摘要：采用文獻法、訪談法和考察法等，對我國社會體育指導員30年發展的歷程進行梳理，全面展示30年發展的成效，探討發展的基本經驗與未來發展方向，以充分發揮其在構建更高水平全民健身公共服務體系中的重要作用。社會體育指導員建設成效包括隊伍規模持續擴大，培育全民健身工作的骨干人才；協會建設日益完善，增強社會體育指導員組織效能；培訓體系不斷完善，提升社會體育指導員服務能力；信息平臺初具規模，提高社會體育指導員管理效率；制度改革持續優化，形成中國特色社會體育指導員制度；作用發揮不斷增強，助推全民健身事業的高質量發展。發展經驗包括國家治理體系下的政策制度支持、央地聯動框架下的協同治理模式、政府財政支持下的培訓考核機制、全民健身服務體系下的服務活動創新、壓力體制模式下的目標考核舉措及公共服務體系下的綜合資源保障。未來應建立完善的指導員政策制度框架、構建高效的指導員組織管理結構、塑造良好的指導員服務體系、打造全面的指導員支持保障機制，以促進指導員工作的高質量發展。關"鍵"詞：體育社會學；社會體育指導員；全民健身；公共體育服務我國于1993年頒布《社會體育指導員技術等級制度》，并自1994年6月30日起在全國范圍內全面推行。經過30年探索與實踐，指導員隊伍走出一條中國特色發展之路，有效推動全民健身和健康中國國家戰略的實施。用中國道理總結好中國經驗，把中國經驗提升為中國理論，是構建中國自主知識體系并指導實踐的重要要求[1]。研究需總結取得的成績和經驗，并進行理論概括和提煉，為實踐助力，為世界發展提供中國方案[2]。指導員隊伍建設是全民健身公共服務體系構建的重要內容[3]，是加快全民健身事業發展和體育強國建設的人才支撐。30年發展，在指導員隊伍建設、組織管理、培訓服務等方面均取得一定成效，并積累中國特色的寶貴經驗。研究將呈現指導員建設成效，總結經驗并提出展望，旨在為優化指導員隊伍并發揮指導員作用提供具有中國特色的發展策略，為其他國家指導員工作貢獻中國智慧。1"中國社會體育指導員30年發展的成效1.1"隊伍規模持續擴大，培養了全民健身工作的骨干人才指導員是伴隨《社會體育指導員等級制度》頒布和《全民健身計劃綱要》實施迅速發展的群眾體育骨干隊伍。截至1999年底，“九五”期間，人數達到18萬余人[4]；2004年底，“十五”期間，人數達到43萬余人[5]；2009年底，“十一五”期間，人數達到69萬人[6]127；2014年底，“十二五”期間，人數達到174萬人[7]12；2019年底，“十三五”期間，人數超過260萬人。指導員數量，以每5年為周期，呈138%、60%、152%、49%的增速增長。當前，指導員數量已突破320萬人，他們分布在公園、廣場、俱樂部、健身站點、體育中心等體育健身場所，發揮著科學健身指導、技術技能傳授、體育活動組織、體育場地設施巡查、國民體質監測、賽事志愿者、健身知識宣傳者等作用，成為全民健身事業社會化發展的重要力量。1.2"協會建設日益完善，增強社會體育指導員組織效能國家、省市、區縣等逐步構建指導員組織管理體系，為其組織化和社會化發展提供支撐。2010年首次召開全國指導員工作會議，成立了中國社會體育指導員協會，引領指導員發展[6]7。隨后，地方加快協會建設。截至2014年底，已成立27個省級協會，地市協會199個，縣級協會766個[7]119；2019年底，全國已成立協會1298個，其中國家級1個、省級29個、地市級242個、區縣級1026個[8]3。全國自上而下構建比較健全的組織體系，充分發揮其在注冊登記、管理培訓、活動開展、信息平臺建設、服務時長統計、宣傳推廣及服務保障等方面的作用，為提升指導員的凝聚力、影響力和服務力等發揮重要作用。1.3"培訓體系不斷完善，提升社會體育指導員服務能力管理部門通過制定培訓大綱、編寫培訓教材、建立培訓基地以完善培訓體系，提升指導員服務能力。其一，制定培訓大綱。1994年發布《社會體育指導員培訓大綱》，經歷1996、2003、2006、2011年等版本更新。當前使用的是2011年版《社會體育指導員技術等級培訓大綱》，為培訓明確了目的、對象、原則、方式、時間、內容、要求及考核方式等。其二，編寫培訓教材。1995年發行首套兩冊《社會體育指導員培訓教材（試用）》；2012年出版國家級、一級、二級和三級教材，并沿用至今。其三，建設培訓基地。1996年國家命名8所院校作為培訓基地，隨后基地設立擴展至全國。截至2014年底，全國建立國家級培訓基地29個、一級基地204個，二級474個，三級1609個[7]120；2019年底，全國共有國家級基地30個，一級347個，二級720個，三級2549個[8]46。各基地形成管理團隊、師資隊伍和課程體系，為指導員服務能力提升奠定基礎。1.4"信息平臺初具規模，提高社會體育指導員服務效率指導員信息化建設經歷三代迭代發展，初具規模，提高了服務效率。第一代為初步探索階段。為動態掌握全國指導員情況，群體司建立全國“社會體育指導員管理系統”，于2007年下發《關于在全國推進使用“社會體育指導員管理系統”有關工作的通知》，但由于經費和管理問題系統推廣進展緩慢。第二代為全面投入使用階段。2010年在群體司專項經費支持下，總局體科所等部門協同建立“社會體育指導員管理系統”，在全國完成指導員登記注冊等工作，以掌握指導員現狀。第三代為功能優化階段。指導員協會于2018年籌備建設“全國社會體育指導員信息管理平臺系統”，打造“社會體育指導APP”并投入使用，新系統對功能進行優化，在已有登記注冊等功能基礎上，新增信息宣傳、課程學習、等級考核及服務時長記錄等功能。同時，地方根據實際建設符合當地需求的指導員APP或小程序。1.5"制度改革持續優化，形成中國式社會體育指導員制度指導員制度經歷緣起與形成、分化與改革、優化與發展3個階段，逐漸形成中國特色指導員制度。第一階段，緣起與形成階段。管理部門于1993年發布《社會體育指導員等級技術制度》（簡稱《等級制度》），指導員分為三級、二級、一級、國家級，指導方式包括義務、有償、經營、應聘指導等。第二階段，分化與改革階段。2001年頒布《社會體育指導員國家職業標準》（簡稱《職業標準》），針對經營性指導員職責做了規范[9]71；2005年下發《關于進一步加強社會體育指導員工作的意見》，明確提出“公益社會體育指導員”和“職業社會體育指導員”；2011年頒布《社會體育指導員管理辦法》（簡稱《管理辦法》），以規范公益性指導員發展。第三個階段，優化與發展階段。新階段，管理部門立足于指導員隊伍活躍度不高、服務能力不強及作用發揮不充分等問題，進行《管理辦法》修訂，以滿足民眾高品質體育需求。1.6"作用發揮不斷增強，助推全民健身事業的高質量發展公共體育服務從“有沒有”向“好不好”轉型過程中，指導員作用不斷增強，助推全民健身事業高質量發展。一方面，“有沒有”階段，設立指導員制度并形成骨干隊伍，推動全民健身服務的普及。這一階段，致力于鋪設普惠性民生兜底制度網絡[10]，關注服務規模和普及。1995年《全民健身計劃綱要》頒布，標志著公共服務建設起步，指導員作為骨干人才，國家重視指導員培養。截至2023年底，指導員數量達到320萬，每千人擁有2.27名，推動了全民健身服務推廣和普及。另一方面，“好不好”階段，通過精準化服務配送、身邊化站點建設等，服務質量不斷提升。這一階段，關注服務高質量、高品質、高效率。各地賦予指導員“群眾體育引領員”“社會體育巡防員”“社區運動健康師”新角色，不斷創新服務模式。同時，建設“指導員健身站點”“指導員之家”“指導員服務驛站”，搭建信息平臺，采取訂單式服務配送，精準滿足民眾需求。2"中國社會體育指導員30年發展的經驗2.1"國家治理體系下的政策制度支持國家治理過程中，政府加強頂層設計，將指導員發展納入國家戰略，并通過法律法規、部門規章等明確其法律地位、職責和要求，為其發展提供制度保障。首先，國家戰略層面，將指導員納入健康中國、體育強國等國家戰略，明確其職責任務等。國家戰略是為維護國家利益、實現國家目標而綜合運用國家力量的總體方略，其科學性關系國家興衰[11]。國家將指導員納入國家戰略，表明其價值重要性，同時作為一種治理手段，推動其高質量發展。《“健康中國2030”規劃綱要》提出“組織社會體育指導員廣泛開展全民健身指導服務；加強社會體育指導員隊伍建設，到2030年，實現每千人擁有社會體育指導員2.3名”。《體育強國建設綱要》提出“組織社會體育指導員廣泛開展全民健身指導服務”“加大對欠發達地區社會體育指導員的培訓力度”“支持依法建立社會體育指導員協會等組織”。其次，法律法規層面，明確指導員法律地位、職責、任務和要求。一方面，從法律層面強調其法律地位。體育法是推進指導員工作法治化的重要依據[12]。1995年版《中華人民共和國體育法》提出“國家實行社會體育指導員技術等級制度。社會體育指導員對社會體育活動進行指導”。2022年版《中華人民共和國體育法》提出“國家實行社會體育指導員制度。社會體育指導員對全民健身活動進行指導。”另一方面，從行政法規層面明確其性質、職責及保障等。《全民健身條例》提出“國家加強社會體育指導人員隊伍建設，對全民健身活動進行科學指導。國家對不以收取報酬為目的向公眾提供傳授健身技能、組織健身活動、宣傳科學健身知識等服務的指導人員實行技術等級制度。縣級以上地方人民政府體育主管部門應當免費為其提供相關知識和技能培訓。”最后，部門規章層面，國家實施指導員制度，規范其管理、培訓和服務工作。1993年頒發《社會體育指導員等級制度》，社會體育人才發展迎來制度性突破，明確了指導員價值、適用范圍、等級稱號、基本條件、分級條件、培訓考核、申請審批和工作方式等[9]58。2011年修訂《社會體育指導員管理辦法》，采用“正附結合”結構，正文包括總則、組織管理、培訓教育、申請審批、注冊辦理、工作保障、服務規范、獎勵處罰和附則；附件《社會體育指導員技術等級標準》包括指導員的基本條件、等級條件及特許條件[13]。2.2"央地聯動框架下的協同治理模式從中央到地方逐漸形成多層級、跨部門、多主體協同治理體制，為指導員登記注冊、管理培訓、服務上崗及活動舉辦等提供了堅實保障。央地合作，通過政策制定、權責劃分及項目合作等實現分級治理。央地關系是國家治理的核心，治理實效取決于央地的角色分工與高效合作[14]。其一，政策制定。國家關于指導員性質、權利義務、登記注冊、組織管理、培訓考核、服務保障、平臺建設等進行頂層設計，地方則根據國家要求制定適合本地區的實施細則。其二，權責劃分。國家體育總局主管全國指導員工作，地方負責本行政區域內工作。如各級指導員證書授權，三級、二級、一級、國家級，分別由縣、地市、省市及國家體育主管部門批準授予。其三，項目合作。特別在全國性賽事方面，由國家與地方合作開展，國家劃撥部分經費并提出辦賽要求，地方自籌部分經費進行活動舉辦，以調動地方積極性。多主體協作，通過加強各級管理部門和指導員協會等合作，充分調動社會力量，提升治理效率。國家體育總局及地方等群體處及社會體育指導中心等為指導員工作的管理機構，負責指導員工作的頂層設計、宏觀規劃、經費申報、等級稱號審批、活動舉辦及督促、指導和檢查工作。指導員協會負責登記注冊、培訓考核、活動開展、站點建設、服務上崗和宣傳評比等工作實施，單項體育協會、高校、體育場館等協助參與活動舉辦。如天津市競賽與社會體育事務中心負責宏觀管理與規劃，通過政府購買形式委托指導員協會完成指導員組織、發展、管理、團結、使用和評比等工作[15]41。條塊結合，基層在實踐中加強條條、條塊等之間合作，為指導員提供服務上崗平臺。加強條塊整合，是提升末端治理效能并提升服務效率的重要手段[16]。一方面條條結合，加強指導員協會等與工會、場館協會、樓宇協會等合作，推進指導員在體育場館、職工健康驛站、樓宇服務站、長者之家、市民健身中心等服務上崗。另一方面條塊結合，加強指導員協會等與社區體育俱樂部、社區服務站點合作，為指導員提供上崗平臺。如，上海市社區體育協會指導員建立師資庫，與222個社區工作站等合作，并按照“定崗、定項、定點、定時”模式配送服務，提高指導員服務上崗率。2.3"政府財政支持下的培訓考核機制國家通過財政轉移支付方式為地方國家級指導員培訓提供專項資金，地方通過把經費納入財政預算方式，為一級、二級、三級指導員培訓提供資金保障，為其隊伍壯大和服務質量提升提供資金保障。一方面，國家層面的財政轉移支付。財政轉移支付制度是上級政府向下一級政府無償撥付資金，提高了財政資金使用效率，是實現公共服務均等化的重要手段[17]。國家通過中央集中彩票公益金支持體育事業專項資金轉移支付的方式支付給地方，為地方提供國家級指導員培訓的專項經費，這不僅有助于縮小地區間國家級指導員資源差距，推動其均衡發展，同時也保障隊伍的壯大和能力提升。并且，轉移支付也作為一種激勵手段，激勵地方政府和社會力量參與到指導員培訓和發展中。如，2014年用于指導員培訓管理、全民健身志愿服務工作7140萬元[18]；2015年用于社會體育指導員制度、全民健身志愿公共服務試點等培訓3011.6萬元[7]238；2016年用于開展指導員培訓、管理1228萬元[19]；2017年用于開展指導員管理培訓1370萬元[20]。另一方面，地方層面納入財政預算。《社會體育指導員管理辦法》明確規定，各級體育主管部門應當在本級事業經費預算中列支指導員工作經費，在體育彩票公益金中安排一定比例的資金作為指導員工作經費，并隨著體育工作經費的增長逐步加大對指導員工作經費的投入。這體現了國家對于地方指導員工作的重視和政策支持，通過財政預算方式為其提供保障。以“十三五”期間經費為例，2016—2020年，北京市每年保持190多萬的專項經費投入；江蘇省每年712～2216萬；河南省每年310～620萬；湖南省每年50萬左右；西藏自治區每年投入79～98萬[15]9-343。由于各地經濟發展水平、人口數量、體育彩票公益金情況及其對指導員工作的重視程度不同，各省關于指導員經費的投入存在一定差異，但穩定的財政投入保障指導員工作持續發展。2.4"全民健身服務體系下的服務活動創新在全民健身服務體系的發展與推動下，指導員隊伍圍繞國家重大戰略、重點人群、重要節日、地方特色及不同社會單位、不同活動場所等開展豐富的服務活動，并逐漸形成品牌。一方面，圍繞國家重大戰略、重要節日、重點人群等開展固定服務活動。其一，圍繞國家重大戰略開展活動。圍繞健康中國、鄉村振興國家戰略等開展特色活動。“鄉村振興”全國農村指導員交流展示大會，已經連續成功舉辦兩屆。同時，各地也開展了不同活動，如內蒙古實施3年鄉村振興幫扶計劃，在34個行政村建立指導站點，指導員對村鎮健身骨干進行培訓。其二，圍繞重要節日開展活動。圍繞春節、五一、國慶和雷鋒日、體育宣傳周、國際志愿者日等時間節點開展活動。每年3月5日“雷鋒日”、8月8日“全民健身日”、12月5日“國際志愿者日”等開展指導員交流展示大會等。其三，圍繞重點人群開展活動。圍繞青少年、婦女、老年人、農民、職工、殘疾人等開展活動。如全國“萬村女性社會體育指導員培訓計劃”交流展示大會等，浙江圍繞青少年開展“浙江希望工程、體育壯苗行動”，上海圍繞老年人、殘疾人、職工等打造“長者之家”“殘疾人健身站點”“職工驛站”并安排指導員上崗等。另一方面，圍繞不同地方特色、社會機構、活動場所等開展的靈活性服務活動。其一，依托地方特色自然文化資源開展活動。如海南“社會體育指導員環島健康公益行”活動，青海省“民族團結進步行”志愿服務活動，湖北省“荊楚社會體育指導員在行動”公益活動，廣西壯族自治區“百縣千鄉”志愿服務活動等。其二，圍繞不同需求的社會機構開展“六進”活動。以全項目推廣、全人群覆蓋、全政策宣傳為主，指導員深入社區、鄉村、學校、機關、企事業單位等開展“六進”服務。其三，利用公共體育場地設施、新時代文明實踐中心、基層綜合性文化服務中心等場所，開展群眾身邊的活動。廈門市打造“社會體育指導員志愿服務驛站”，湖北省打造“社會體育指導員之家”，廣東省打造“社會體育指導員站點”均有一定的特色和代表性。2.5"壓力體制模式下的目標考核舉措壓力體制模式下，以目標考核評估為核心構建的指導員激勵發展措施，促進了指導員數量攀升及服務能力提升。壓力型體制以目標考核責任制為核心，促使下級有效落實上級行政指令[21]。一方面，政府通過全民健身計劃等進行指導員任務下放，給各級管理部門提出了發展任務。全民健身計劃是推進全民健身事業發展的一套政策工具，其為各級管理部門明確了發展目標、政策要求、行動方案、評估標準等。全民健身計劃中關于指導員發展的目標要求，為管理部門提出了任務目標，促進了指導員數量和能力的不斷提升。《全民健身計劃綱要》2001—2005年實施計劃提出“到2005年，全國指導員人數達到35萬”；《全民健身計劃綱要》2001—2010年實施規劃中提出“到2010年，城市社區、農村鄉鎮普遍建立體育指導站，指導員數量達到65萬人以上”；《全民健身計劃（2011—2015年）》提出“到2015年指導員人數達到100萬以上”；《全民健身計劃（2021—2025年）》明確“每千人擁有指導員2.16名”。另一方面，將指導員發展指標納入全民運動健身模范市縣評估及城市發展、衛生城市建設等的綜合評估體系中。綜合考核是指揮棒，一項工作只要“被納入考核”，就會成為基層的重要工作，予以全力打造[22]。2018版全國健康城市評價指標體系中，在二級維度“健身生活”維度里有“每千人擁有社會體育指導員人數比例”，這是衡量城市健身活動普及程度和全民健身服務水平的重要指標。2021版國家衛生城市和國家衛生縣數據標準評價指標中，將“每千人擁有社會體育指導員人數≥2.16名”納入其中。在全民運動健身模范市縣（市、區）評估指標中，將每千人擁有的公益社會體育指導員數量及實際上崗率，作為評價科學全民健身指導服務的重要指標。2.6"公共服務體系下的綜合資源保障更高水平全民健身公共服務體系的構建進一步提升指導員地位，并通過提供場地、組織及活動等，為其作用發揮提供綜合資源保障。一方面，全民健身公共服務的轉型發展，進一步提升指導員地位和價值。全民健身公共服務體系經歷“框架形成—基本建成—高質量發展”階段[10]43-55，在構建更高水平全民健身公共服務體系階段，服務向更高質量、更多元化、更便捷化、更精準化轉型，確保資源能更公平、更合理地覆蓋到不同地區和人群。但服務供給與人民需求間還存在差距。指導員作為骨干人才，需進一步擴充數量、提升服務質量并提高上崗率等滿足人民需求。全民健身服務供需關系變化，將進一步提升指導員作用和價值，優化指導員發展的資源配置，增加培訓機會并提升專業服務能力，健全服務激勵保障并激活其積極性等，以滿足民眾更高層次需求。另一方面，全民健身公共服務場地設施、組織建設及賽事活動等要素的完善，為指導員的相關服務提供平臺和保障。其一，場地設施建設為其提供場地平臺。截至2023年12月底，全國已投入各類資金合計15.9億元，用于新建、維修、改造、更新各類健身中心、體育公園、健身步道、健身器材設施等及其場館的免費或低收費開放[23]。體育場館設施的建設與開放，為指導員活動開展和服務供給提供了保障。其二，組織網絡建設為其提供組織平臺。全民健身組織網絡建設的完善，特別是基層體育組織建設，為指導員常態化開展服務活動提供了平臺。廣東建立基層服務站點1萬多個，每個站點對公益崗位設置、健身隊伍數量和日常活動人數均有要求，為指導員開展活動提供了組織保障[15]244。其三，賽事活動體系建設為其提供展示平臺。2023年全國群眾性賽事達24.6萬個，約7183萬人參與[23]。豐富的賽事活動體系，不僅為指導員提供了賽事參與平臺，同時也為指導員全面參與賽事志愿者服務提供了渠道。3"中國社會體育指導員發展的展望3.1"建立完善的指導員政策制度框架從國家、地方和基層不同層面健全指導員發展的政策制度建設，為其發揮作用提供制度保障。國家法規、地方政策、基層權力等制度要素雜糅一起，須不斷調適才能轉變為治理效能[24]。其一，國家層面優化頂層設計。國家從宏觀層面健全指導員政策和法律法規，特別是針對指導員服務活躍度不高、服務能力不強、服務激勵保障不健全、作用發揮不充分等問題，對《社會體育指導員管理辦法》等進行完善，明確指導員服務性質、權利義務等內容并健全組織管理、培訓上崗、補貼保障、激勵舉措及監督評估等舉措，為地方充分調動指導員積極性提供政策指導和框架依據。其二，地方層面完善配套制度建設。地方在指導員管理規劃和實施細則方面建設較為滯后，需根據國家政策要求，結合地方指導員管理、培訓、上崗、保障等實際情況，制定配套發展規劃、實施細則和操作流程，以構建更有力的支持框架，為地方和基層等進行政策執行提供保障。其三，基層社區層面健全政策執行方案、技術和措施。《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》中明確提出“基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉鎮（街道）和城鄉社區治理”。基層鄉鎮（街道）作為政府治理體系中的最基層單位，是政策執行的“最后一公里”。基層鄉鎮（街道）關于指導員的管理培訓、服務上崗、保障激勵等方面制定詳細的操作手冊、流程圖及提供技術支持和資源保障，暢通指導員上崗渠道，讓政策紅利和專業服務惠及民眾。3.2"構建高效的指導員組織管理結構構建縱向聯動、橫向協作、條塊協同的指導員組織管理結構，實現治理主體的緊密協同和資源共享，為其作用發揮提供管理支撐。其一，縱向聯動。國家、省市、區縣等各級體育管理部門在國家級、一級、二級、三級指導員的登記注冊、管理培訓、資質獲取、服務上崗、活動開展和激勵保障等方面，需明確權責并加強合作，形成高效協同的工作機制。其二，橫向協作。國家治理體系和治理能力現代化建設，迫切需要加強體育組織建設，并促進政社的有效合作[24]。指導員協會與管理部門的橫向協作，需進一步明確權責與關系，管理部門負責指導員工作的頂層設計、宏觀管理、服務保障及監督實施等，指導員協會負責登記注冊、培訓考核、活動開展、服務上崗和宣傳評比等工作實施，并通過政府購買服務等方式支持協會發展、激發協會活力。其三，條塊協同。通過條條合作、條塊合作等方式，為指導員招募、管理、培訓和服務上崗等提供資源、平臺和渠道。指導員協會加強與單項體育協會、場館協會、青少年體育協會、老年體育協會、工會、樓宇協會等合作，以提升指導員數量和服務質量，并在職工站點、樓宇健身點、體育場館、青少年俱樂部等為指導員上崗提供渠道，更好滿足職工、青少年、老年人等群體需求；指導員協會通過與社區文體中心、社區體育俱樂部、社區服務中心等合作，為指導員到社區報到并進行上崗搭建平臺，為社區居民提供便捷服務。3.3"塑造良好的指導員服務體系指導員服務應堅持以人民為中心的理念，以全生命周期全人群為服務對象，提供豐富的服務內容，打造下沉的服務陣地，并以靈活的服務模式滿足民眾多元需求。其一，立足廣泛的服務人群。《“健康中國2030”規劃綱要》提出“立足全人群和全生命周期兩個著力點”“制定實施青少年、婦女、老年人、職業群體及殘疾人等群體的體質健康干預計劃”。指導員服務，立足于全人群全生命周期等廣泛的人