提起行 政訴訟和不能對之進行審查是兩個不同的概念。盡管抽象行政行為被排除在受案 范圍之外，但是法院可以在對具體行政行為進行審理時對其所依據的抽象行政行 為進行審查。甘文：行政訴訟法司法解釋之評論，中國法制出版社20XX年版， 第31頁。14具體要求有：（1）應聽取其它相關行政機關（包含公共團體）之 意見；（2）應將計劃案提供公眾閱覽；（3）應給與利害關系人以書面陳述意見之 機會；（4）對已提出意見之人應進行聽證；（5）應將決定之計劃附理由公告之。 轉引自劉宗德：現代行政與計

21、劃法制，政大法學評論總第45期，1992年6 月。15德國行政法院法第40條規定：”一切未經聯邦法律劃歸為屬其它 法院管轄的非憲法性質的公法上爭議，對之均可提起行政訴訟?！?16德國聯 邦行政程序法第148條規定，以正式行政程序所為之行政處分為標的，提起行政訴訟時，于起訴前，不必另經事前（訴愿）程序之審查。 18鹽野宏：行政 法，楊建順譯，法律出版社1999年版，第156頁。20黃學賢：行政法中的 信賴保護原則研究，法學20XX年第5期。21該判決和裁定的出處均為：線上六法全書/ 0 22臺灣地區司法院大法 官會議釋字156號（裁判日期1979年3月16日）24各種計劃保障給付對應 的行政計劃

22、類型和內容介紹請參見德哈特穆特毛雷爾：行政法學總論，法律出版社20XX年11月版，第414 418頁；林騰鷂：行政法總論，三民書局1999 年版，第478-480頁。25近來報章登載的一則新聞，報道了浙江省蒼南縣衛生局在制定實施區域 衛生規劃的過程中采取了行政高壓手段迫使眾多合法的個體醫生到山區的鄉村 衛生室行醫，禁止個人行醫，就是一個以計劃行為侵犯公民選擇職業自由的典型 案例。詳情見”把個體醫生統統趕上山去”政府該如何行政？，26參見戴秀雄：建立國土綜合計劃體系中之公權力機關參與機制，永續（析）092-013 號。27如今年杭州發生的一起頗受關注的行政案件 -”金喜奎訴杭州市規劃 局撤銷浙江

23、省老年大學建設規劃許可證案”，就遭遇到由于現行訴訟制度上缺乏 公益訴訟或行政公訴機制，而導致違反規劃的行為不能得到及時糾正的后果。該案的詳情可見杭州市西湖區人民法院 20XX年2月28日做出的（20XX杭西行告 字第4號行政裁定書，行政計劃訴訟問題責任編輯：飛雪閱讀：人次全國綜合開發計劃。 比如如果規章要求立即改變人們的行為規則， 不服從規 章則予以懲罰，那么受此規章管轄的人一提起訴訟，審查時機就成熟了。 12 我國目前雖然規定對抽象行政行為不能提起訴訟， 但是也有學者認為不能提起行 政訴訟和不能對之進行審查是兩個不同的概念。 盡管抽象行政行為被排除在受案 范圍之外，但是法院可以在對具體行政行為進行審理時對其所依據的抽象行政行 為進行審查。甘文：行政訴訟法司法解釋之評論，中國法制出版社20XX年版， 第 31 頁。 14 具體要求有：（ 1）應聽取其它相關行政機關（包含公共團體）之 意見；（ 2）應將計劃案提供公眾閱覽； （3）應給與利害關系人以書面陳述意見之 機會；（4）對已提出意見之人應進行聽證； （5）應將決定之計劃附理由公告之。 轉引自劉宗德：現