1、國防工業運行中的政府失靈及其防范 摘 要：政府失靈是指政府對經濟調控和干預的低效率或無效率。在國防工業有效運行方面，也存在比較突出的政府失靈現象。政府失靈的產生，既有政府自身難以克服的缺陷原因，也有政府制度本身不完善方面原因。為了克服國防工業運行中的政府失靈問題，必須從制度建設上加以糾正和防范。 關鍵詞：國防工業；政府失靈，成因；防范 國防工業是政府主導產業，政府在國防工業運行中發揮著極其重要和特殊作用。在理解國防工業運行中的政府作用時，人們更多看到的是政府的積極作用，而很少看到它的消極作用。后發國家國防工業依靠政府力量的迅速崛起，使人們更加堅信這一點。事實上，在國防工業有效運行方面，如同市場

2、會失靈一樣，政府也會失靈。深入分析和探討國防工業運行中的政府失靈問題，對于完善政府職能，提高政府效能和國防工業運行效率具有十分重要意義。 一、政府失靈的主要表現 政府有廣義和狹義之分，本文探討的政府是廣義政府，包括行政機構、立法機構和軍事機構。所謂政府失靈，是指政府對經濟調控和干預的低效率或無效率。薩謬爾森指出：“當政府政策或集體行為所采取的手段不能改善經濟效率或道德上可接受的收入分配時，政府失靈便產生了。”1在國防工業運行中，政府失靈主要有以下幾種情況： 1政府的干預未達到預期的目標。政府對國防工業進行干預和控制，目的是為了實現一定的目標。當政府對國防工業的干預事與愿違，最終并未達到預期的目

3、標，就是政府失靈現象。政府對國防工業進行干預所要達到的預期目標主要包括安全目標和效率目標。基于國防安全的需要，政府通常會采取一系列政策和措施，如通過保密制度、軍用標準和特許生產等對軍工生產進行嚴格管制，或簽訂長期契約。這些制度安排將阻礙新廠商的進入，制約競爭效率的發揮和新技術成果的運用，這不利于武器裝備技術水平和生產效率的提高，甚至影響裝備的正常交付使用。如果政府采取的有關政策和措施所引起的安全損失大于安全所得，與當初所要達到的安全目標背道而馳，政府失靈就產生了。政府為了提高經濟效率，降低武器裝備的采購費用，也會采取相應的政策措施，比如，在武器裝備采購過程的生產環節，政府作為委托人通常只雇傭一

4、個代理人，即由一家廠商來承擔武器系統的生產。這種制度安排的目的主要是為了防止資源的重復配置，以及通過規模經濟降低武器裝備成本和價格，從而減少裝備的采購費用。但與此同時，也伴隨導致武器裝備成本和價格增加的因素。因為，當政府依賴于某一廠商時，武器裝備的生產和供給就處于壟斷條件之下，不僅廠商缺乏降低成本的外在競爭壓力，而且由于市場缺乏相應的替代產品，政府容易被廠商“俘虜”，廠商通常可利用其占有的信息優勢和市場勢力向政府“敲竹杠”，迫使政府接受某些不合理的要求，如提高軍品訂價，降低產品技術和性能指標，以及延期交貨等。如果政府采取的某項政策措施所節約的費用小于為此而增加的費用，就未能達到節約費用的預期目

5、標，出現了政府失靈。 2政府干預的成本大于收益。政府對國防工業的干預達到了預期目標，也可能出現政府失靈。政府對國防工業的干預可以帶來一定收益，同時也會引起一定成本支出。政府干預的成本包括直接成本和機會成本。其中政府干預的直接成本主要有組織成本、立法成本、執行成本和“尋租”成本等。政府干預的機會成本，是政府對國防工業進行干預所放棄的收益，包括強化其它領域的有效管理所增加的收益，精簡政府機構、人員和減少執行費用帶來的收益，以及克服政府官僚主義、腐敗行為和決策失誤帶來的收益等。政府干預的收益與成本關系可能有以下三種情況：成本等于收益，成本小于收益和成本大于收益。如果政府干預的成本支出等于其帶來的收益

6、，政府的干預就視為可有可無，這種情況下的政府干預是多余的；如果政府干預的成本支出小于其帶來的收益，政府干預有效率，政府的干預必不可少，應當予以高度重視；如果政府干預的成本支出大于其帶來的收益，說明政府干預無效率，干預不如干預，這種情況下屬于政府失靈現象。我們以政府對軍工廠商的裝備生產進行成本和價格審核為例。政府對軍工廠商的裝備生產進行成本和價格審核，主要目的為了控制裝備成本和降低采購費用。但政府對廠商裝備生產的成本和價格進行審核需要一定人力、物力和財力。假定政府對廠商裝備生產進行成本和成本審核達到了降低裝備價格和節約采購費用目的，但如果政府為此而支出的成本大于所節約的費用，實際上導致了效率的損

7、失，說明政府失靈了。 3政府的干預產生負面效應。政府對國防工業進行干預會產生某些難以預料的派生的外部效應，包括正外部效應和負外部效應。如果政府對國防工業的干預產生了負外部效應，它不僅可能影響國防工業自身的發展，而且還可能制約社會經濟其它部門的發展，引起社會福利水平的降低。比如，政府為了防止國防工業某個部門的萎縮或者阻止某個部門的失業而對這個部門進行扶持，包括擴大產品的購買規模，增加政府投資和給予優惠貸款等。但與此同時將可能產生如下負外部效應：擴大對不必要武器裝備的購買規模，將制約軍隊武器裝備的發展，影響軍事變革和軍隊戰斗力的提高；購買的武器裝備超出軍隊實際需要，將導致武器裝備的閑置和浪費，并增

8、加不必要的保管和維護費用；政府投資的增加和優惠貸款規模的擴大將擠占其它急待發展領域的資源，造成社會資源配置的低效率；政府的扶持政策可能會引起廠商的依賴心理，使廠商缺乏必要的創新和發展壓力，導致生產的低效率；政府的扶持政策還可能起到保護作用，影響和制約國防工業的技術進步和產業結構的提升；等等。如果政府干預產生的負外部效應遠遠大于其正外部效應，不僅可能引起廠商自身生產的低效率，而且可能導致社會資源配置的低效率，這是政府失靈的明顯表現。 除此之外，政府失靈還表現為政府對某些情況的發生難以預測和控制，或者在解決某些問題時無能為力。政府對國防工業的調控和干預，特別是有關政策措施的制定和實施，主要是基于國

9、家安全形勢的判斷和對戰爭發展規律的認識。由于國家安全形勢和戰爭的變化具有不確定性，政府難以就此作出準確的預測和判斷，從而容易使政府制定的國防工業發展政策措施偏離安全形勢和戰爭發展的方向，導致資源配置的低效率。比如，政府在制定國防工業發展戰略和長遠規劃時，如果政府預測未來國家安全形勢極為嚴峻，并制定出大規模發展國防工業的規劃和計劃，一旦政府的預測偏離了國家安全形勢發展的方向，即國家安全形勢朝向更加有利的方向發展，那么就會導致造成國防工業生產能力的過剩，影響整個社會經濟的發展，造成社會資源利用效率的下降。 二、政府失靈的主要成因 國防工業運行中政府失靈產生，既有政府自身難以克服的缺陷原因，也有政府

10、制度本身不完善方面原因。概括起來講，導致政府失靈的原因主要有以下幾個方面： 1內部效應。現實中，政府不是一個超脫于現實社會經濟利益的萬能的神靈之手，它是由各個機構組成，而各個機構又是由各政府官員組成的。無論是政府官員，還是政府機構，都有自己的行為目標。政府官員和政府機構追求自身利益或自身的組織目標而非公共利益或社會福利，這種現象被人們稱為內部效應或內部性（internalities）。內部性被認為是各種類型“政府失靈”的一個最基本的或深層次的根源。在國防工業運行中，內部效應使政府行為目標與公共利益目標之間存在差異，從而使政府干預活動的有效性受到影響。在國防工業運行中，政府對國防工業的調控和干預

11、也是由具體的政府官員來行使的。政府官員也是“經濟人”，有自身的利益目標，包括 “薪金、職務津貼、公共聲譽、權力、任免權”等2。政府官員通常將自身利益內化于政府機構中，通過政府機構的行為來實現自身利益。政府官員和政府機構追求自身利益的結果，必然導致政府軍工管理機構的擴張和政府預算的增加，并對國防工業運行具有強烈的干預沖動。這不僅可能導致政府職能與政府能力的不一致，從而降低政府行為效率和國防工業運行效率，而且將導致社會福利的降低。對于西方政府來講，為了爭取選票和獲得連任，政府會采取滿足選民短期利益的策略，從而為國防工業的長期發展埋下隱患。另外，西方政府通常是某些特殊利益集團的代表，其國防工業政策主

12、要是服務于軍火商和特定區域選民的特殊利益，難以同國防工業運行的效率目標相一致。此外，作為政府代理人的政府采購人員，由于其“經濟人”的特性也容易“假公濟私”，或者同廠商進行合謀，通過滿足廠商不合理的利益要求來實現個人利益最大化，導致資源流向非生產領域，造成資源配置的低效率或無效率。 2政府機構的低效率。政府對經濟活動進行有效干預的必要條件之一，就是政府機構必須是有效率的。政府機構有效率，是指政府能以更少的投入獲得更高的產出。然而，現實中的政府機構往往是高投入、低產出的，具有低效率的特征。究其原因：首先，裝備采購和軍工管理機構是一個非市場機構，其收入（可支配的資源）主要來自于通過稅收而形成的政府財

13、政，完全背離市場的要素報酬原則，其支出則用于裝備采購等公共開支，缺乏硬約束機制。由于政府活動的收入與成本是割裂的，因而政府對國防工業的干預就缺乏降低成本的動力和壓力，導致政府行為的低效率。其次，政府行為是一種壟斷性的活動，沒有被競爭淘汰出局的壓力，即使政府機構低效率運作，仍然可以持續生存下去。同時，對政府機構效率進行評估和評價也很困難。根據沃爾夫的說法，沒有一個公式能夠說明政府活動的產出的必要和最小限度，也沒有簡單而一致的標準可以用來準確衡量“非市場”規模的大小。3再次，政府的擴張導致成本不斷增大，使得政府機構效率難以提高。政府機構對國防工業活動干預的低效率，不僅表現為政府行為本身的高投入和低

14、產出，而且最終會造成國防工業運行的低效率或無效率，使國防工業必須以更高的投入來獲取一定的產出。 3信息的不完全性與政策的局限性。政府干預經濟活動的有效性，在很大程度上取決于政策的合理性，以及合理政策的正確實施。這一點又在一定程度上有賴于政府對信息掌握的完全性程度。在現實中，軍工廠商有其私人信息，并且在信息的占有上具有一定的優勢，政府不可能監督它們的所有行為，因而政府的政策效果具有一定的局限性。比如，在軍事訂貨過程中，政府存在著對武器系統技術性能的偏好，軍工廠商則把發展技術先進的武器系統作為得到生產合同的最佳途徑。對于軍工廠商來講，如果贏得初始合同就可能導致隨后的“大宗買進”，從而獲得更豐厚的利

15、潤。為此，廠商為贏得初始合同就會利用其信息優勢隱報其風險或成本，并在隨后合同的執行中來彌補損失。如果政府在武器系統生產的風險和成本上不能掌握較充分信息，就可能導致在廠商的選擇上出現失誤，使國防合同落入并不“優秀”的廠商手中，出現所謂的“逆向選擇”問題。而當政府決定主要武器系統由某一家廠商來生產時，武器系統的價格不能通過競爭來確定，絕大多數的生產合同的簽訂，將只能是同一家廠商進行談判的結果。4政府和廠商對定價信息占有是不對稱的，通常廠商占有更充分信息，因而政府定價決策可能難以起到激勵廠商降低成本的作用，導致武器系統生產效率的損失。 4政府決策的時滯效應和最優決策的時間不一致性。政府的決策通常需要

16、一定的時間，而市場等環境的變化又是瞬息萬變的，因而政府的決策與實際情況很難保持一致，從而導致軍工廠商的資源和社會資源配置的無效率。即使政府的決策是最優決策，但由于最優決策的時間不一致性也會導致政府政策的失靈。在拉姆齊均衡中，政府作一次性決策在先，消費者根據給定的決策作選擇在后。在實際中，政府可以隨時改變政策，而公眾沒有能力約束它的行為。在制定之初被認為是最優的拉姆齊政策，隨著時間的流失不再是最優的了，如果政府能夠不受約束地改變主意的話，它將選擇一個不同的政策。這一現象被基德蘭德和普雷斯科特稱作最優決策的時間不一致（time inconsistency）問題。5 比如，在國家安全形勢極其嚴峻條件

17、下，政府作出了對國防工業規模和結構進行重大調整的最優決策，但政策的落實在后且需要經過較長的時間，如果政策落實過程中安全形勢發生了逆轉，戰爭的陰影一掃而去，這時政府就需要改變和調整當初制定的有關政策，致使政府當初的政策失效。比如我國20世紀6070年代大規模的“三線建設”就屬于這種情況。 除此之外，“尋租” （rent-seeking）也是導致政府失靈的重要原因。所謂“尋租”就是“用較低的賄賂成本獲取較高的收益或超額利潤”（ 繆勒語）。而所謂租或租金，按布坎南的說法是指支付給生產要素所有者的報酬中，超過要素在任何可替代用途上所能得到的報酬的那一部分。繆勒在公共選擇ii一書中將尋租分為三類：一是通

18、過政府管制的尋租；二是通過關稅和進出口配額的尋租；三是在政府訂貨中的尋租。尋租活動導致政府失靈，是因為它是資源配置無效率的一個根源。軍工生產的進入管制和政府作為惟一買者的特征，使軍工生產中存在著比較突出的尋租現象。國防工業運行中發生的尋租活動，是一種非生產性活動，盡管軍工廠商的利益不受損，甚至還會從中收益，但從整個社會角度講并不增加任何新產品或新財富，只不過改變生產要素的產權關系，把更大一部分的財富裝入某些私人腰包。不僅如此，發生在軍事訂貨中的爭權奪利的尋租活動，還會嚴重影響和損害軍人的聲譽和形象，導致廉正成本等社會成本的增加。 三、政府失靈的糾正與防范 通過以上的分析可以看出，政府失靈在一定

19、程度上將導致國防工業運行的低效率，而政府在國防工業有效運行中出現的失靈現象，不僅是由政府本身的特性決定的，而且也由政府行為不當的原因。因此，為了發揮政府在實現國防工業有效運行中的作用，就必須根據政府特性和政府職能有效定位的要求，來糾正和克服政府的失靈現象。 1明確政府干預的目的和職能范圍。應當明確，政府對國防工業干預的目的是為了提高國防工業的運行效率，包括生產效率和配置效率，經濟上的效率和安全上的效率。如果有助于國防工業運行效率的干預活動，就應當大膽地進行干預；反之，如果不利于國防工業有效運行，特別是那些只會降低國防工業運行效率的干預政策和行為，就應當毫不猶疑地放棄政府干預，并讓位于企業和市場

20、。比如，將所有軍用產品的生產都納入政府管制范圍，將限制競爭和新技術的采用，不利于軍工運行效率的提高。為此，可將部分軍品（如軍品通用品）的生產納入市場，通過發揮市場機制的調節作用來提高軍工生產的效率和資源配置效率。國防工業是一個特殊的產業，政府職能的范圍不完全等同于一般產業。國防工業與一般產業的不同之處，主要體現在軍品買方壟斷和軍品特殊的使用價值上。因此，政府在國防工業運行中的職能定位，除了反映一般產業的要求之外，還必須反映國防工業的特殊要求。從政府職能定位的一般要求來講，政府職能定位范圍主要是：維護法律和秩序；界定和保護產權；提供公共產品和服務；維護社會公平；保證宏觀經濟的穩定運行等。而從國防

21、工業的特殊要求來講，政府職能的定位范圍還應當包括與有效保障國防需求相適應的內容，如準入管制、特許證管理、保密制度的貫徹落實、制定實施軍用標準和規范等方面職能。為了確保國防工業的有效運行，要防止政府職能定位出現錯位、越位或缺位等現象。 2提高政府決策的科學性。政府對國防工業運行進行干預的基本手段是制定和實施有關的政策。政府政策的制定和實施，在很大程度上規定著國防工業的運行效率。為了使政府政策能夠合理地指導國防工業的活動，從而確保國防工業的有效運行，就必須提高政府決策的科學性，避免政府決策失誤造成國防工業運行的低效率或無效率，防止出現軍工發展的大起大落給社會資源造成浪費現象。為了提高政府決策的科學

22、性，首先，應當在政府職能進行合理定位的基礎上，使政府對國防工業進行干預和調控的政策不僅能夠充分地反映國防工業的特點和要求，而且能夠比較充分反映國家在一定時期的制度環境和外部環境特征。其次，必須建立一套科學的、行之有效的決策機制。在政府政策的決策過程中，要注重決策過程中的信息收集、整理和分析工作，避免信息的不完全和信息的失真造成決策的失誤；要按照科學化的決策程序來進行決策，避免“拍腦袋”式的隨意決策所導致的決策上的失誤；要確保決策的及時性和適時性，避免政策的滯后或超前所導致的政策失效現象。政府在對國防工業進行干預的過程中，如果將政府政策的制定建立在科學決策基礎上，就能夠很好地確保政策的合理性，從

23、而避免政府失靈問題。比如，政府作為軍品的惟一購買者，如果軍品需求規模的決策是科學的，那么就可以避免軍品過度生產給社會資源造成浪費，也可以避免軍品供給不足給國防安全帶來的危害。 3提高政府機構的效率。政府政策的制定和實施，都要依靠政府機關的工作人員避免政府失靈的核心問題，就是提高政府機構的效率。提高政府效率，就是使政府以最小的社會代價采取集體行動或發揮政府作用。為了提高政府效率，首先，應當按照效率原則和政府職能有效定位原則設置軍工管理機構，使軍工管理政府機構的設置與其應該履行的職能相適應，防止出現“有事無人管”和“有人不管事”現象的出現。其次，要注重軍工管理機構公務員隊伍建設，建立一支精明強干的

24、公務員隊伍。再次，應當將競爭機制引入軍工管理機構，建立一種責任制和優勝劣汰機制，將決策權和執行權同其后果密切聯系在一起，增強政府機構及官員關注其行為效率的動力和壓力，充分發揮政府機構和官員在提高政府效率方面的積極性和主動性。最后，要提高軍工管理機構的管理能力，同時約束政府的隨意干預和腐敗行為。這一點是所有政府部門面臨的一個共同難題。正如詹姆斯麥迪遜所指出的：“在構建一個由一部分人管理另一部分人的政府時，最大的困難是：你必須首先使政府有能力控制那些被管理的人，爾后使政府能夠控制其自身。”6由于國防工業不僅與國家經濟活動關系密切，而且事關國家安全大局，因而在提高軍工管理機構效率方面，所要處理的問題

25、多，關系也比較復雜，困難相對來講也更大。因而，政府在對國防工業進行調控和干預方面，應當把建立有效政府作為目標。 4用“法治”來約束政府。政府，作為人民意識的體現者，它代表社會整體利益；但作為一個組織，它又要追求其自己利益。政府在缺乏制度約束的情況下，往往會置社會利益于不顧，并利用掌握的公共權力尋求自身利益最大化，從而產生創租、尋租和腐敗等擾亂市場秩序現象。7政府必須被約束是市場經濟所要解決的一大難題。在約束政府的制度安排上，法治通常被認為是一種有效的制度安排。“法治”不等同于“法制”，“法治”是經濟人（企業和個人）和政府都置于法律的框架下，都受到法律的約束。“法治”下的政府在法律之下，受法律約束，是有限政府。“法制”是政府以法律為工具來管制經濟人，但政府自己在法律之上，不受法律的約束。因此，法治是建設好的政府、好的市場經濟的制度保證。8盡管國防工業為政府主導產業，但這并不意味著政府就可以為所欲為。為了保障國防工業的有效運行，政