03公共政策分析模型政策分析模型源于實踐的不同的政策分析角度、理論體系和方法。公共政策分析模型的含義（作用）：對復雜公共政策過程的簡化表述；突出了公共政策及政策過程的本質特征；有助于理解和解釋公共政策產生的原因；有助于認識和分析公共政策的社會效果，預測其未來發展。第三節圍繞“理性”探索的模型第三節系統模型第一節政治模型第一節政治模型政治模型是圍繞社會政治制度和社會政治因素進行政治分析的理論與方法的概括，主要包括制度模型、精英模型和團體模型。第一節政治模型一、制度模型（一）制度的界定最一般的含義：要求大家共同遵守的辦事規程或行動準則。許多情況下，制度是某一領域的制度體系，如我們通常所說的政治制度、經濟制度、法律制度和文化制度等。

制度也指在一定歷史條件下形成的法令、禮俗等規范或一定的規格。舒爾茨認為：制度就是管束人們行為的一系列規則。第一節政治模型一、制度模型（二）傳統制度模型與現代制度模型

傳統制度模型現代制度模型

第一節政治模型一、制度模型（三）對制度模型的評價貢獻：在一定程度上說明了不同政治制度下不同的政策決定因素，從一個特定角度揭示、概括了政策分析的重要內容，對政策科學的理論與實踐以及政治學的發展具有一定的意義。局限性：(1)政治制度與公共政策之間的因果制約關系是相對的。(2)只適合于公共政策的定性分析。政治制度與國家權力機構對政策制定的制約和影響很難用確鑿、翔實的調研信息進行準確說明。(3)無法指出哪種制度下制定的政策更有功效。第一節政治模型二、精英模型第一節政治模型二、精英模型（一）代表人物及其主張公共政策是統治精英偏好和價值的體現，由杰出的精英人物決定，反映占統治地位的精英們的觀點。在決策過程中，決策精英們的價值觀在公共決策中占有支配性的地位，公眾在相當程度上是被精英操縱的，是無知和冷漠的。第一節政治模型帕累托的分析任何社會都可以分為三個群體：少數的統治精英集團、非統治的精英集團和普通大眾。少數精英統治社會，這是一般社會的普遍規律。

在人類歷史上所有形式的國家中都必然存在一個由極少數政治精英組成的統治階級，他們左右著國家的發展進程。第一節政治模型莫斯卡的分析一切社會都存在統治階級和被統治階級。統治階級是一個很小的群體，他們屬于政治精英，控制著社會的大多數人，承擔政府的所有功能，壟斷權力并享受權力所帶來的一切好處。

有組織的少數對于無組織的多數實施統治是必然的。而作為統治階級的少數成員，精英一般具有某些明顯不同凡人而又令人尊敬的品質。第一節政治模型米歇爾斯的分析“寡頭統治鐵律”認為組織從來就是寡頭的組織，任何社會都由政黨來實施統治，而政黨又是由少數領袖來實施統治，民主的政黨也無法例外。當人們在社會組織中占據支配地位時，他們便擁有了權力。一旦掌握了權力，無論是有作為還是無作為，他們都會使其他人感受到權力的存在，都會對其他人的行為產生極大影響。第一節政治模型戴伊的分析（1）社會分化成掌權的少數人和無權的多數人，前者執行政治功能，壟斷政治權力，后者受前者的操縱和控制。（2）作為統治者的少數人并非作為被統治者的多數人的代表。（3）從被統治的非精英階層進入統治者的精英階層的變化過程是緩慢且持續的。（4）精英之間的矛盾僅限于小范圍，相互一致多于彼此沖突。（5）公共政策的產生、發展、變化和創新都來自精英對自身價值觀的重新定義。（6）精英與公眾的信息嚴重不對稱，前者對后者的影響遠遠大于后者對前者的影響。第一節政治模型二、精英模型（二）對精英模型的評價

意義：在一定程度上揭示了西方民主政治的弊端，對于剖析西方民主政治制度具有很大的參考價值。局限性：（1）極度駁斥現代民主政治制度，徹底否認了民主政治制度在公共政策制定和執行中的主要作用。（2）不切實際地貶低了民眾在公共政策中的作用。（3）不切實際地認為政策變化是漸進的。（4）強調社會精英階層的利益，偏離了公共政策的“公共”原則，漠視公眾的公共利益。第一節政治模型三、團體模型

第一節政治模型三、團體模型（一）代表人物及其主張團體即擁有共同的政治利益或政治態度、以正式或非正式的方式結合起來的群體。團體是政治活動的主要主體,個人的政治訴求主要通過團體來實現。政治實際上就是各個團體為影響公共政策而進行的斗爭。公共政策是各個利益團體沖突協調后的一種均衡。第一節政治模型本特利的分析團體理論的創始人。1908年發表了《政治過程》。利益集團是經濟、政治生活中起主導作用的基本力量。互相沖突的集團壓力的結果不僅始終是公共政策的決定因素，而且是公平、合理的最終源泉。利益集團間的互動能夠形成社會的均衡，并對政府及其決策活動構成具有決定意義的社會均衡。第一節政治模型杜魯門的分析人作為一種社會動物不能單獨存在，必須結成社會團體。團體的存在可以維持人類生存的平衡，一旦這種平衡受到威脅，團體就必然做出相應的對策。現代社會中，利益集團彼此相互作用并與政府相互作用，達成一定的穩定和均衡。政府的決策過程實際上是各種利益集團爭取影響政策的過程。在這個過程中，利益集團的格局是政策走向的決定因素。第一節政治模型拉茲姆的分析公共政策就是團體競爭在既定時間達到均衡的結果。政府要通過公共政策協調團體沖突，社會環境必須具備以下條件：（1）社會中必須有一個認同和支持現行政治制度和政治競爭規則的相當大的“潛在團體”存在。（2）團體成員要有思想和行為傾向的多重性。（3）團體競爭形成的制約有助于維護整個政治制度的均衡。第一節政治模型三、團體模型（二）對團體模型的評價

意義：第一，用團體沖突及沖突的均衡來描述社會政治活動，說明了政策問題產生及政府議程形成的途徑及方式。第二，有助于人們認清西方發達國家的政治特點。第一節政治模型三、團體模型（二）對團體模型的評價

局限：第一，只是強調了政策問題進入政府議程的一種方式，即團體的政治壓力。第二，將政府視為完全被動的壓力接受者，低估了政府在決策中的獨立性和利益整合的作用。第三，只強調團體之間的沖突，沒有涉及政府機構內部在政策制定過程中的均衡。第四，在社會現實中，模型要求的前提條件不永恒存在。第五，該模型下產生的公共政策反映的是占支配地位的利益團體的利益，而不是社會整體的公共利益。第二節圍繞“理性”探索的模型“理性”與公共政策的內容及決策過程密切相關。

圍繞理性問題建立的公共政策分析模型包括理性模型、漸進模型和混合掃描模型。第二節圍繞“理性”探索的模型一、理性模型（一）完全理性模型的主張及其評價主張：理性的政策即效率最高的政策，而為了達成理性的政策，決策者必須具備一定的條件，如掌握所有信息、窮盡所有備選方案、知道每個方案的所有結果、決策者具有絕對理性、決策過程中不考慮時間和其他政策資源的消耗等。第二節圍繞“理性”探索的模型一、理性模型（一）完全理性模型的主張及其評價

第二節圍繞“理性”探索的模型一、理性模型（一）完全理性模型的主張及其評價

批評：（1）條件過于苛刻，在現實生活中不能實現。（2）人的決策能力有限，不能窮盡可選方案，也無法準確綜合計算成本和收益。（3）現行政策中已經投入而無法回收的沉沒成本將阻礙決策者從純理論角度考慮替代方案新的成本投入。第二節圍繞“理性”探索的模型一、理性模型（二）有限理性模型的主張及其評價行政人的價值取向和目標往往是多元的，受到多方面因素的制約，經常處于變動狀態且表現出沖突特征；由于認識水平和能力有限，以及客觀環境因素的制約，所做出的決策往往是一種滿意解，即一種次優決策，能滿足需要就行。第二節圍繞“理性”探索的模型一、理性模型（二）有限理性模型的主張及其評價在情報活動階段，人的決策行為往往受直覺性選擇的支配，不同經驗和背景的決策者對決策環境的認識會有不同的解釋。

在設計活動階段，人們并不試圖找出所有可行性方案，而是通過力所能及的求解活動，尋找能夠滿意的決策方案。

在抉擇活動階段，決策者的選擇往往與備選方案的提出順序有關，如果A是先于B提出來的，A又是滿意方案，那么就不會再花時間去考慮B，哪怕B比A更好。第二節圍繞“理性”探索的模型一、理性模型（二）有限理性模型的主張及其評價兩種類型：（1）次佳決策模型——不采取最佳的政策，而采用第二最佳或第三、第四最佳的政策。（2）滿意的模型——不堅持采取最佳的政策，而采取任何可以被認為滿意的政策。第二節圍繞“理性”探索的模型二、漸進模型（一）漸進模型的主張所謂漸進決策，就是指決策者在決策時在既有的合法政策的基礎上，采用漸進方式對現行政策加以修改，通過一連串小小的改變，在社會穩定的前提下，逐漸實現決策目標。林德布格姆提出了“漸進決策”模型。第二節圍繞“理性”探索的模型二、漸進模型（一）漸進模型的主張

第二節圍繞“理性”探索的模型二、漸進模型（二）對漸進模型的評價

意義：（1）豐富了政策科學的理論研究；（2）更加貼近社會現實；（3）可以節約信息成本；（4）對于緩解矛盾、保持政策的連續性、維持政治的穩定性具有很大的現實意義。局限：（1）現實社會不能完全滿足公共政策漸進變化的條件。（2）極易導致保守觀念的產生，使政策制定者安于現狀，阻礙發展與變革。第二節圍繞“理性”探索的模型三、混合掃描模型（一）混合掃描模型的主張綜合理性分析與漸進分析的優點。決策者針對某一問題制定決策時可以根據具體情況選擇兩種掃描方式的使用比重。如果局部掃描可以把握和解決問題，那么漸進方法可取；如果局部掃描和漸進決策不能把握和解決問題，就必須加大資源投入，進行全面掃描分析。第二節圍繞“理性”探索的模型三、混合掃描模型（一）混合掃描模型的主張

第二節圍繞“理性”探索的模型三、混合掃描模型（二）對混合掃描模型的評價意義：具有一定的實際操作意義，既可以用于把握問題，也可以用于政策執行過程中的檢測。

局限性：只是從一個角度為政策分析提供了一個實踐性的思路，需要進一步充實和具體化。第三節系統模型公共政策系統模型是指從整體角度，將公共政策看作由各個環節組成的整體運作系統，從動態角度進行分析的模型。

該類模型包括政策過程模型、政治系統模型、博弈模型和“上下來去”模型等。第三節系統模型一、政策過程模型（一）政策過程模型的主張政策過程模型也稱政策生命周期理論，是將政策過程視為政治行為的生命過程加以描述，試圖通過階段性的描述對政策進行程式化的分析。將政策過程分為制定、執行、評估等若干過程環節來加以研究。拉斯韋爾提出政策過程分析理論，瓊斯和安德森完善之。第三節系統模型一、政策過程模型（一）政策過程模型的主張

第三節系統模型一、政策過程模型（一）對政策過程模型的評價意義：有利于從整體把握各個運行環節在政策運行過程中的功能，有利于系統檢測各個環節功能的發揮是否正常，檢測政策的成功或失敗，對更加科學、有效地制定公共政策具有重要意義。局限：一個政策的實際生命過程不一定與模型所描述的政策過程相吻合。這種模型容易導致純理論性的抽象形式研究。第三節系統模型二、政治系統模型（一）政治系統模型的主張政治系統是指對社會價值分配具有權威作用的機構和運行過程。政治系統模型把公共政策視為政治系統對外界環境的壓力所做出的反映。政治系統運行的核心任務就是針對輸入的問題，運用輸入的資源，輸出解決問題的公共政策。第三節系統模型二、政治系統模型（一）政治系統模型的主張

第三節系統模型二、政治系統模型（二）對政治系統模型的評價意義：引導人們從系統視角整體探索公共政策的有關問題。揭示了公共政策在政治生活中的核心位置。揭示了環境對公共政策的重要性，說明了政治系統是一個面對環境的開放系統。局限：過于宏觀概括，理論性較強，缺乏具體操作性，沒有更好地解釋政策的具體形成過程，因而在政策實踐中的應用受到很大的限制。第三節系統模型三、博弈模型（一）博弈模型的主張博弈模型是指基于博弈決策理論，對處于競爭沖突狀態的兩方或多方決策者相互制約決策過程的模型。這一模型將沖突雙方或多方決策看作一個由博弈者、策略集合、贏得函數構成的博弈系統，通過分析來探索競爭沖突中相互決策的規律。第三節系統模型二階矩陣：

只有兩個參與者，且每個人只有兩種選擇。

第三節系統模型二階矩陣：二階矩陣有四種可能結果，通常矩陣的一個小方框用來表示一種結果，每種結果都依賴雙方的選擇。這些結果代表不同的價值回報，往往通過賦值來表現。因為每個參與者對結果有不同的評價，所以在矩陣的每個方框內都有兩個值。第三節系統模型三、博弈模型（二）對博弈模型的評價意義：為政策分析提供了一個思路，特別是在沖突情境下進行政策選擇時，發揮的作用更明顯，被廣泛地用來進行競爭性對策研究，在政治、經濟、外交、軍事、文化等領域中用于不確定情景下的對策研究。局限：對不能量化的問題，該模型只能排列出策略對局而不能得出精確的結果；不能分析非常規的可能情況；帶有濃厚的理性主義局限。第三節系統模型四、“上下來去”模型（一）“上下來去”模型的主張政策制定過程在認識論上是一個從“形而下”到“形而上”的過程，政策執行過程在認識論上是一個從“形而上”到“形而下”的過程，與此同時，整個政策過程在政策主體與政策客體的關系上則是“從群眾中來，到群眾中去”的過程，所以我們從總體上稱之為“上下來去”政策過程模型。第三節系統模型四、“上下來去”模型（一）“上下來去”模型的主張

第三節系統模型四、“上下來去”模型（一）“上下來去”模型的主張模型中的“上”，指的是主觀、精神、認識、理論以及居于上位或核心地位的政策行為者；“下”，指的是客觀、物質、實踐、行動以及居于下位或外圍地位的政策行為者。“上”與“下”互動的路線和方向在政策的社會認識的過程中是客觀—主觀—客觀（物質—精神—物質）、實踐—認識—實踐、個別—一般—個別；在社會操作的過程中是從群眾來，到群眾中去。這兩個過程中的上下互動要經過無數次的循環往復。第三節系統模型四、“上下來去”模型（一）“上下來去”模型的主張

第三節系統模型四、“上下來去”模型（二）對“上下來去”模型的評價

這個模型是一個以本土經驗為依據，具有鮮明中國特色的政策過程模型，其示范作用也僅限于當代中國的公共決策機構。即使在當代中國，這個模型也不適用于解釋所有公共政策。那些日常性、操作性以及即時性、應急性的決策，很少有按照這個模型所指示的路線圖行事的。這個模型只適用于解釋當代中國重大政策的政策過程。04政策問題的認定第四節政策議程的設置第三節政策問題的構建第二節政策問題的分類第一節政策問題的形成、內涵與特征一、政策問題的形成（一）個人問題轉化為社會問題

問題的偏差帶有共性，超出了個人的界限而具有社會性。這部分偏差可以在一定程度上引起社會的共鳴，即產生解決的訴求，那么它就變成了社會問題，需要動用社會力量去解決。第一節政策問題的形成、內涵與特征一、政策問題的形成（一）個人問題轉化為社會問題

問題的偏差帶有共性，超出了個人的界限而具有社會性。這部分偏差可以在一定程度上引起社會的共鳴，即產生解決的訴求，那么它就變成了社會問題，需要動用社會力量去解決。第一節政策問題的形成、內涵與特征一、政策問題的形成（二）社會問題轉化為公共問題當某些社會問題的影響已不再局限在某個群體或某些社會生活領域，對人們利益的影響超脫某個群體或某個領域時，引起社會公眾的普遍關注，并且公眾基于價值觀念和自身的切身利益的考慮，開始提出以解決該問題為目的的公意訴求時，社會問題就轉化為公共問題。第一節政策問題的形成、內涵與特征一、政策問題的形成（三）公共問題成為公共政策問題當公共權力主體意識到社會公共問題已經妨礙整體社會發展，體會到公眾的公意性，并且認同這種公眾的政策訴求時，公共問題就變成為公共政策問題。第一節政策問題的形成、內涵與特征二、政策問題的內涵（一）政策問題的概念

政策問題是指社會組織中的統治集團或者相當數量的成員感知的，現實中出現的某種客觀存在的狀況與他們的期望、利益、價值觀念或者他們所遵循的社會規范有嚴重的沖突或矛盾，進而通過團體或者組織活動要求有關權威當局采取行動加以解決，權威當局認可并認為所提問題屬于其權限范圍內且有必要采取行動加以解決的既存的或潛在公共問題。第一節政策問題的形成、內涵與特征二、政策問題的內涵（二）政策問題的含義

1.政策問題為多數人感知到的客觀存在的情勢2.政策問題表現出現實與利益期望等的沖突性3.政策問題表現為團體與組織活動4.政策問題要求政府和社會公共組織的必要政策行動第一節政策問題的形成、內涵與特征三、政策問題的特征（一）公共性與關聯性政策問題的公共性表現為政策問題發生于社會公共領域，與公眾的生活息息相關，并影響某一地區的公眾利益及社會秩序，必須通過公共權力機構來加以解決。政策問題的關聯性表現為任何一個公共政策問題都不是孤立的，而是整個公共政策問題體系的一個組成部分，與其他領域、地區或部門的政策問題有不同程度的相關性，且相互作用、相互影響。第一節政策問題的形成、內涵與特征三、政策問題的特征（二）主觀性和人為性任何公共政策問題都基于一定的客觀社會現實而得以成立。同一社會客觀現實，不同的人群從不同的標準、價值、利益和規范等出發會產生不同的認知，部分公眾可能認為需制定相應政策予以解決，另一部分公眾則可能并不如此認為。第一節政策問題的形成、內涵與特征三、政策問題的特征（三）歷史性與動態性所謂政策問題的歷史性，是指公共政策問題都不會突發，而是要經過一個逐步發展的過程達到普遍化和嚴重化的程度，尤其新的公共政策問題很可能是舊有政策問題遺留或發展衍生而來的，所以公共政策問題常常具有歷史性。

政策問題的動態性，是指一定的政策問題的性質、嚴重程度、解決辦法等總是隨著時間、環境的不斷推移而變化。第一節政策問題的形成、內涵與特征一、問題結構分類政策問題的結構是指與政策相關的各種要素構成的狀態，根據其所達到的不同標準確定問題結構的不同質量。

根據政策問題的相對復雜程度和結構質量，把政策問題劃分為結構優良、結構適度和結構不良三種類型。第二節政策問題的分類政策問題結構結構良好結構適中結構不良問題性質清晰可辨清晰可辨模糊有爭議決策者一人或數人一人或數人許多資源投入少量可計算大量可計算不可計算備選方案有限有限無限效用（價值）一致一致沖突結果確定性或者風險不確定未知概率可計算不可計算不可計算第二節政策問題的分類一、問題結構分類二、問題領域分類根據政策問題發生領域的不同，可將政策問題劃分為政治問題、經濟問題、文化問題、外交問題、民族問題等。第二節政策問題的分類三、問題功能分類

分配型問題，將產品與服務、成本與義務分配給社會中特定群體而引發的政策問題，涉及資源配置或利益分配等方面的問題，如社會福利項目。規制型問題，政府或相關組織規制者通過設定明確的規制標準與規則，對目標個人或團體的某種行為加以限制所引發的問題，如環境規制、價格規制、交通規制。再分配型問題，政府或相關組織將某一目標個人或團體的利益或義務轉移給另一目標個人或團體享有或承擔所引發的問題，如個人所得稅制度、遺產稅政策。第二節政策問題的分類四、問題層次分類

第二節政策問題的分類一、政策問題構建的程序

第三節政策問題的構建二、政策問題構建的方法（一）邊界分析法邊界分析是要劃定研究對象的邊界，找出與其他事物嚴格區別的本質及其屬性，使之與外界相對隔離，在邊界內組成一個統一整體。飽和抽樣（這種方式可以接觸到與政策問題相關的絕大多數被調查者）；誘導性地提出問題（為政策問題的邊界分析提供更有意義、更具有實質性的數據資料）；邊界估計（通過制定一個積累頻率分布圖進行分析）。第三節政策問題的構建二、政策問題構建的方法（二）頭腦風暴法頭腦風暴法又稱腦力激蕩術、激智術、腦力激發術等，是指基于一定數目的人員，尤其是相關的專家學者或利益當事者，從不同角度討論相關的政策問題，在短時間內激發大量新構想的方法。第三節政策問題的構建二、政策問題構建的方法（三）維度分析法

實質維度（Substantive）——問題是什么（what？）

空間維度（Spatial）——問題來自何處（Where？）

時間維度（Temporal）——問題何時發生（When？）

數量維度（Quantitative）——問題有多少（Howmuch？）

性質維度（Qualitative）——問題有多嚴重（Howserious？）第三節政策問題的構建二、政策問題構建的方法（四）利害關系人分析法利害關系人是指方案中帶有利益訴求的個人、群體或機構，而其中能夠對方案產生重要影響甚至關涉方案成敗的個人或群體又被稱為關鍵利害關系人。

利害關系人分析是指通過對方案中關鍵利害關系人的辨認，進而對其利益進行估價，以判斷方案實施帶來的風險。

第三節政策問題的構建一、政策議程的含義政策議程通常是指有關公共問題受到政府及公共組織的高度重視并被正式納入其政策討論和被確定為應予以解決的政策問題的過程。

第四節政策議程的設置二、政策議程的類型（一）公眾議程和政府議程

公眾議程又稱系統議程，是指某個社會問題已引起社會公眾和社會團體的普遍關注，他們向政府部門提出政策訴求，要求采取措施來解決的一種政策議程。

政府議程又稱之為正式議程，是指某些社會問題已引起決策者的深切關注，他們感到有必要對之采取一定的行動，并把這些社會問題列入政策范圍的一種政策議程。第四節政策議程的設置二、政策議程的類型（二）實質性議程和象征性議程

實質性議程一般涉及實質性政策問題，這些政策問題對社會影響深遠、強度高，其重要性和復雜性常常使其在公眾中、決策者中以及二者之間引起爭議，進而不可避免地帶有沖突的特性，這就迫切需要政策制定者做出實質性的回應。象征性問題引發關于政治價值的決定，而實質性問題則涉及到政府的資源分配。如果問題是象征性的，那么用宣言或意向聲明就可以滿足。第四節政策議程的設置三、公共政策議程的觸發機制（一）觸發機制的影響因素1．范圍：觸發機制影響的人員數量2．強度：公眾對問題的反應程度3．時間：觸發事件產生、維持的時間第四節政策議程的設置三、公共政策議程的觸發機制（二）觸發機制的類型第四節政策議程的設置內部觸發機制自然災害經濟災害技術災害生態變遷社會變遷外部觸發機制戰爭行動間接沖突經濟對抗新式武器與力量失衡四、公共政策議程設置的途徑和策略（一）公共政策議程設置的途徑1.政治精英的作用

2.利益集團的作用3.公民個人的作用4.大眾傳媒的作用5.政府體制的作用6.問題本身的作用第四節政策議程的設置（二）政策議程模型1.外在創始模型、動員模型、內在創始模型（1）外在創始模型該模型描述非政府團體創始政策問題的過程，通常先形成公眾議程，再介入政府議程，適