摘要隨著工業化、城市化進程的加快，國家征地力度越來越大，失地農民數量急劇增加。由于補償、就業、保障等社會矛盾日益突出，對構建社會主義和諧社會產生了不可估量的影響。各級政府要盡快解決這一重大現實問題。失地農民是城市化進程中的一個特殊群體。迫切需要為他們建立相應的社會保障體系。本文首先簡要論述了我國現行征地補償安置政策及失地農民生活狀況，并且分析當前失地農民保障中遇到的難題，最后提出了一些解決我國失地農民社會保障問題的對策建議。關鍵詞：城市化；失地農民；社會保障；問題；對策

引言失地農民是指在工業化和城市化進程中，由于發展非農業項目和城市的外延拓展而失去耕種土地，但仍然保持著農民戶籍身份，并未在制度層面真正轉變為城市市民的農民。近年來，隨著我國工業化、城鎮化進程的加快，農村征地逐年增加，失地農民顯著增加。高度重視并積極有效地解決失地農民的社會保障問題，對于統籌城鄉協調發展，維護社會和諧穩定，全面建設小康社會具有重要意義。隨著經濟社會的發展和城市化進程的不斷推進，失地農民的數量不斷增加，給社會帶來了越來越大的壓力。失去土地的農民得不到保障和支持。他們徘徊在城市邊緣，成為“三無農民”，沒有土地耕種、就業和最低生活保障。他們徘徊在城鄉交界處，依靠少量貧瘠的征地補償，過著艱苦的生活，處境十分悲慘。他們是中國最脆弱、最不安全、最邊緣化的群體，已經成為影響中國社會穩定的巨大不穩定因素。總之，失地農民已成為中國最重要的社會問題之一。但是，辯證地說，他們失去土地也意味著他們獲得了一個新的機會，擺脫了相對落后的農村生活環境，并借此機會走向城市，從而開始一種新的生活狀態。這種轉變仍然需要一個過程。我們應該逐步為這部分潛在的城市居民建立一系列完善的社會保障體系。只有這樣，才能體現社會主義社會和諧發展的趨勢。一、我國現行征地補償安置政策及失地農民生活狀況征地補償安置一般發生在郊區或城鄉結合部，通過招商引資建設開發區和重點項目實現。國家通過征地，將農民集體所有的土地強制轉換為國家建設用地，并對農民集體采取一定形式的補償。國家將征地補償分為土地補償、安置補助、地上附著物和青苗補償三部分。《國家土地管理法》明確規定了上述補償費的支付對象：土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物和青苗補償費歸其所有，安置補助必須專款專用。對不需要統一安置的，經被安置人同意，可以向被安置人發放安置補助金，或者用于支付被安置人的保險費用。計劃經濟時期，對失地農民實行“征地安置”的原則。征地單位自行安置征地農業人員，但相當一部分被安置人員目前處于失業狀態。例如，張家界市在荷花機場一期建設中安置人員95%已下崗失業。20世紀90年代以后，地方征地基本上采取一次性支付補償金的方式，讓被征地農民自己找工作。自謀出路，使一些市場觀念強烈的失地農民成為征地補償經濟發展的受益者。然而，另一部分失地農民由于對新環境的適應能力較低，經過一段時間的發展，已經成為社會上一個新的貧困群體。經調查，張家界市20%的無地家庭收入水平低于征地前。目前，50%靠企業謀生，15%靠打零工謀生，僅8%靠二，三產業經營，15%靠低保，12%靠種菜，賣小菜解決基本生活費用。近三年來，信訪部門受理的案件80%以上涉及征地補償安置和社會保障，問題比較突出。二、解決我國失地農民保障問題的必然要求（一）是社會主義市場經濟公正原則的必然要求長期以來，在計劃經濟條件下的中國，平均主義抹殺了社會個體在能力和對社會貢獻方面的差異，要求絕對的社會正義，這必然導致最大的社會不公。當前，隨著社會主義市場經濟的發展，我國的社會結構發生了巨大的變化，導致了社會各界、社會各階層的利益分化，也帶來了一些新的不公正現象。土地是農民的命脈。沒有土地，農民就沒有生計來源。為失地農民提供基本生活保障是政府義不容辭的責任。然而，在現實生活中，許多失地農民的土地補償和創業資金并沒有全部交付給他們，甚至一些非法領導人私自占用了大部分費用，只將其交給極少數失地農民。如果失地農民的生活得不到保障，他們就會對政府不滿，社會不穩定因素就會增加，甚至會出現尖銳的矛盾和沖突。因此，社會主義市場經濟的正義觀要求維護廣大失地農民的根本利益。（二）是社會主義人道主義原則的必然要求道德與人道有關。強調道德就是強調人道。人道主義是社會主義市場經濟的重要規范。社會主義人道主義的核心是尊重和關懷人，維護和改善人的權利、價值觀和尊嚴，促進人的全面發展。在領導我們進行社會主義現代化建設的過程中，鄧小平明確要求我們“宣傳和貫徹社會主義人道主義”。社會主義的本質是人道主義。作為社會主義條件下處理人際關系的道德準則，它要求國家以建設為目的，實現全體人民的富裕和幸福，尊重每個公民的合法權利和人格尊嚴，維護公民的不可侵犯性。同時，對有特殊困難的群體和個人給予特殊的幫助、關懷和照顧，使每個公民都能以平等的社會地位和機會參與社會生活和國家建設，分享社會物質文化成果。失地農民是社會弱勢群體的典型代表。他們應該得到最大的社會保障。如果農民穩定，農村就會穩定，如果農村穩定，世界就會安全。只有農民富裕了，才能為全國人民建設小康社會，才能真正實現現代化。（三）是構建社會主義和諧社會的必然要求為失地農民提供足夠的社會保障，有利于保障他們的基本需要，維護社會穩定。為失地農民提供創業機會，有利于提高失地農民的積極性，挖掘自身潛力，為增加社會財富和經濟發展做出貢獻。只有失地農民得到切實利益，才能化解矛盾，穩定社會秩序，實現干群關系和諧，為經濟發展創造良好的社會環境。此外，農民土地流失的一個重要原因是城市化的不斷推進占用了大量耕地。因此，解決失地農民的安全問題，有利于失地農民的二次創業，提供向城鎮居民轉化的機會，從長遠來看，有利于一、二、三產業的協調發展，實現城鄉統籌發展。三、當前我國失地農民保障面臨的存在問題（一）現行失地安置方式存有缺陷目前，農民失去土地后的安置方式主要有：貨幣安置后的出路、征地單位或原集體經濟組織的安置、部分地方正在探索的社會保障安置用地。目前，這些安置問題都不同程度地出現了。1.貨幣安置后自謀出路這種重新安置方式通常有兩個缺點。首先，有不同的安置標準。由于各級政府在制定土地補償標準時，將土地征用的使用作為重要參考，根據公路建設、水利保護、企業用地、商品房開發等不同的土地利用方式，農民的補償費用差別很大，甚至多次，引起農民的強烈不滿。第二，一次性賠償費畢竟是有限的。一旦土地被用盡或使用不當，如果失地農民在家里無所事事，沒有土地耕種和提供生計，他們將很難謀生。2.征地單位以及原集體經濟組織就業安置從短期來看，失地農民確實實現了就業，如安全、清潔和綠色保護，但他們的工作往往不穩定，收入也不確定。取決于征地單位或原集體經濟組織的經濟效益。一旦征地單位或原集體經濟組織難以自立，這些失地農民也就沒有了生存的手段。3.土地換社會保障安置這種方式存在一些難題，主要包括：一是新方式出臺前如何銜接失地農民安置，以及當地政府是否有財力承擔。二是用于社會保障的征地補償能否實現自我平衡和可持續發展，是否會給下一屆政府帶來巨額隱性債務；第三，由于征地目的不同，補償水平也不同，這最終體現在如何確定個人的社會保障待遇以及是否能夠相對公平；第四，為確保失地農民的社會保障資金來源，可能會增加企業的土地使用成本。是否會影響企業的投資環境。（二）補償標準偏低目前，各地采用的征地補償標準是按照《土地管理法》規定的“產值倍數法”計算的，即：征地補償費為征地前三年年均產值的六至十倍，安置補償費標準為征地前三年年均產值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的最高安置補償費不得超過被征用前三年平均年產值的15倍，土地補償費和安置補償費之和不得超過征地前三年平均年產值的30倍。大部分土地征用補償以貨幣補償的形式一次性支付。土地是一種稀缺的生產手段，其增值效益與無地農民無關。其賠償標準不僅低，而且還存在政府的“黑箱操作”、“尋租”等政府與民眾之間的營利行為，導致各級賠償被截獲。據有關專家估計，新中國成立30年來，農民征地損失的財富是工農業剪刀差（6000-8000億元）的兩倍多。根據相關調查數據，在因土地利用變化而增加的土地收入分配中，地方政府獲得約60%~70%，村級集體獲得25%~30%，農民僅獲得5%~10%。被征地農民為城市化進程做出了巨大貢獻后，他們不僅沒有享受現代城市文明，而且成為“無班可上、無地可種、無保障可靠”。（三）再就業能力差，缺乏相應的技能培訓失地農民的綜合素質與經濟發展的內在需求存在明顯差距。大多數失地農民的勞動力素質和技能水平較低，對市場的適應性非常有限，在勞動力市場競爭中處于劣勢，限制了失地農民的就業機會。這是計劃經濟時代實行的雙重分流就業制度造成的。此外，國有企業改革力度加大，一些傳統落后產業被關閉、停產、兼并和轉移。特別是近年來，鄉鎮企業發展緩慢，吸收農村低素質勞動力的能力下降。此外，生產技術的進步和勞動生產率的提高，相應地降低了對勞動力的實際需求，使城市就業競爭更加激烈，失地農民的就業渠道越來越窄。據調查，被征地農民的勞動力中，只有3.6%被安置在相關部門并就業。在個體勞動者中，40.9%的人找不到工作，基本上在家無所事事。在就業勞動力中，就業結構如下：31%為農民工，33%在當地從事農業，36%在當地從事第二和第三產業。（四）農民失地后缺乏社會保障目前，按土地年產值倍數計算的征地補償標準實際上只考慮了土地作為生產資料的效用價值，而沒有反映土地的社會保障功能價值。長期以來，中國的社會保障體系主要面向城鎮居民，農民只有家庭保障和土地保障。換句話說，因為土地不僅是農民的生產和生活資料，而且承擔著農民的社會保障職能。現行的移民安置方法往往沒有充分考慮失地農民的養老、就業、醫療等社會保障問題。因此，一旦土地被征用，農民將失去基本生存底線，沒有耕地，沒有就業崗位，沒有社會保障，生活在城市邊緣，成為新的城市弱勢群體。四、解決我國失地農民社會保障問題的措施土地是農民生活的最基本保障，是農村穩定的基礎。隨著工業化、城市化進程的加快，大量農村集體土地被征用，失地農民越來越多。如何保護農民的合法權益，解除失地農民的后顧之憂，保障農民安居樂業，顯得尤為迫切和重要。因此，我們必須結合實際，堅持維護失地農民根本利益的突出地位，積極探索，大膽實踐，建立“收入來源、生活保障、就業支持、創業支持”的失地農民生活保障模式，從根本上緩解失地農民的切身擔憂和遠見，促進農村經濟發展和社會穩定。（一）建立健全土地補償機制，確保失地農民長期受益為了防止有限的補償在短時間內被“吃掉”，在征地過程中，必須堅持國家有關政策，最大限度地提高土地整理補償標準，規范補償支付，努力探索土地補償經營方式。首先，確保土地補償及時到位。切實維護失地農民的切身利益，必須維護群眾利益，嚴格依法辦事，注意節約用地，嚴格征地，始終堅持“補償必須到位”的原則，對土地補償標準、補償發放和兌現期限做出具體要求。明確規定，不能及時足額落實農民土地補償的項目，不得開工建設，確保土地補償及時足額分配給農民。二是做好土地補償工作。我們在尊重群眾意愿的前提下，充分利用市場機制，積極探索土地補償的運作方式，將村集體土地補償作為開發建設資金，并以村民參股、合作開發的形式建設標準廠房出租，使“死”錢變“活”，讓“小”錢變“大”，實現土地補償的多元增值，使失地農民獲得長期穩定的利益。第三，加強對土地補償的監督管理。為了確保土地補償的科學合理使用，讓村民們認清真相，回歸干部的清白，在明確土地補償權屬和失地農民的前提下，不斷加強區內的監督管理職能，鄉、村兩級確保土地補償使用明確、切實。每個村的土地使用補償必須經村民代表大會批準，民主財務管理小組簽字蓋章，然后由鄉鎮政府批準。定期公開，使人民群眾真正享有知情權和監督管理權，進一步緩和干群關系。（二）建立健全社會保障機制，解除失地農民后顧之憂保障失地農民的生活是安置工作的基本要求。堅持按部就班、持續改進、逐步到位的原則，堅持為失地農民提供最基本的生活保障，探索建立三個保障體系，解除失地農民的后顧之憂。一是落實失地農民最低生活保障制度。繼續加強失地農民管理，建立健全失地農民保險預警預報體系。失業保險基金是通過多種渠道籌集資金設立的，為符合條件的失地農民提供定期援助，有效保障失地農民的基本生活。第二，建立基本養老保險制度。對失地農民養老保險進行有益探索，制定和完善《農村養老保險管理暫行辦法》，保險資金由村集體或村集體、個人按比例繳納，合理負擔，逐步將失地農民納入社會養老保險體系。第三，實行農村合作醫療制度。為了有效防止農民特別是失地農民因病致貧、返貧，從根本上解決農民醫療問題，我們將大力推進農村合作醫療試點工作。按照“農民自愿參加、多方籌資、以收定支、保障適度、農民得實惠”的原則，采取“利益吸引、連鎖牽引、政策導引、管理指引”的方法，積極組織引導失地農民自愿參保，有效解決廣大農民“看病難、就醫難”的問題。（三）建立健全就業扶持機制，加快失地農民轉移步伐對富農來說，最好的辦法是減少農民，尤其是加快失地農民的轉移。尤其重要的是確保農民“失地不失業”。一是建立人力資源信息網絡，搭建失地農民就業服務平臺。由于大多數農民生活在相對封閉的生活中，與外界聯系的信息渠道有限，他們可能會失去許多外出工作的機會。因此，必須堅持“政府引導、統籌規劃、創新機制、注重實效”的原則，加強信息平臺和中介平臺建設，全面調查全區勞動力資源和失地農民狀況，建立勞動力資源賬戶和數據輸出平臺，包括年齡、教育水平、健康狀況和技術狀況。二是制定優惠政策，積極支持失地農民就業。明確規定建設單位在征地后優先招收被征地勞動力，積極鼓勵用人單位吸納農村失地人員，并給予社會保險補貼，用人單位招收失地農村勞動力的就業介紹補貼等優惠政策；認真清理和糾正對農民工的歧視性政策，使失地農民享受與城鎮失業人員同等的最新優惠和扶持政策。同時，大力倡導失地農民自主創業。三是加強技能培訓，提高失地農民的就業能力。農民充分就業的關鍵是做好就業培訓和指導，提高農民的綜合素質和勞動技能。不斷拓展培訓機制，多形式、多層次、多渠道提高農民工技能，根據用人單位需求開展“訂單式”和有針對性的專項技術培訓，有效提升失地農民的就業能力和專業技術素質。（四）建立健全居住安置機制，提高失地農民生活質量不斷改善失地農民的生活條件，切實提高他們的生活質量，結合“城中村”改造，大力實施村居改造工程，逐步實現平房改造、農村城鎮化和農民市民化。一是統一規劃。按照“科學規劃、合理布局、綜合開發、配套完善”的思路，將失地農民居住區納入城市建設總體規劃，統一建設，避免無序發展，提高整個城市建設的科學性和合理性。二是統一拆遷補償。對符合條件的村、戶，按照統一的拆遷標準進行補償，最大限度地維護農民的根本利益，確保農村社會穩定。三是統一建設。通過統一招標，邀請承包商開發建設，統一設計、統一管理，確保工程質量。

結束語失地農民為城市化和工業化的發展做出了巨大的貢獻和犧牲。各級政府有責任和義務研究制定一套公平合理的補償安置和保障措施，解決失地農民的后顧之憂，使他們共享社會主義市場經濟發展的成果。解決失地農民的保障問題，不僅是緩解干群矛盾、維護社會穩定的需要，也是社會主義市場經濟正義與人道原則的需要。這就需要認真貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本，采取全面措施。只有這樣，我們才能實現構建社會主義和諧社會的目標。

致謝行文