論青島市城市化進程中“城中村”社區治理能力提升目錄TOC\o"1-3"\h\u29770摘要 121258緒論 25101一、“城中村”社區治理的內涵 211531（一）“城中村”社區 213518（二）社區治理 212514二、“城中村”社區治理的特點 37294（一）居委會職能的過渡性 311349（二）居民身份認同的過渡性 328220（三）居民歸屬感的過渡性 422511（四）經濟組織形態的過渡性 416782三、城市化進程中青島市“城中村”社區治理現狀 512732（一）城市社區改革體制規范 513951（二）社區治理服務機制完善 521252（三）社區基礎設施建設健全 515608（四）居民人居環境顯著改善 616579四、城市化進程中青島市“城中村”社區治理存在的問題 612247（一）社區治理資源不足 6299331．缺乏專業人員 6106622．治理資金不足 63773（二）法治基礎薄弱 7266571．法治意識薄弱 7191102．法治力量不足 731991（三）社區治理中社會力量不足 898831．常住居民參與度不高 8157052．缺少社會力量參與治理 832203（四）與行政村相比社區穩定性降低 8121311．維系鄰里關系不再是血緣 8325152．出現新的矛盾和摩擦 827485五、城市化進程中青島市“城中村”社區治理能力提升對策 915184（一）改革社區治理體制 922625（二）優化社區治理機制 913986（三）貫徹現代社區治理理念 109972（四）健全社區治理制度 1029298（五）提高居民素質 1116776結束語 1227150致謝 1332749參考文獻 14摘要“城中村”社區治理是當代中國城市治理面臨的重要課題。青島開發區是典型的從農村發展起來的新興城市地區。“城中村”的特點十分突出。社區治理存在治理主體不明確、機制不完善等問題。青島市應轉變政府角色，構建新型社區自治組織體系，建立社區參與機制等措施，創建生態良好、人民安居樂業的和諧社區。本文以青島市黃島區“城中村”社區的實證研究為基礎，分析了現階段村對住與城市發展的矛盾，并引入元治理理論，探討如何發揮政府作為城市治理主體的作用，有效應對城市化進程中村居社區治理問題，實現村居社區市民化、現代化和城市化的轉型。關鍵詞：青島市；城市化進程；“城中村”；社區治理；能力提升

緒論改革開放以來，我國城市化的進程不斷加快，截至2019年底，我國城市化率已經達60.60%，同比增長1.02%。城鎮化的推進帶來了傳統農村村落的改變，形成了大量村改居社區，并成為我國城市發展的一種特殊現象。村居社區是指傳統農村社區向城市社區的轉變，它往往兼具城市社區和農村社區的特點，是介于兩者之間的過渡社區。作為傳統村落向城市社區的過渡地帶，村居社區在城市化進程中可以與城市發展相結合，但不能與城市同步發展相結合。如果不及時解決，未來城市內部的貧富差距和社會分化趨勢將更加難以控制。大量無土地農民共同居住的村到社區社區將成為“貧民窟”“城中村”等城市疾病的溫床。這不僅違背了“改善城市生活”的初衷，也嚴重影響了中國城市化的水平和質量。因此，研究城市化進程中的村居治理，對于解決城市治理問題，實現城市化的高質量發展具有重要的現實意義。“城中村”社區治理的內涵“城中村”社區本文的研究對象是一個處于城市規劃區的轉型社區，隨著城市化進程的不斷深入，原有的以農業為主的經濟形態隨著土地流轉而轉變為第二產業和第三產業。這些社區原有的集體土地和宅基地要么已經完全轉為城市國有，要么集體土地仍然是集體所有，成為居民的主要生計來源。這種社區已經完成了物質層面的轉型，在硬件上呈現出城市社區的面貌，但軟件轉型尚未完成，呈現出向城市社區轉型的趨勢。社區治理社區治理是政府、社區和居民在相關區域開展的社會活動。主要目的是改善治理體系的多樣性。不僅傳統的政黨組織這樣做，還有大量的正式和非正式組織參與公共事務治理。例如，除了社區委員會和物業公司等正式組織外，還有許多非正式組織，如志愿者協會和慈善機構。同時，社區治理還根據政府和組織共同負責的理念開展宣傳工作，明確指出責任政府的地位等同于責任公民，然后通過相互協商，共同構建網絡結構，促進社區發展。“城中村”社區治理的特點居委會職能的過渡性“城中村”社區迅速形成，但相應的社區并沒有跟上時代的潮流。通過行政命令將村民委員會制度轉變為城市社區居民委員會制度往往需要很短的時間。村民委員會和居民委員會雖然都屬于基層群眾自治組織，但二者之間存在著很大的差異。《村民委員會組織法》明確規定，村民委員會的根本任務是促進農村生產建設和市場經濟的發展。在工作職責方面，主要負責發展經濟、提供生產服務和協調。村委會作為基層群眾自治組織，承擔著農村地區的主要管理和服務職能。《城市居委會組織法》及其相關規定表明，居委會的主要職責是宣傳和保護居民的合法權益，維護公共安全，協助政府開展各項工作。由此可見，居委會和村委會作為基層群眾性自治組織，其職能有著本質的區別。從村委會到居委會的轉變并不像改變品牌那么簡單。人們固有的生活方式決定了這項工作的復雜性和過渡性。“城中村”社區居委會面臨著“村改居”后遺留的諸多問題，如解決原村委會開發的集體資產問題、村民觀念向居民觀念的轉變、居民的社會保障問題等。更深層次地，我們還應該解決如何發揮社區作為城市社區的公共服務功能的問題。由此可見，當前“城中村”社區居委會的職能是從村委會向城市社區居委會過渡。居民身份認同的過渡性由于“城中村”離城市較近的地理原因，改革前“城中鄉”的居民已經開始接受城市公民的影響，一些居民已經具備了城市公民的公民意識或已經具有城市公民的身份。但要真正成為公民，這并不像改變身份或戶口那么簡單。在“村改居”之后，就身份而言，農業戶籍已成為城市非農業戶籍，具有城市公民身份。然而，由于小農經濟思想的深刻影響和中國公民社會的不完善，他們很難在短期內完全擺脫原有農村生活方式的影響。例如，他們依靠血液來決定他們的交流范圍和方式，自給自足導致保守的消費觀念，對原始村莊社區的依戀和依賴，人類的情感大于法治。這將長期存在，并決定居民的精神面貌。“城中村”居民市民化的過程還很長，居民對新身份的認同只是表面的，從村民到市民的轉變需要進一步完成。居民歸屬感的過渡性這主要體現在“城中村”居民對居委會的歸屬感遠低于村民對村委會的歸屬感。長期以來，村委會和居委會雖然是基層自治組織，但由于各自的職責不同，與村民或居民的關系也存在很大差異。村委會在農村事務管理和村莊的全面發展中發揮主導作用。村委會的每一項決策和工作都與村民的利益密切相關。然而，城市社區的居民對居委會的依賴程度較低。社區主要是他們日常生活的場所，他們的生存和發展取決于他們的工作單位和社會。居委會的職能主要是管理社區的日常事務。居民很難找到參與居委會工作的熱情和方式。隨著“城中村”的形成，以土地為基礎的集體經濟逐漸瓦解，隨著“城中村”居民市民化程度的不斷提高，各項保障政策的實施，使得原有村民對村委會的依賴程度逐漸下降。然而，由于“村改居”轉型往往采用原集體經濟的股權轉型，改革后的原村委會成員大多在企業中工作，原村民或多或少持有企業股份，他們中的大多數也在這些企業中工作，因此，他們無法切斷與居委會的不可分割的聯系。由此可見，居委會與“城中村”居民的關系不同于農村、城市社區、農民與居民的關系，具有明顯的過渡性。經濟組織形態的過渡性在“城中村”集體資產轉化過程中，往往是通過股份制改革的方式進行的。雖然這些股份合作企業或合作社名義上與“城中村”社區沒有行政關系，但它們仍在很大程度上承擔著社會保障和公共事業費用，這使得這些企業實際上具有一定的社區治理功能。這些企業往往建立在原行政村的基礎上，董事會的大多數成員都是從原村兩委轉變而來的，因此具有很大的地域性和封閉性。在企業管理方面，外來者和外資很難進入，也不具備現代企業的特點。它們的開放程度較低，因此迫切需要建立現代企業制度。這表明“城中村”社區經濟組織形式具有較強的轉型性。上述特征表明，“城中村”社區作為一個過渡社區，在法律和形式上已經成為一個城市社區，但實際上，它仍然保留著大量村莊的印記，正處于從農村社區向城市社區的過渡階段。城市化進程中青島市“城中村”社區治理現狀青島是民政部首批指定為“城市社區建設試點區”的試點城市之一，在城市社區治理方面無疑具有豐富的實踐經驗。作為2014年國務院批準的青島西海岸經濟區，黃島區是一個政策驅動的快速城市化轉型的新區，擁有大量的村莊和豐富的社區類型。因此，黃島區村居治理具有很大的研究價值，黃島地區成功整合村居社區與城市化發展的經驗主要包括以下幾個方面：城市社區改革體制規范黃島區建立了一個綜合意義上的大型社區。在村改居建設中，采用“捆綁式”開發模式，將村改居工程建設中的土地使用權和商品房開發安置房建設權移交給中標人統一建設。這種招投標模式避免了土地使用權人人爭奪、農民安置房無人建房的局面，實現了城市資源的優化配置。社區治理服務機制完善黃島區實行“一梁三柱”，構建了以相關部門為主導，社區組織和居民參與社區治理的管理框架。近年來，黃島區加快培育社會組織力量，廣泛培養社會志愿者和專業社會工作者，不斷滿足人民生活的多樣化需求，構建和諧共建共享的社會主義社區。社區基礎設施建設健全在社區規劃期間，黃島區為社區居民設計了一個15分鐘的社區服務圈。社區周邊設施齊全，滿足社區居民購物、醫療、休閑等基本生活需求。同時，在社區建立了一個人民服務站，包括處理最低生活津貼、老年人優惠待遇和殘疾人援助。居民人居環境顯著改善從鄉村到城市的轉變應該實現全面的轉變。傳統的鄉村庭院已重建為新的社區住宅。社區的道路、污水處理方法和城市面貌都是全新的。此外，新社區應與新社區合作進行物業管理和環境改善，使居民的生活環境真正“城市化”。城市化進程中青島市“城中村”社區治理存在的問題社區治理資源不足缺乏專業人員“城中村”社區建設的時間不長，很多是從傳統農村地區改造而來的。與成熟的城市社區相比，不僅存在地域和距離的問題，而且缺乏專業的社會工作者和相關組織，因此開展社區治理不專業，不具備提供公共服務的能力，效果也不理想。缺乏專業人員將直接影響日常活動的實施，無法提供足夠的人員支持活動。雖然農村社區面積小，共享一體化發展模式發展良好，二元差異小，但中青年勞動力和高素質人才流向城市從事第二、三產業、買房安家，仍然存在不可避免的問題，導致新社區中的中老年人比例較高，文化水平相對較低。一方面，管理層和社區居民相對保守，接受新事物的速度較慢。另一方面，他們缺乏采用新的社區治理技術手段的能力。當有利于社區治理的新技術手段被推廣到社區時，往往會出現社區干部無法使用和無法使用的問題，這使得社區過于依賴上級政府的幫助和指導，更加被動。雖然發達社區基本上都有大學生村官，但每個社區一兩名大學生村官并不能從根本上滿足社區對人才的需求，因為社區對人才的需求是多方面的，對治理人才的需求迫切，醫療、教育和法律，但人才供應仍然非常不足。例如，新冠病毒的控制和預防工作，因為農村社區不太專業，幾乎無法應對。直到政府派出相關管理人員，農村社區的防疫工作才得以穩定。治理資金不足農村社區建設所需資金主要依靠政府財政支持，社區治理費及相關資產產生的收入也較小，但不多。隨著農村社區居住規模的擴大，治理項目變得越來越復雜，所需資金也必須增加。單靠政府和小額收入無法滿足社區治理的需要。要從單一的融資模式轉變為多渠道、多層次的融資模式，促進新社區建設，吸引更多的專業人才。“城中村”社區雖然做了大量工作，投入了大量資金，但社區本身沒有企業，造血功能不足，沒有自己的收入來源，無法提供社區治理所需的部分配套資金。這導致社區治理在資金方面過于依賴上級政府。一方面，缺乏資金導致無法吸引人才。另一方面，由于資金有限，很容易導致社區治理的薄弱。此外，社區資金不足的另一個重要原因是“城中村”社區沒有很好地實現資產整合，這在“城中村”社區尤為典型。雖然在社區層面上成立了社區資產管理委員會，但原有的村集體財產仍由各村單獨設立、核算和管理，使得各村仍然獨立處理自己的經濟事務，并沒有真正將社區作為經濟主體，這也是社區一級治理資金不足的原因。法治基礎薄弱法治意識薄弱農村村民在農村社區的受教育程度不高，文化水平有限，法律法規的知識內容自然不多，大多數村民的法治意識自然薄弱。因此,農村社會矛盾比城鎮更加頻繁,治理難度加大。然而，在新社區建設過程中，社區治理法治化是一個不可缺失的重要環節。解決村民矛盾，需要充分發揮法治的力量和作用，才能取得更好的建設效果。例如，在防疫期間，一些村民不服從志愿者的相關管理，不安地呆在家里。相反，他們出去聚集人們打麻將和釣魚，拒絕接受志愿者的勸阻，并對志愿者進行口頭攻擊，這反映出村民的法治觀念薄弱。法治力量不足農村是“熟人社會”，傳統的治理模式更多的是“人治”。在法律手段的幫助下，要治理的事情往往很少，也不常見。農村社區的村民仍然保持著村民和諧共處的習慣，這是不容易打破的傳統。傳統的村規民約一般是通過口耳相傳或按慣例制定的。即使與現代社會存在諸多矛盾甚至沖突，村民一般也不會輕易決裂或敢于抗爭，尤其是老一輩村民，甚至對社區治理的合法化產生心理抵制。社區治理中社會力量不足“城中村”社區治理強調政府、社會工作組織和社會力量在諸多方面的合作，在良好的互動氛圍中推動實際工作的開展，這就要求社區居民和社會力量在這一時期發揮重要作用。常住居民參與度不高日常社區工作與常住居民的關系更為密切。社區居民的積極參與是新農村建設的重要內容。沒有居民的參與，將在很大程度上影響社區的正常工作，特別是在社區專業人員不足的情況下。要引導社區居民積極參與社區治理，發揮積極作用，不斷完善和成熟社區建設，同時提高社區工作的專業化水平。缺少社會力量參與治理為了有效開展社區治理，基層政府將發揮積極的培育和引導作用，但行政干預不應過多，這將破壞村民治理的主動性和積極性，影響社會力量的參與和干預。新社區的建設和治理需要動員社會力量的參與。居委會要采取多種方式，盡可能組織社會力量參與，鼓勵更多的農村賢紳參與新社區建設，不斷壯大建設隊伍，為改善環境治理做出貢獻。與行政村相比社區穩定性降低新社區打破了血緣關系維系的鄰里關系。居民之間存在新的矛盾和摩擦，產生新的利益沖突，會降低社區的穩定，不利于社區建設和長期穩定。維系鄰里關系不再是血緣“城中村”社區建設商業建筑或重新規劃住房。與傳統農村相比，村民的生活方式發生了很大的變化。此外，住房分布的隨機性更大。與原行政村相比，血緣關系維系的鄰里關系已經被破壞，生活在其周圍的人都是陌生的人，業力關系中沒有太多的“人文氣息”，反而出現了“閉門造車”的現象。出現新的矛盾和摩擦“城中村”社區居民的復雜性導致在行政村中發揮重要作用的村規民約不再是解決村民矛盾和摩擦的法寶。新社區不再是一個“熟人社會”。居民彼此不太了解，有陌生感，會加劇村民之間的矛盾沖突，甚至引發惡性事件。社區穩定性的下降實質上是由于社區人員構成的復雜性導致異質性的增加。例如，在拆遷評估過程中，農村社區與部分居民之間存在誤解和摩擦。這些居民認為他們的權利受到了損害，導致矛盾增加。當這一矛盾帶到新社區時，居民將不會理解、支持甚至破壞社區活動。社區建成后，土地承包經營權的確認和登記可能存在矛盾和問題。如果處理不當，將會帶來新的社區治理問題，增加社區治理的難度。社區管理者需要通過各種方式打破這些先入為主的觀念和思維方式，提出更好的解決矛盾的辦法。在這一過程中，河南寨樓社區的能力略顯不足。城市化進程中青島市“城中村”社區治理能力提升對策改革社區治理體制首先，青島市政府應轉變政府角色，在社區治理中發揮好作用，包括社區中介組織的培訓者、社區發展的宏觀管理者、社區建設的財政支持者、社區服務組織的協調員。二是構建新的社區自治組織體系，包括社區居民委員會、社區協商會議、社區會員代表大會、社區黨組織、社區居民自治組織等。三是建立以黨委、政府和民政部門為主導的領導機制，并要求各相關部門積極配合。四是培育業主委員會、娛樂健身團體、慈善機構、社區基金會、社區志愿者協會等各類社區中介組織。五是充分發揮所轄單位在創造社區治理“以人為本”軟環境、提高社區居民素質、就業等。優化社區治理機制一是完善青島市政府的主導作用，完善社區規劃、政策支持、實踐服務、公共財政、自主性培育等治理機制。第二，建立廣泛的社區參與機制。例如，完善居民代表會議制度，搭建居民參與平臺，讓更多居民參與社區志愿者團隊；完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督制度，拓寬更多居民參與的渠道；分別在街道辦事處和居委會設立“民意調查”和“居民委員會”；宣傳社區行政工作的內容，建立社區居民直接評價街道辦事處、居委會以及街道辦事處、居委會干部工作的制度；認為現行人大制度有必要與社區建設相銜接和配合；通過社區網站、QQ群、微信群等形式，居民可以發揮對社區發展提出建議的網絡參與功能。三是建立保障機制，引入市場機制、社會支持機制等多渠道金融資源。四是構建新的社區服務協調機制，明確城市、區、街道、居委會和社區的服務功能，細化和量化服務功能指標，進一步完善各級社區服務功能。貫徹現代社區治理理念青島市“城中村”社區治理應堅持以下理念，體現現代社區治理理論的原則精神：第一是堅持政府主導作用，充分發揮政府在“城中村”社區治理中的倡導、規劃、協調和控制作用。第二，“城中村”社區公共事務的參與者應盡可能多樣化。除政府外，還應包括政黨、社會組織和志愿者、居民自治組織——居委會、市場（企業）等。第三，在尋求解決社區社會和經濟問題的過程中，存在邊界和責任的模糊性，其他主體可以承擔國家在社區中最初承擔的責任。第四，過去的強制性街道管理方式已經不能滿足當前社會的需要，因此我們應該尋求新的方式來正確引導和控制社區。第五，社區治理是對社區合作網絡的管理。街道、居民自治組織、企業和社區黨組織之間的合作和責任分擔形成了一個自治網絡。健全社區治理制度一方面，加強社區外部法律制度的供給，包括：明確社區在社會結構中的地位和作用，明確社區、國家和市場之間的關系；明確界定政府體系內的權力關系，以及政府體系內職能分化和權力關系協調；明確政府組織、公共企事業單位、住房開發商、人民組織、社區組織、社會中介組織的職能界限和權限，為“政事分開”、“政社分開”提供法律依據；明確社區建設資金的投入和使用。另一方面，要注重社區內部制度的完善，主要包括：社區財政制度，如財政管理制度和財政自治制度；社區參與制度，如聽證會制度和決策咨詢制度；社區自治制度主要體現在建立居民參與群眾性自治組織建設的制度保障、居民自愿參與社區服務的制度保障以及居民與各社區組織溝通協調的制度保障。提高居民素質在青島市“城中村”社區治理中，應注重提高居民素質，密切關注居民教育。一方面，通過建立社區學校對居民進行素質教育。社區居民委員會通過整合社區教育資源，舉辦各種學習和培訓課程，大力推進道德和社會禮儀教育。同時，通過開設音樂欣賞、插花、準備等藝術培訓課程，以及法律教育、信息技術教育等培訓，提高居民的自我修養和使用現代工具的能力，使社區教育能夠形成“面向社區、教育群眾”的規范化社區教育體系。社區教育的形式可以從課堂發展到活動不等。另一方面，我們應該利用各種宣傳陣地開展文明規范教育。居委