1、中國基礎設施產業政府管制體制改革的若干思考中國的基礎設施產業長期以來處于緊運行狀態，影響 了國民經濟的順利發展。解決這一 “瓶頸”問題的一個有 效途徑，就是改革中國基礎設施產業現行政府管制體制， 提高基礎設施產業的經濟效率。本文借鑒英國基礎設施產 業政府管制體制改革的一些經驗教訓，對中國基礎設施產 業的政府管制體制改革問題提出幾點粗淺的認識，以期推 動對這一問題的研究。一、政企分離是中國基礎設施產業 政府管制體制改革的關鍵在中國基礎設施產業現行政府管 制體制下，鐵路運輸、通信、電力、煤氣和自來水供應等 基礎設施產業的主要業務是由中央政府或地方政府壟斷經 營的。1政府既是管制政策的制定者與監督執

2、行者，又是 具體業務的實際經營者。這就決定了這種壟斷的性質是一 種典型的行政性壟斷，而不是基于自然壟斷要求的經濟性 壟斷。這種高度政企合一的政府管制體制的主要弊端是： 基礎設施經營企業沒有市場主體地位，當然就沒有生產經 營的重大決策權；壟斷經營使企業缺乏競爭活力；基礎設 施服務價格的形成機制不能刺激成本效率；相對單一的投 資渠道使基礎設施產業的投資不足。其結果使基礎設施產 業的供需矛盾十分嚴重。在這方面，英國也有相似的經歷。英國在40年代中期，對基礎設施產業曾實行了大規模的國 有化運動。當時，英國政府組建國有企業的一個重要目標 是，在政府與企業之間建立一種直接聯系，表現為各政府 部長對所屬國有

3、企業直接任命企業董事會成員。這就使企 業董事會必然對政府部長負責，無條件地接受部長們的行 政指令，企業管理者只能進行具體的操作性業務。這種政 府與企業之間的特殊關系，實際上構成了以政企合一為特 征的政府管制體制的基礎。在這種體制下，以部長為首的 有關政府管理部門隨時可以利用其對企業的控制權，干預 企業的生產經營活動，國有企業經常被政府當作干預宏觀 經濟的工具。由于許多國有企業在特定經營領域具有法定 壟斷經營地位，因而它們缺乏競爭活力和經營風險。此外， 政府要提供基礎設施產業所需的投資，由于政府財力的有 限性與基礎設施產業所需投資巨大性之間的矛盾，致使許 多基礎設施產業投資不足，引起了很大的供需

4、矛盾。可見， 在英國基礎設施產業原有政府管制體制下存在的問題與中 國基礎設施產業現行管制體制的主要弊端具有驚人的相似 性，而這種相似性的根源就在于兩國的政府管制體制都是 以“政企合一”為基本特征的，這就不可避免地會產生體 制性通病。而消除這些通病的唯一有效途徑就是改革這種 “政企合一”的管制體制。8 0年代初，英國以電信產業為 開端，相繼對電力、煤氣和自來水供應、鐵路運輸等主要 基礎設施產業進行了重大的政府管制體制改革。其改革的 中心內容是，從根本上調整政府與企業間的關系，即把原 來由政府直接干預企業經營活動的政企關系調整為由政府 間接控制企業主要經濟活動的政企關系，實現從以政企合 一為特征的

5、政府管制體制向以政企分離為特征的體制過渡。 英國十多年的改革實踐證明，新體制促進了國有企業的經 營效率（鄭海航等，19 96），提高了基礎設施產業的經濟效 率。這無疑為中國基礎設施產業政府管制體制改革提供了 一個有經驗支持的重要思路。政企分離在基礎設施產業政 府管制體制改革中的關鍵作用表現為：在政企分離的管制 體制下，企業才能形成作為市場主體所必需的經營機制；政府則從基礎設施產業的壟斷經營者轉變為競爭性經營的 組織者，從而提高政府管制的效率。英國在基礎設施產業 實行政企分離的管制體制后，政府不再直接干預企業的日 常生產經營活動，企業根據政府頒發的經營許可證的有關 條款，按照市場經濟原則開展生產

6、經營活動，從而實現了 企業經營機制的根本性轉換。目前，由于中國在基礎設施 產業還是實行政企合一的政府管制體制，企業的主要生產 經營活動，特別是較大的投資項目一般都由國家計劃安排， 企業沒有實質性的生產經營決策權；企業的生產經營成果 與企業自身物質利益沒有密切聯系；如果企業發生虧損， 則由政府財政進行填補，企業感受不到經營風險。因而， 企業缺乏有效地開展市場經營活動的活力、動力和壓力 （王俊豪，1993）。借鑒英國的基本經驗，要使中國基礎設 施產業的國有企業具有適應市場經濟特點的經營機制，一 個重要的前提條件就是把政企合一的體制改革成為政企分 離的體制。實行政企分離的政府管制體制后，企業將擁有

7、生產經營決策權，并以追求自身利益最大化為經營目標。 同時，許多基礎設施產業和業務領域具有自然壟斷的性質， 只存在一家或極少數幾家企業。這就會產生一種扭曲社會 分配效率的潛在可能性，即這些企業有可能利用其市場壟 斷力量，通過制訂壟斷價格，降低服務質量等途徑謀取壟 斷利潤。在就在客觀上需要政府采取必要的管制措施，以 規范企業的市場行為。對此，英國實行政企分離的管制體 制后，重新確定了政府管制的新職能，主要包括：（1 ）制定 有關政府管制法規；（2）頒發和修改企業經營許可證；（3 ） 制定并監督執行價格管制政策；（4）對企業進入和退出市場 實行管制。可見，在基礎設施產業實行政企分離的政府管 制體制后

8、，政府并不是讓企業放任自流，而是通過重新界 定政府管制的新職能，以間接控制企業的主要經營活動。這體現了 “放小管大”的改革原則，有利于提高政府管制 效率。這為轉變中國基礎設施產業的政府管制職能提供了 一個可資借鑒的范式。二、競爭是提高基礎設施產業經濟 效率的根本性途徑競爭對經濟效率的促進作用表現在它能刺激生產效率（企業內部效率）和配置效率。在一個競爭 性環境中，只有效率較高的企業才能生存和發展，優勝劣 汰規律會迫使企業想方設法努力降低生產成本，提高生產 效率。同時，在不完全信息的現實中，競爭還能產生一種 信息發現機制，打破任何企業對信息的壟斷，迫使企業按 照包括正常利潤在內的成本訂價，從而促進

9、社會配置效率。 有關理論研究和實踐證明，競爭對經濟效率的促進作用同 樣適用于基礎設施產業（dieterhelm , timjenkin soil, 1997） o而且，基礎設施產業的競爭還使政府管制者能獲 得較多的管制信息，緩解管制雙方的“信息不對稱”問題， 從而有利于提高政府管制效率。在英國基礎設施產業政府 管制體制改革的實踐中，在對競爭作用的評價和如何促進 競爭方面有許多經驗教訓。由于英國基礎設施產業管制體 制的重大改革是與私有化相伴進行的，這就容易給人們一 種假象，似乎私有化本身就能促進經濟效率。但從本質上 分析，真正促進效率提高的是市場競爭。例如，英國政府 對電信和煤氣供應等產業實行重

10、大管制體制改革的初期，通過出售原來國有企業的股份實行企業所有制變革（即私 有化），雖然這些企業（如英國電信公司、英國煤氣公司等） 的所有制發生了變化，但由于沒有對這些產業原有的壟斷 性市場結構進行重組，這些企業的壟斷性市場地位并沒有 發生變化，不存在市場競爭的壓力。這種改革結果未能刺激企業提高經濟效率。因此，一些學者認為：英國基礎設 施產業政府管制體制改革的一個教訓是，英國政府對私有 化的熱情過高，在制定政府管制體制改革方案時，經常對 競爭和管制政策的一些基本問題沒有進行必要的考慮，就 急于把國有企業轉變為私人企業(johnv ickers, geo rgeyarrow，1988, 一316)

11、。更明確地說，所有制變革對提高 基礎設施產業經濟效率的作用很不明顯，經濟效率的提高 在很大程度上取決于政府所采取的促進競爭與改進管制效 率的政策措施(georgeya rrow, 1989, 一69)。從正面看，政 府管制體制改革之所以能促進基礎設施產業的經濟效率， 主要是因為英國政府以促進競爭作為重要改革目標，雖然 在某些產業、某個改革階段，英國政府出于對政治因素的 考慮，沒有把發揮市場競爭機制的作用放在應有的地位， 但從總體上分析，英國政府相繼采取的一系列管制政策都 是以強調競爭的作用為主要內容的，表現為政府管制體制 的改革過程，就是一個不斷強化競爭機制的過程。中國的 基礎設施產業一直是由

12、中央或地方政府壟斷經營的。但近 幾年來，在一些基礎設施產業中也出現了市場競爭，而且 產生了可喜的成效。其中最令人注目的是中國的電信產業 (張宇燕，1995 )。1994年7月，經國務院批準，成立了 中國聯合通信有限公司(簡稱“聯通公司”)，這標志著打 破了建國以來中國電信產業由郵電部獨家壟斷經營的格局。這是中國電信產業政府管制體制的一個重大改革措施，為 在中國電信產業發揮市場競爭機制的作用創造了制度條件。 聯通公司成立后，對通信設備和技術進行了巨額投資，開 發和采用世界先進通信技術，促進了中國電信產業的生產 效率（王平，王文，1996）。同時，競爭也促使中國電信產 業的產品和服務價格不斷下降（

13、林陽，19 97）。此外，競爭 促使企業提高服務質量，縮短了消費者電話待裝和維修時 間。這些都有利于促進社會配置效率。雖然中國電信產業 的市場競爭機制尚處于初期發育階段，但它己顯示出對生 產效率和配置效率的巨大促進作用，證明了在基礎設施產 業運用市場競爭機制的可行性和必要性。因此，中英兩國 的政府管制體制改革實踐都證明，競爭是提高基礎設施產 業經濟效率的根本途徑。中國目前需要研究的主要問題是 如何改革基礎設施產業的管制體制，有效地運用市場競爭 機制，以提高基礎設施產業的經濟效率。但這里有一個前 提條件，即基礎設施產業的競爭應該是下面要討論的有效 競爭，只有這樣，才能達到提高經濟效率的目標。三、

14、有 效競爭是制定政府管制政策的目標導向基礎設施產業需要 巨額投資，這些投資的專用性很強，一旦投資就難以挪作 他用，沉淀成本很大。基礎設施項目建成投入使用后，在 一定的產出范圍內，單位產品成本會隨著產出量的增加而 下降。因此，基礎設施產業的一個顯著特點就是自然壟斷 性，表現為巨大的規模經濟性（或者說，顯著的成本弱增 性）。2即在自然壟斷性的基礎設施產業，由一家或極少 數幾家企業壟斷性經營能使成本效率最大化。這就要求政 府制定限制進入的管制政策，以保證基礎設施產業的規模 經濟性。但這會導致壟斷企業放松內部管理和技術創新， 使實際達到的生產效率大大低于可能達到的最大生產效率， 即導致生產低效率；同時

15、，壟斷企業還可能憑借其市場壟 斷力量，通過制訂壟斷高價以謀取壟斷利潤，從而導致配 置低效率。這意味著為克服市場壟斷所造成的生產低效率 和配置低效率，就應該允許較多的企業進入產業進行競爭 性經營，發揮市場競爭機制的作用，以刺激經濟效率。這 就要求政府制定允許新企業進入產業的管制政策。這樣，基礎設施產業的政府管制政策制定者總是面臨著規模經濟 與競爭活力的兩難選擇。顯然，規模經濟與競爭活力具有 對立性的一面，為了達到最大產業經濟效率，對于一個明 智的政府管制政策制定者來說，需要同時兼顧規模經濟與 競爭活力，把兩者協調起來。這就是克拉克首先提出的有 效競爭問題（clark，1 940）,但國內外對有效

16、競爭的衡量標 準一直爭論不休。筆者曾論證，有效競爭是一個由企業適 度規模和適度競爭相結合的區域狀態。在某一產業中，只 要企業的規模達到最低適度規模（或最小經濟規模）要求， 同時，在該產業中，市場競爭度能保證競爭收益大于競爭 成本，即處于適度競爭范圍。那么，這個產業就基本上處 于有效競爭狀態（王俊豪，1995 ,第6-37頁）。這可以作 為衡量有效競爭的一個標準，也可作為政府制定基礎設施 產業管制政策的一個參考依據。從英國政府管制體制改革 的經驗教訓看，中國在制定以有效競爭為導向的基礎設施 產業政府管制政策時，可考慮采取“自然壟斷性業務與大 量非自然壟斷性業務相分離”的政策。因為，從總體上而 言

17、，基礎設施產業具有自然壟斷性，但在特定的基礎設施 產業中，總是既有自然壟斷性業務，又有非自然壟斷性業 務。顯然，對于自然壟斷性業務，應該只允許一家或極少 數幾家企業經營，以維護規模經濟；而非自然壟斷性業務 的規模經濟不顯著，可由多家企業進行競爭性經營。對同 一產業的不同性質業務實行區別對待才能實現有效競爭。 但在實際操作中，這需要解決兩個基本問題：一是如何區 分自然壟斷性業務和非自然壟斷性業務？二是如何分離這 兩類業務？對于第一個問題，根據自然壟斷的性質，基礎 設施產業的自然壟斷性業務主要是指那些固定網絡性操作 業務，如電力、煤氣和自來水供應產業中的線路、管道等 輸送網絡業務，電信產業中的有線

18、通信網絡業務和鐵路運 輸中的鐵軌網絡業務。其它領域的業務則屬于非自然壟斷 性業務。第二個問題相對而言比較復雜，這在相當程度上 取決于企業對自然壟斷性業務和非自然壟斷性業務實行垂 直一體化經營的范圍經濟（econo miesofscop e）。如果這種 范圍經濟性不顯著，那么，經營自然壟斷性業務的企業就 不宜同時經營非自然壟斷性業務，即政府應對這兩類業務 實行企業“經營權”的分離，以有效地抑制企業利用自然 壟斷性業務領域的壟斷地位，運用企業內部業務間交叉補 貼（如對壟斷經營業務制訂高價，對競爭性業務制訂低價） 等戰略手段，排斥在非自然壟斷性業務領域的競爭企業的 市場行為。例如，1989年英國對電

19、力產業實行政府管制體 制改革的一個重要內容，就是把電力生產、輸送和銷售業 務實行“經營權”的垂直分離，具有自然壟斷性質的電力 輸送業務由新組建的“國家電網公司”獨家經營，但該公 司不能同時經營屬于非自然壟斷性業務的電力生產和銷售， 這些業務逐步實行多家企業競爭性經營。但是，如果自然 壟斷性業務和非自然壟斷性業務之間的范圍經濟相當顯著， 若對這兩類業務實行“經營權”的垂直分離，就會增加產 業的生產經營成本。因此，在這種情況下，政府可允許企 業實行垂直一體化經營，但要求企業對自然壟斷性業務和 非自然壟斷性業務分別實行財務上的獨立化，以監督和控 制企業運用內部業務間交叉補貼等反競爭戰略。在英國的 電

20、信、煤氣供應產業政府管制體制改革中，就是采取這種 管制政策的（當然，這并不一定是最優政策）。可見，對自 然壟斷性業務和非自然壟斷性業務的分離既可采取“經營 權”的分離，也可實行企業財務上的分離。對這兩種不同 程度“分離”方式的抉擇，主要取決于垂直一體化經營的 范圍經濟性。總之，在基礎設施產業實行有效競爭的一個 比較可行的管制政策思路是：首先區分自然壟斷性業務與 非自然壟斷性業務，然后把自然壟斷性業務從其它業務中 獨立出來，由一家或極少數幾家企業壟斷性經營，政府以 這類業務作為管制的重點，建立模擬競爭機制的管制機制 而對非自然壟斷性業務則由多家企業競爭性經營。政府對 經營壟斷性業務的企業或者不允

21、許其同時經營競爭性業務 或者對不同性質的業務實行獨立核算，以控制企業利用自 然壟斷性業務領域的壟斷力量對其競爭企業采取反競爭戰 略，從而較充分地發揮競爭機制的作用，在總體上使整個 基礎設施產業處于規模經濟與競爭活力相兼容的有效競爭 狀態。四、按照經濟原理制定基礎設施產業的管制價格建 國以來，中國在基礎設施產業主要不是根據一定的經濟原 理，而是較多地考慮非經濟性因素來制定管制價格的，具 有較大的“隨意性”。其客觀原因是，基礎設施產業所提供 的產品或服務不僅是國民經濟中其它生產部門的投入物 （或稱“上游產品”），其價格水平直接影響眾多生產部門 的成本和最終售價，而且也是廣大居民家庭不可缺少的生 活

22、必需品，其價格水平直接影響居民的日常生活費用。因 此，政府為了控制通貨膨脹，使大多數居民在工資增長速 度不高的情況下仍能提高實際生活水平，就對基礎設施產 業制定較低的管制價格。其結果是，基礎設施產業的固定 成本（主要表現為投資）基本上由政府負擔，管制價格構 成中的成本主要是可變成本。根據政府管制經濟學中的價 格管制理論，政府制定管制價格的三個主要目標是：刺激 企業的生產效率，維護企業的發展潛力和促進社會配置效 率。顯然，中國長期以來實行的這種不符合經濟原理的價 格管制體制，不僅缺乏對企業生產效率的刺激，企業沒有 自我發展的潛力，而且，由于許多管制價格低于邊際成本， 這也不符合社會配置效率的要求

23、。可見，這種價格管制體 制的經濟性能是不理想的。不僅如此，這種價格管制體制 在實際運行中，還必然存在與政府對價格管制的初衷相悖 的現象：由于較低的管制價格不能刺激企業的生產效率， 企業缺乏自我發展，不斷擴大經營規模的能力；同時，政 府作為主要基礎設施建設項目唯一的投資者，由于受財力 的限制，無力對基礎設施產業持續地進行大規模投資，以 適應基礎設施產業的發展需要。作為一種必然結果，基礎 設施產業的供應能力與需求存在很大缺口，許多生產企業 為此不得不中斷正常生產，從而造成巨大的經濟損失。如 199 2年中國因缺電而損失的工業產值達5473 7293億元 （爾仁，1994）。基礎設施產業的供需矛盾也

24、在相當程度上 影響了人民的生活質量。因此，為從根本上改變這種狀況，改革我國基礎設施產業現行價格管制體制勢在必行。英國 在基礎設施產業政府管制體制改革前，政府在制定管制價 格時，也經常首先考慮政治因素，其次才考慮經濟因素， 因而不能刺激企業提高生產效率。英國對基礎設施產業價 格管制體制改革的一個重要內容，就是實行最高限價模型， 即rp ix價格管制模型，rpi為零售價格指數(即通貨膨 脹率)，x是政府對企業所規定的生產效率增長率，政府對 x值作周期性調整。由于零售價格指數對企業來說是一個外 生變量，企業要取得較多的利潤，就只有通過努力使生產 效率的實際增長率高于政府規定的x值。這就促使企業自 覺

25、優化生產要素組合，進行技術革新和加強企業內部管理， 以提高生產效率。同時，由于英國的價格管制模型不直接 控制企業利潤，企業在政府規定的最高限價下有利潤最大 化的自由，只要企業善于經營，不斷提高生產效率，就能 取得較多的利潤，從而使企業能不斷得到自我發展。此外， 由于英國政府對電信、電力、煤氣供應等基礎設施產業所 規定的x值都大于零售價格指數，而且有不斷調高的趨勢 (steph en, 1995, 3 21)，這意味著 rp ix 是一個負數， 企業每年必須把價格下降丨rpi-x | ,這使消費者能從企 業效率提高后享黨較低的價格，有利于提高社會配置效率。 因此，英國的價格管制模型具有較好的經濟

26、性能。根據中 國基礎設施產業現行價格管制體制存在的問題，并借鑒英國的經驗，中國價格管制體制改革可采取的一種基本思路 是：逐步以經濟原理為基礎，建立高效率的價格管制體制 目前特別要重視以下幾個基本問題：1 .管制價格應具有刺 激企業努力降低成本，提高生產效率的功能。由于被管制 企業通常具有市場壟斷力量，這要求管制價格制定者首先 能識別企業的兩種利潤來源：即較高的生產效率和市場壟 斷力量；然后，客觀評價企業應該達到的一般成本水平。 在此基礎上確定一個己基本剔除企業利用市場壟斷力量謀 取利潤的因素的最高限價，以維護社會分配效率。企業在 規定的最高限價下，要取得較多的利潤，不斷得到自我發pc其前提條件

27、是只有通過技術革新，加強內部管理等途徑以降低成本水平，提高生產效率。英國的rpix最高限 價模型就具有這種經濟功能。但筆者認為，中國不能照搬 英國的這種價格管制模型，其主要原因是中國的許多產品 價格（特別是生產資料價格）還處于價格調整階段，零售 價格的變動幅度較大，如果基礎設施產業的管制價格與零 售價格指數掛鉤，企業的利潤水平就在相當程度上取決于 零售價格指數變動的幅度，從而將大大削弱管制價格對企 業生產效率的刺激。2.確定一個適應的管制價格調整周期 由于科學技術的發展及其在生產實踐中的應用，基礎設施 產業的生產效率將會不斷提高，成本水平會相應地下降。 這就要求政府對管制價格進行周期性調整。管

28、制價格的調整周期對企業利用“政府管制滯后效應” (reg ulatorylag ), 3以降低成本，增加利潤的積極性會產生 直接影響：如果管制價格調整周期太短，由于基礎設施產 業的投資回報期較長，這就會抑制企業通過大規模投資進 行技術革新，以降低成本，提高生產效率的積極性。相反 若管制價格調整周期太長，這雖然會刺激企業進行大規模 投資，以取得投資的長期效益，但會使現實的成本水平大 大低于當時核定的成本水平。這就不僅會使企業取得過多 的利潤，也會因企業能輕易取得利潤而削弱進一步提高生 產效率的刺激。而具體的管制價格調整周期則應根據特定 基礎設施產業的特點而定(如英國在電信、電力等產業的 管制價格

29、調整周期一般為4 一5年，而自來水供應產業為 10年)。3.價格管制不僅要因產業而異，而且要因同一產業 不同性質的業務而異。由于各基礎設施產業的技術經濟特 征存在很大差異，政府在制定特定產業的管制價格時，應 該考慮到該產業現有的和潛在的生產率發展水平，作為制 定管制價格的重要依據。同時，如前所述，在許多基礎設 施產業都存在自然壟斷性業務和非自然壟斷性業務，價格 管制主要是針對自然壟斷性業務，以防止少數企業濫用其 市場壟斷力量謀取高額利潤；而在非自然壟斷性業務領域 由于多家企業競爭性經營，競爭機制會自動調整價格，因 此，政府只需制定指導性價格。這有利于加強價格管制的針對性，提高價格管制效率。參考

30、文獻：baumo1，1997:"0 ntheproper costtestsf ornaturalm on- opolyin amultiprod uctlndustr y' america neconomicreview67:809 一 822.clark, 1940: zzt owardsaconceptofworkablecompetitio-n/z, americaneconomicreview30:241 - 256.dieterhelm,timjenkinson,1997:"theassessmerit: introducingcompetitionintoregulatedindustry'oxfordreviewofeconomicpolicyl3 :1 14. georgeyarrow, 1989