舌尖上的校園：基層學校食堂調查2012-9-3 8:48:15 編輯：梁恒 來源：半月談網編者按 食堂，是集體生活記憶中不可或缺的一個角色，學校食堂更是緊密聯系著幾代人的教育經歷。只是，學校食堂給大多數人留下的記憶，恐不如“舌尖上的中國”那般美好。學校食堂建設滯后已經引發諸多問題：校園食品安全事故頻發、中小學學生營養缺乏、一代人的健康受到威脅。終于，事情要改變了。2011年起，“免費午餐”計劃從民間慈善行動走入政府工作日程，國家正式推出全國農村義務教育學生營養改善計劃，守護中小學生飲食營養的行動拉開了序幕。然而在不少地方，營養改善計劃實施或因學校缺乏食堂而停滯不前，或因食堂軟硬件質量低下而問題重重。顯然，離開食堂這個必要載體的建設，營養改善計劃將難以為繼。學校食堂非小事。當前，學校食堂建設問題已引起各級政府高度重視。中央財政2011年安排了專項資金支持中西部農村義務教育薄弱校食堂建設；今年6月，教育部等15部門公布了農村義務教育學生營養改善計劃實施細則，同時印發了農村義務教育學校食堂管理暫行辦法，其中對學校食堂建設的責任和標準均已明確；7月到8月，國家食品藥品監督管理局聯合教育部門在全國開展學校食堂安全督察；許多地方政府都在陸續投入學校食堂建設專項資金但基層學校食堂建設絕非易事。長期以來的忽視和空白，導致食堂建設歷史欠賬嚴重；在農村生源減少、撤點并校的新形勢下，基層學校食堂更以資金投入之大、人員需求之多、安全責任之重，在許多學校負責人眼中成了一個“燙手的山芋”。小小的學校食堂關系著中國未來的健康成長，盡管困難重重，但重任在肩，不容推卸。當前，基層學校食堂現狀究竟如何？各地能否迎難而上，為孩子們筑起一道健康的保障線？半月談記者奔赴四川、陜西、廣西、江西等地進行了深入調查。舌尖上的憂慮：基層學校食堂現狀無處安放的那些食堂陜西省咸陽市長武縣是全國農村義務教育學生營養改善計劃（以下簡稱“營養改善計劃”）試點縣，也是國家扶貧開發重點縣。該縣棗園鄉九年一貫制學校是一所擁有600多名學生的寄宿制學校，但學校食堂僅能容納200多名學生同時就餐。學校的解決辦法是將學生分為3撥，每頓飯輪流用餐。在四川省內江市東興區雙橋鄉中心學校，近千名學生中80%是農村留守兒童。學校食堂建于上世紀90年代中期，是一棟100多平方米的老式紅磚瓦房，不僅建筑陳舊，餐具、廚具也十分簡陋。用餐區共40多平方米，4排水泥做的餐桌上貼著白色瓷磚，沒有坐椅，僅能容下六七十人。教師黃崎告訴半月談記者，這個食堂在全區算中等偏上的，許多校點的食堂更差，有的僅有一個灶而已。更多的基層學校食堂，是從校舍中“擠”出來的。半月談記者在廣西河池市都安瑤族自治縣隆福鄉隆旺小學了解到，學校386名學生有371名住校，校長韓炳光稱最大的困難是房子不夠。學校犧牲了師生們的“沖涼”條件，將師生的洗澡房改造成廚房，添置灶具等設備后為學生開伙做飯。“我們這里夏天熱，天天都要沖涼，現在只能另外搭個簡易棚子給學生沖涼用。”韓炳光說。記者采訪中還了解到，近年來農村教育轟轟烈烈開展的撤點并校，讓原本緊張的寄宿制學校教室、學生宿舍資源更加緊張，學校幾乎沒有空房擴建食堂，也缺少資金新建食堂。而非寄宿制學校、地處偏遠的學校以及50人以下的教學點，大多并無食堂存在。云南省宣威市教育局副局長王光厚表示，全市有196所學校無食堂且無空房可以利用，約占學校數的1/4。經測算，修繕擴建或新建食堂需要投入1.25億元左右，但配套資金嚴重不足。食堂管理混亂導致校園食品安全事故頻發除了硬件設施，基層學校食堂的食品質量安全問題也一直是廣大學生和家長深為關切的事情。然而，根據教育部農村義務教育學生營養改善計劃國家試點省份有關事件通報，僅從2012年3月到5月初各試點省份就上報8起校園食品安全事故，讓人們對基層學校食堂充滿憂慮。半月談記者了解到，2012年以來，許多地方紛紛開展專項整治行動。如江西省食品藥品監督管理局聯合有關部門，在全省組織開展中小學食堂食品安全監督檢查，共監督檢查學校食堂3289家，通報批評254家，限期整改941家，立案查處63家。顯然，學校食堂現狀不容樂觀。基層學校食堂的食品安全亂象無疑與管理混亂密切相關。在今年6月教育部等15部門出臺有關文件以前，我國長期缺乏全面規范學校食堂運營的統一規定。涉及學校食堂管理的法律、法規及規范性文件僅有針對學校食堂食品安全、衛生管理的內容，而對食堂菜品質量、財務管理、運營模式等方面沒有規范要求，使學校食堂管理工作無章可循。由此，一些學校食堂經營單位及個人的準入把關不嚴，管理不規范，有關部門對學校食堂缺乏常態化監管。缺乏監管及動態調整機制，也使得食堂菜肴價格亂象頻出。近期，由于食堂原材料價格持續上漲，給食堂運營帶來很大壓力，一些學校食堂通過調整飯菜數量搭配等變相漲價，引發學生強烈不滿。膳食補貼難治本，食堂建設呼吁加速食堂建設滯后已嚴重影響學生身心健康。在中西部農村貧困地區，許多學生存在營養不良，身高體重達不到適齡標準的“小不點”比比皆是。即使在東部，這一問題也不容忽視。浙江省疾控中心一項歷時5年的學生生長發育與營養狀況監測結果顯示，在接受調查和監測的19萬余名中小學生中，有超過1/4的學生生長發育和營養狀況不達標，其中營養不良率為15.26%，肥胖率達10.40%。這與學校食堂飲食營養不足或營養指導缺乏的現狀密切相關。在基層學校食堂，廚師業務素質不高，且流動性大，普遍缺乏營養知識，更沒有配備營養師，無人指導、也很少考慮膳食營養問題。與此同時，學校對營養改善、科學用餐等知識的講解偏少，學生缺乏營養知識等問題普遍存在。曾深入調研學校食堂問題的江西省政協委員許小歡表示，隨著教育體制改革的不斷深入和學校布局調整及資源的有效整合，各地寄宿制學校日益增多，學生在學校用餐、特別是用午餐的人數逐漸增多。據不完全統計，目前江西省中小學校的學生在校人數約有700多萬，其中在校用餐（部分為午餐）人數達到400多萬。隨著基層教育資源整合步伐加快，食堂建設滯后引發的學生營養問題將進一步突出。據了解，2011年國家開始實施營養改善計劃，由國家對集中連片特殊困難地區699個縣的農村義務教育學生，按每人每天3元標準提供營養膳食補貼。其供餐模式根據學校現有條件分為學校食堂供餐、企業或單位食堂代為供餐、個人或家庭托餐等三種形式。供餐內容可以是完整的午餐，也可以是提供蛋、奶、肉、蔬菜、水果等加餐或課間餐。記者在陜西省調查發現，當地學校基本采取有食堂學校由食堂供應正餐、無食堂學校由學校購買食品提供加餐兩種形式。但是二者均難以令人滿意。許多學校食堂由于財力問題，僅在3元錢標準內供應食品，有的學校食堂正餐天天就是米飯加土豆絲、大白菜，有的農村小學僅為學生提供米線、面條、菜夾饃等，營養明顯不足，受到了家長的質疑。在長武縣的59所非寄宿學校，基本都采取“課間加餐”形式。在洪家鎮長靈小學，學生每天除了雞蛋、牛奶之外，還可以吃到面包、麻花、烤餅、火腿腸等食品。一些老師私下認為這種外面企業加工的“營養餐”并無多少營養。一些小學校長反映，要給學生吃正餐，學校就得建廚房、餐廳、購買桌椅碗筷等，就需要大量資金，而學校拿不出錢，只能先保證學生充分吃夠國家發的3元錢。顯然，3元錢的膳食補貼并不足以解決學生營養問題，治本之道仍在于加強學校食堂建設，讓學生在安全、正規的食堂里吃到營養充足的正餐，方能保證其健康成長。當務之急，是將食堂建設的責任落實到位。基層視線：辦好學校食堂有多難 隨著國家營養改善計劃的推進，基層學校食堂的瓶頸效應逐漸顯現，引起國家高度重視。2011年，中央財政撥出食堂建設專項資金支持中西部農村義務教育薄弱校食堂建設；今年6月，教育部等15部門聯合印發農村義務教育學生營養改善計劃實施細則，以及農村義務教育學校食堂管理暫行辦法等配套文件，明確了地方政府對于食堂建設的責任，食堂建設的標準、管理辦法等等。其中著重要求，學校食堂一般應由學校自主經營，統一管理，不得對外承包。已承包的，合同期滿，立即收回；合同期未滿的，給予一定的過渡期，由學校收回管理。由社會投資建設、管理的學校食堂，經當地政府與投資者充分協商取得一致后，可由政府購買收回，交學校管理。可以說，從3元錢膳食補助到食堂建設，國家營養改善計劃逐步推進，已經形成一攬子解決方案。在國家營養改善計劃的框架內，食堂建設將迎來一個飛躍期。但是令人擔憂的是，對許多以往忽視食堂建設的基層學校來說，管理食堂將空前增加工作量。學校要成為合格的食堂管理者，目前尚面臨許多難點。食品安全責任壓力大，連發7個文件仍覺不夠國家營養改善計劃對于食品安全的強調，對于食堂建設管理責任的明確，使基層學校感覺到了空前的壓力。各級教育部門和校長對半月談記者坦言，安全第一、教學第二，已是所有實施營養改善計劃學校的真實寫照。陜西商洛市教育局督導室督學李毅說，營養改善計劃的安全管理鏈條相當長：圍繞吃得好、吃得安全、吃得有營養，食品從采購、加工到食用，每個環節都不能馬虎。他說，雖然商洛市教育局在營養改善計劃實施中連發7個文件，但還是覺得很不夠。他說，食品安全是有彈性的，不是剛性的量化的東西，難免百密一疏，尤其在食物容易腐敗變質的夏天，問題會更多。“學校食堂每天收費12元，早餐2元，中餐和晚餐各5元，標準是三菜一湯，菜譜一個星期換一次。”江西上饒縣楓嶺頭中學副校長張紅忠說，辦學校食堂，最怕出現安全問題。為了保證學生用餐安全，學校一般不做涼菜；學校對食堂實行自我經營，沒有對外承包；學校成立了膳食委員會，每個學期聘請五六位老師擔任膳食委員會成員，一個學期一換，他們的主要職責是驗收采購來的大米和各種菜，檢查飯菜質量，維持用餐紀律；食堂不管進什么東西都要查看合格證，每個菜品都要留樣。“誰來做飯”成為校方煩惱，教師代勞非長久之計食堂建設使農村教師編制短缺問題再次凸顯。21世紀教育研究院發布的中西部農村義務教育學生營養改善項目調研報告稱，許多學校沒有廚房工作人員的編制，只好采取教師輪流值班、家長志愿服務或雇用臨時人員等方式。這顯然并非長久之計。許多學校食堂人手很少，更沒有廚藝方面的專門人才。一些學校食堂師傅常常由教師兼任，或者由學校教職工的親屬操辦。廣西南寧市馬山縣林圩鎮東七小學雖有企業援建的食堂，但只有一個工人做飯，根本無法滿足需求，學校老師不得不輪流幫工。貴州省教育廳學生資助辦主任周憶江說，目前食堂設備設施的采購、工勤人員的工資等由縣財政負擔，按100個學生配一個廚師來算，貴州省400萬學生就需要4萬個廚師，一年除去寒暑假，就需要投入4億元至6億元。“這樣的投入對中西部地區來說，是一筆不小的開支。”目前，陜西農村學校食堂規模較小，餐飲服務人員和管理人員嚴重不足，難以滿足學生集中供餐的需求。要確保國家營養改善計劃的順利實施，這些學校食堂需要改造升級、擴大規模，并配備服務人員和管理人員。解決新建和擴建學校食堂的資金問題，以及新增食堂服務人員和管理人員的編制、工資等問題，都存在較大困難。李毅告訴記者，商洛市的學校也都缺乏后勤管理人員。實施營養改善計劃，全市需要增加炊事員3200多名，管理人員1400多名。而進人問題必須由人社部門來解決，教育部門“說了不算”。在四川省內江市東興區雙才中心學校，即將退休的何代文老師負責學校食堂的價格和衛生管理。他說，除資金、人才、場地缺乏外，還有就是學校分管這方面的職工沒有地位，被視為二、三線人員，工作和安全壓力特別大，不僅待遇低、人手少，大家還都把精力都放在了“不出事”上，沒有興趣去鉆研食品營養等業務了。國家應該出臺政策鼓勵這部分人，激勵他們鉆研業務改善學生營養。一個雞蛋吃到嘴里要費多少勁？難以背負的食堂賬本值得注意的是，食堂建設除了硬件、人力等成本外，還存在物流、運行等隱性成本問題。目前，“營養餐運行成本誰來擔”已成基層學校普遍問題。在四川省內江市東興區雙橋中心校，落實國家營養改善計劃所需的奶和雞蛋由區教育局的簽約單位用車每周送一次，雞蛋由學校當天煮熟后發放。為確保這項工作開展，學校配備了專人負責，投資近萬元按標準建立了“營養餐儲存室”，學校還得將生雞蛋煮熟（每月花200多元），為此一年多支出幾萬元。這個錢沒有人來承擔，只能由學校在不多的經費中擠。雙才中心校副校長劉躍勛說：“為了吃這個蛋，有2個人專門管理，每天要到各班數蛋分發，還要回收蛋殼等，工作量很大。下一步要吃正餐的話工作量更大，至少要增加3個以上的編制，才能維持正常運行。”按照國家要求，營養餐必須零利潤經營，供餐學校食堂聘用人員工資、大型設備購置費用納入當地財政預算，在學校公用經費外單獨解決，但對很多財政緊張的市縣來說負擔不小。廣西壯族自治區教育廳副廳長楊偉嘉說：“廣西40個國家和自治區營養改善計劃試點縣全部實現校內食堂供餐，需要建設資金18億元，目前國家劃撥5個億，自治區籌集5個億，尚有8個億的缺口。”他坦言，目前廣西雖已投入10個億建設食堂，但仍有較多寄宿制學校和辦學規模較大、需要由學校供餐的非寄宿制學校沒有食堂，部分學校必須由教師輪流做飯才能保證營養改善計劃開展。共同守護學生營養的保障線孩子是國家的未來，如何讓他們健康成長？不斷加大的投入、日益完善的長效機制、政府行動與社會公益的互動，都讓我們看到各方力量正在匯聚成愛心之河，推動著學校食堂建設走向完善，共同筑起學生營養的保障線。加大投入，支撐學生營養保障底線中小學校食堂建設無疑將成為國家營養改善計劃的中心任務。當前，一些地方政府已經行動起來，積極配套中央財政資金，對食堂建設加大投入。針對農村教學點缺少食堂的現狀，貴州省在為規模較大學校建設9961個食堂的基礎上，還按每個校點約1萬元的標準，幫助全省約3400個教學點建設小伙房，確保從今年秋季學期起全省所有教學點統一實行學校食堂供餐。江西省專門籌集9億元資金，用于支持農村地區新建或改建4130余所義務教育學校食堂，并要求這些食堂建筑使用壽命須達到50年以上標準，且消毒設備配置完善。需要指出的是，當前各地政府在加強食堂建設上認識并不統一，一些地方政府仍停留在向學校直接供應食品的認識層面。隨著農村義務教育學校食堂管理暫行辦法的逐漸貫徹落實，這些地方有望“補課”，食堂建設的大規模投入可以期待。依托食堂大面積推廣營養餐可能讓一些學校和縣級基層財政顯得捉襟見肘。針對此，21世紀教育研究院副院長熊丙奇建議，對于尚未建立食堂的邊遠貧困地區學校，可以按照“中央財政為主、省級財政為輔”的模式，在增加現有中央經費撥付額度的同時，進一步規范省級財政的配套比例，減輕基層財政負擔。創新探索，構建食堂建設長效模式農村義務教育學校食堂管理暫行辦法等文件的出臺，顯示出中央政府對基層學校食堂制度建設的高度重視。與此呼應的是，一些地方也開始積極探索學校食堂飲食管理新模式。在江西省信豐縣，各個學校除了成立以校長為第一責任人的學校食堂飲食安全管理機構、配備專職食品安全管理員以外，還推行網格化監管，食品藥品監督管理部門按照責任片區確定責任人。同時，編制學校食堂飲食安全飛行檢查表，對各個學校進行“學校食堂飲食安全指數”評價，并及時向社會公布；建立學校食堂食品安全監管信用檔案，對納入食品安全不良信用記錄名單的，在依法查處的同時，進行重點監管。甘肅今年則對學校食堂食品采取量化分級管理模式。記者從甘肅省食品藥品監督管理局了解到，甘肅省要求各地以中小學食堂及托幼機構食堂為重點，加快推進學校食堂食品安全監督量化分級管理工作，并及時將量化分級情況向社會公示，接受社會監督。而在一些實行營養餐供給的地方，學校食堂自發成立了家長委員會，讓家長全程參與，促進整個供給過程公開透明，保障營養費用真正用到學生的飯碗。記者在廣西柳州市融水苗族自治縣采訪了解到，當地大部分學校都已建立食堂營養餐“資金清算小組”。融水苗族自治縣和睦鎮中心小學成立了9人“資金清算小組”，組員分別是2名學生家長、3名學生代表、3名教師代表、1名和睦街道居委會副主任。每個月初，這9人會聚在學校對上個月的營養餐資金使用情況進行核查，根據學校采購單、臺賬、學生代表每天的用餐表，制定現金支出報批單和免費午餐核算清單。“拿著原始發票對賬本，要算上兩三個小時，平時還要去市場詢問攤販菜類價格。小組算出來的數目和學校賬單對上了我們才簽字，學校才能拿著簽字后的賬單去上級報賬。”“資金清算小組”成員、和睦街道居委會副主任李志龍說。匯集社會力量，共同托起明天的太陽針對目前許多地方推行的學生營養改善計劃尚停留在政府實施、政府推動、政府招標、政府監督的階段，業內專家表示，學生營養改善計劃和食堂建設不能僅靠政府的單打獨斗，而要鼓勵民間慈善力量、社會團體參與進來，讓全社會共同關心農村少年兒童的成長。黑龍江省經濟貧困的青岡縣、明水