1、    我國高校績效預(yù)算管理的實踐與思考    摘要：近年來，隨著我國財政改革的不斷推進和政府對于教育經(jīng)費的投入加大，如何提高并科學(xué)考核教育事業(yè)經(jīng)費的投資效益已成為包括政府、社會、高校甚至許多研究學(xué)者積極探討和關(guān)注的焦點。與此同時，在國內(nèi)以政府財政部門和教育部門為主導(dǎo)、以各高校等預(yù)算執(zhí)行單位為主體的績效預(yù)算管理實踐正處于積極探索和大力推進階段。為順應(yīng)國家財政改革需要，推動以績效為導(dǎo)向的教育資金投資體制的構(gòu)建，促進高校預(yù)算管理跨越式發(fā)展，將我國高校績效預(yù)算管理的相關(guān)實踐進行梳理歸納，并結(jié)合我國實際為優(yōu)化我國高校績效預(yù)算管理提出了相關(guān)的對策建議。關(guān)鍵詞：高校

2、，績效預(yù)算，管理，績效評價 基金項目：本文系北京信息科技大學(xué)2012年度校級高教研究課題資助項目的研究成果。一、我國高校績效預(yù)算管理改革實踐及評述 1.我國高校績效預(yù)算管理改革實踐進展 我國高校的績效預(yù)算管理改革實踐是在國家推行政府績效管理和公共財政績效預(yù)算管理改革的大背景下進行的。因此，本文在進行實踐回顧時，首先對我國的公共財政績效預(yù)算管理改革進行了介紹，以期更好地展示我國高校績效預(yù)算管理改革的發(fā)展脈絡(luò)。（1）我國公共財政績效預(yù)算管理改革實踐。推行政府績效管理一直是中央政府努力推進的工作之一。黨中央、國務(wù)院多次強調(diào)要完善預(yù)算制度，推進預(yù)算績效管理，提高財政資金使用效益和政府工作效率

3、。2003年10月，十六屆三中全會提出“建立預(yù)算績效評價體系”，十七屆二中全會也明確指出，要推行政府績效管理和行政問責(zé)制度。近年來，為順應(yīng)政府績效管理發(fā)展需要，中央財政積極探索績效預(yù)算管理改革，在理論研究、制度建設(shè)、機構(gòu)設(shè)置和評價試點等方面都進行了有益的嘗試。2005年5月，財政部頒布中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行），將預(yù)算績效考評范圍從項目支出擴大到部門預(yù)算支出。2009年6月，財政部頒布財政支出績效評價管理暫行辦法，對相關(guān)內(nèi)容進行了修訂；同年10月發(fā)布財政部關(guān)于進一步推進中央部門預(yù)算項目支出績效評價試點工作的通知對項目支出績效評價試點工作作出指導(dǎo)。2010年6月，財政部預(yù)算司成立預(yù)

4、算績效管理處，專門負責(zé)研究推進預(yù)算績效管理工作。2011年4月，財政部召開全國預(yù)算績效管理工作會議，明確預(yù)算績效工作的定位是“預(yù)算績效管理”，并重新修訂了財政支出績效評價管理暫行辦法；同年7月，財政部印發(fā)財政部關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見，具體指導(dǎo)各省市、行政部門開展預(yù)算績效管理工作。2012年9月，財政部又印發(fā)預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015），對預(yù)算實施績效管理工作任務(wù)進行了中期設(shè)計。總體而言，國內(nèi)公共財政績效預(yù)算管理改革主要是以實施績效評價為切入點，實踐中遵循了先易后難、先部分后整體的原則，內(nèi)容上從項目支出考評逐步發(fā)展到部門預(yù)算支出績效考評，范圍上從中央財政逐步擴展到地方財政，

5、循序漸進、逐步開展。不難看出，作為公共財政績效預(yù)算管理改革的主推者，中央財政部門已經(jīng)在政策方針、制度體系以及規(guī)劃設(shè)計等方面都做好了基礎(chǔ)和鋪墊工作，建設(shè)成果大大填補了我國績效預(yù)算管理在制度和體系建設(shè)方面的空白，也為全國范圍內(nèi)的高校績效預(yù)算管理改革實踐提供了有利的支撐。（2）中央高校績效預(yù)算管理改革實踐。和公共財政績效預(yù)算管理改革思路一致，中央高校績效預(yù)算管理實踐也遵循先易后難、先部分后整體的原則。從2003年起，中央教育主管部門在制定績效預(yù)算管理相關(guān)辦法和推行績效評價試點方面做了初步嘗試。2003年，教科文司在中央本級教科文部門開始專項資金項目績效考評試點工作。為推動試點工作順利開展，教科文司制

6、定了中央級教科文部門項目績效考評管理試行辦法，對于中央級教科文部門項目績效考評的范圍、原則、依據(jù)、內(nèi)容、組織實施及考評結(jié)果應(yīng)用進行了具體明確，標(biāo)志著中央高校在績效預(yù)算管理實踐方面開始了以項目績效評價為切入點的制度探索和嘗試。2004年，財政部教科文司從2002年中央級教科文項目中選擇了七個專項資金項目進行績效考評試點。此次試點工作率先在項目管理中引入了績效考評制度，探索出了一套實驗室建設(shè)項目的績效評價體系，為提高財政資金使用效益和后續(xù)的項目績效評價奠定了基礎(chǔ)。2005年9月，財政部印發(fā)中央級教科文部門項目績效考評管理辦法，對考評內(nèi)容、組織實施、評價結(jié)果應(yīng)用等方面進行了規(guī)定，為分步實施的中央高校

7、項目績效考評提供了較為完備的政策依據(jù)。2008年10月，財政部、教育部印發(fā)財政部教育部關(guān)于完善中央高校預(yù)算撥款制度的通知，提出要按照“目標(biāo)明確、分類考核、先易后難、穩(wěn)步實施”的原則，逐步在中央高校預(yù)算中引入績效撥款機制。至此，中央高校績效預(yù)算管理實踐已經(jīng)拉開帷幕。2009年12月，教育部直屬的國家級綜合性教育科學(xué)研究機構(gòu)中央教科所高教研究中心首次對教育部直屬的72所高校進行了績效評價，并形成了中國高等學(xué)校績效評價報告。本次績效評價報告為豐富高校績效評價乃至績效預(yù)算管理的內(nèi)容和方式、合理配置高校資源等方面提供了積極的建設(shè)思路。相對于公共財政績效預(yù)算管理改革實踐而言，我國的中央高校績效預(yù)算管理實踐

8、略顯不足，盡管在績效評價試點和辦法制定上做了初步嘗試，但是在樹立績效理念、健全組織機構(gòu)、完善規(guī)章制度、創(chuàng)新管理機制等方面的建設(shè)幾乎還處于空白階段。（3）地方高校績效預(yù)算管理改革實踐。以北京市為例，不論是政府預(yù)算績效管理還是高校績效預(yù)算管理的改革實踐，北京市在地方政府中都處于前列，北京市屬高校的績效預(yù)算管理實踐在相關(guān)地方高校績效預(yù)算管理改革實踐中具有前瞻代表性，因此有必要進行梳理。北京市高校的績效預(yù)算管理工作主要由北京市財政局、市教委在各自業(yè)務(wù)權(quán)限下探索推進。2006年，北京市財政局頒布了北京市市級部門預(yù)算支出績效考評管理暫行辦法，將逐步實施部門預(yù)算支出績效考評工作納入議事日程。2007年，北京

9、市教委、市財政局聯(lián)合頒布北京市本級教育項目績效考評管理辦法，從教育項目績效考評辦法制定的背景和依據(jù)、考評內(nèi)容和方法、考評的組織實施、考評結(jié)果的應(yīng)用以及考評工作要求等方面進行了明確，為高校預(yù)算項目績效考評工作提供了制度保障。2008年，北京市教委啟動高校部門預(yù)算支出績效考評測試（試點）工作，選擇了4家不同類型的高校進行績效測評，成為北京市高校績效預(yù)算管理實踐的首次嘗試。到2009年底，北京市教委已完成了對4家高校的現(xiàn)場考評與會議考評工作，高校預(yù)算績效考評指標(biāo)體系也處于醞釀之中。2011年3月，北京市制定北京市中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年），明確提出“實施將預(yù)算執(zhí)行與績效目標(biāo)

10、納入考核內(nèi)容的新型預(yù)算管理方式，逐步建立績效獎勵與標(biāo)準(zhǔn)撥款相結(jié)合的經(jīng)費分配制度”等任務(wù)目標(biāo)。至此，北京市已將推進高校績效預(yù)算管理工作納入了常規(guī)化議事日程。2011年12月，北京市教委組織召開市屬高校全預(yù)算支出績效考評工作會議，要求各高校將“十一五”（20062010年）期間的教育數(shù)據(jù)填報至市教委市屬高校績效評價指標(biāo)體系（測試版）中。該評價指標(biāo)體系針對其市屬高校的運行特點設(shè)計了34張表，從不同層面對包括預(yù)算管理績效在內(nèi)的高校總體管理績效進行數(shù)量化的評價，在構(gòu)建和完善高校績效預(yù)算評價指標(biāo)體系方面進行了前瞻性設(shè)計，也標(biāo)志著北京市教育主管部門對于高校績效預(yù)算管理的探索進行了初步嘗試。2013年6月，北

11、京市教委頒布北京市教育委員會所屬預(yù)算單位預(yù)算績效管理辦法，從職責(zé)分工、預(yù)算編制管理、預(yù)算執(zhí)行管理、績效評價以及績效評價結(jié)果應(yīng)用等方面對高校績效預(yù)算管理進行了明確，首次在制度層面為北京市屬高校的績效預(yù)算管理工作實施提供了具體的、有針對性的指導(dǎo)和規(guī)范，成為北京市高校績效預(yù)算管理改革實踐的又一重大突破。至此，北京市地方高校績效預(yù)算管理改革已經(jīng)進入全面推進階段。與中央高校相比，北京市在高校績效預(yù)算管理改革實踐方面做出了大量的探索和試點，并且成效顯著。包括逐步制定了專門針對高校的績效預(yù)算管理辦法，積極推進了預(yù)算績效評價的試點和績效評價指標(biāo)體系的設(shè)計。這些實踐探索的推進，必將為推動北京市高校績效預(yù)算管理改

12、革提供強有力的支持和保障。2.我國高校績效預(yù)算管理改革實踐評述 綜上所述，我國高校績效預(yù)算管理的實踐正處于探索階段，和國際上的發(fā)展脈絡(luò)相似，它的發(fā)展也是在公共財政的部門預(yù)算績效管理改革過程中得以推進的；而部門預(yù)算績效管理改革又是以財政支出績效考評為切入點的。經(jīng)過近十年來的發(fā)展建設(shè)，包括政府在內(nèi)的部門績效預(yù)算管理改革取得了階段性成果，包括制定出臺了一系列相關(guān)的管理辦法、初步構(gòu)建了績效預(yù)算管理制度框架、有效開展了績效評價試點工作、逐步擴大了績效預(yù)算管理的試點范圍以及積極探索了績效評價結(jié)果應(yīng)用機制等方面。這些建設(shè)成果的取得為我國高校的績效預(yù)算管理改革提供了有力的基礎(chǔ)條件。相較而言，我國高校績效預(yù)算管

13、理實踐雖有突破但也存在一些發(fā)展障礙：在制度體系建設(shè)方面，目前只有地方教育部門（比如北京市教委）就所轄范圍內(nèi)的高校制定了績效預(yù)算管理辦法，而國家層面相關(guān)的制度辦法尚未出臺；在主體意識強化方面，目前績效預(yù)算意識只在地方財政主管和教育主管部門得到重視，而各高校主體在實施績效預(yù)算管理方面還處于被動狀態(tài)，績效預(yù)算觀念亟需強化；在績效指標(biāo)體系設(shè)計方面，盡管目前學(xué)者對于績效指標(biāo)的體系設(shè)計研究甚多、成果豐富，但還沒有形成統(tǒng)一的、權(quán)威的、科學(xué)的指標(biāo)體系，從國家層面專門針對高校的統(tǒng)一的績效評價指標(biāo)體系尚未正式出臺；在績效預(yù)算管理評價試點方面，國家和地方高校績效評價試點也是各自為政。當(dāng)然，出臺全國性統(tǒng)一的制度體系和

14、設(shè)計科學(xué)權(quán)威的評價指標(biāo)體系，不僅需要諸如北京市等各地方高校的探索和實踐經(jīng)驗作為支撐，更需要國家層面統(tǒng)籌規(guī)劃，加大對相關(guān)研究實踐的支持力度，加強績效預(yù)算理念的宣傳力度，只有逐步構(gòu)建起“以地方試點經(jīng)驗為支撐、以國家制度體系為框架、以科學(xué)完善的評價指標(biāo)體系為標(biāo)準(zhǔn)”的績效預(yù)算管理體制，我國的高校及預(yù)算管理改革才會得以長足發(fā)展。二、優(yōu)化我國高校績效預(yù)算管理的建議 針對我國高校績效預(yù)算管理的實踐現(xiàn)狀和存在的制約性障礙，筆者對于優(yōu)化我國高校績效預(yù)算管理給出以下幾個建議：1.加強制度建設(shè)，完善績效預(yù)算法規(guī)體系 健全的法律、法規(guī)制度體系是推進績效預(yù)算管理改革的根本和指南。不論是普遍的部門績效預(yù)算管理改革，還是具

15、有特殊性的高校績效預(yù)算管理實踐，都需要完備的法律法規(guī)體系作為保障。從我國研究與實踐現(xiàn)狀來看，績效預(yù)算管理改革正處于起步階段，盡管國家相關(guān)部門出臺了一系列的辦法，但是已有的關(guān)于績效預(yù)算管理的法規(guī)或辦法內(nèi)容簡要，且相互之間不能統(tǒng)一，缺少對于績效預(yù)算管理進行全面詳盡、科學(xué)統(tǒng)一規(guī)范的制度體系。因此，從國家政府層面而言，應(yīng)加強制度建設(shè)，研究并整合現(xiàn)有辦法，參考績效預(yù)算管理實踐的最新經(jīng)驗，不斷完善法規(guī)體系，使之更加科學(xué)有效的為包括高校在內(nèi)的各級各類部門績效預(yù)算管理工作提供指導(dǎo)。2.統(tǒng)籌規(guī)劃，加大研究投入力度 我國的部門績效預(yù)算管理改革涉及的主體多、領(lǐng)域?qū)挕⒎秶鷱V、操作難度大，且正處在起步階段，沒有現(xiàn)成的經(jīng)

16、驗可以照搬。目前國內(nèi)學(xué)者的研究大都各自為政、側(cè)重某方面展開，而試點部門也僅是根據(jù)部門或行業(yè)特點小范圍探索，經(jīng)驗缺乏統(tǒng)一性和普遍適用性；由政府層面推進的相關(guān)專題研究少之又少，實踐中對于政策制定有實質(zhì)性幫助的研究成果十分缺乏。因此，國家層面應(yīng)該從戰(zhàn)略高度進行統(tǒng)籌規(guī)劃，加大投入力度，比如可以成立專門進行績效預(yù)算管理實踐政策研究的課題基金，選擇一些知名學(xué)者以及具有豐富的預(yù)算管理實踐經(jīng)驗的人員，配以充足的經(jīng)費支持，將全國最優(yōu)質(zhì)資源和最先進的理論成果整合一體，促進理論與實踐研究成果的實質(zhì)性突破，必將會大大推動我國高校績效預(yù)算管理實踐的快速健康發(fā)展。3.科學(xué)設(shè)計，完善績效評價指標(biāo)體系 績效評價指標(biāo)是開展績效

17、預(yù)算管理的核心因素，科學(xué)、合理、適用的評價指標(biāo)將直接有助于績效預(yù)算管理的成功推進。而目前，由于我國的部門預(yù)算績效考評尚處于探索階段，財政部門及上級教育主管部門正在逐步完善相關(guān)制度與文件，專門針對高校的績效評價指標(biāo)體系尚未正式出臺，盡管國內(nèi)學(xué)者在此方面做了不同角度的設(shè)計，但沒有形成統(tǒng)一的績效評價指標(biāo)體系標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各高校在績效評價指標(biāo)選取方面顯得無所適從，績效評價也是各自為政。因此，建議由財政部門及教育主管部牽頭，科學(xué)研究、精心設(shè)計，盡快制定出臺一套科學(xué)、系統(tǒng)的高校預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，以便為高校績效預(yù)算管理實踐提供技術(shù)支持和指導(dǎo)；而各高校則可以參照上級部門設(shè)計的績效評價指標(biāo)體系，進一步細化設(shè)計學(xué)

18、校內(nèi)部的績效指標(biāo)，從而為科學(xué)有效的開展績效預(yù)算管理提供合理依據(jù)。4.強化觀念，樹立績效預(yù)算意識 長期以來，我國高校內(nèi)部傳統(tǒng)的計劃預(yù)算觀念深入人心，公眾績效觀念淡薄，“重投入、輕管理”，資源浪費現(xiàn)象普遍存在。盡管現(xiàn)在部分高校的財務(wù)部門也已經(jīng)認識到績效預(yù)算的重要性，但許多高校主要領(lǐng)導(dǎo)及校內(nèi)部門負責(zé)人對于績效預(yù)算管理的認識還遠遠不夠，而績效預(yù)算管理實踐本身就是一個觸動利益的改革，由于學(xué)校整體績效觀念的欠缺，財務(wù)部門在進行績效預(yù)算管理實踐探索時也是孤注一擲，得不到校內(nèi)中高層領(lǐng)導(dǎo)和部門的合力支持，導(dǎo)致績效預(yù)算管理探索工作推進遲緩。未來幾年，實施績效預(yù)算管理已是大勢所趨，成功開展績效預(yù)算管理也必將成為各高校能否實現(xiàn)跨越式發(fā)展和轉(zhuǎn)型、脫穎而出的重要決定因素。目前，國家財政部門以及教育管理部門已經(jīng)開始從制度和政策層面為推進績效預(yù)算管理改