創新金融扶貧機制發揮金融助推效應

內蒙古金融扶貧實踐探索

2013年，國家提出“普惠金融”發展理念，主張人人擁有同等的信貸權利，目的在于滿足

不同階層人群尤其是低收入群體的金融服務需求。2013年11月，內蒙古自治區在57個貧

困旗縣啟動“金融扶貧富民工程”，并于2014年正式實施。該工程以扶貧富民為出發點，

以市場化信貸資金為基礎，以財政資金為主導，以有效的風險防控機制為保障，滿足貧困、

落后地區及貧困、弱勢群體的生產資金需求，有效解決貧困戶“貸款貴”“貸款難”問題，

促進貧困區經濟增長，幫助貧困戶增收致富，保證2020年徹底脫貧目標的實現。

一項目概況

“金融扶貧富民工程”將國家、自治區重點貧困旗縣、貧困嘎查（村）具有扶貧意愿的龍頭

企業、農民互助合作組織、專業合作社及具有生產能力的農牧戶作為主要扶持對象，為該類

群體提供五年的信貸服務，解決其生產資金需求。中國農業銀行內蒙古分行成為該工程的首

家合作單位，按照“金融扶貧富民工程”相關要求，以“金融扶貧富民農戶貸”“金融扶貧

富民產業貸”兩種形式發放金融貸款，政府貼息，滿足貧困戶生產資金需求。其中，“金融

扶貧富民農戶貸”為貧困農牧戶個人發放貸款，政府年貼息5%,用于農牧民種植與養殖業

融資；“金融扶貧富民產業貸”為龍頭企業、合作組織等發放貸款，政府年貼息3%,用于

企業、組織發展規模經營等融資，充分發揮其產業帶動作用。

項目啟動（2013年）以來，自治區連續五年每年分別為一個國家重點貧困旗縣和一個自治

區重點貧困旗縣投入1000萬元、500萬元，以此作為“金融扶貧富民貸款”的風險補償資

金，中國農業銀行內蒙占分行按自治區風險補償金的10倍左右作為縣級扶貧專項信貸資

金，用以支持“金融扶貧富民工程”項目的順利開展。截至2016年4月底，中國農業銀行

內蒙古分行累計投放該工程貸款196.86億元，覆蓋全區85個旗縣。其中，投放“金融扶貧

富民產業貸”21億元，120個龍頭企業得到相應扶持，直接帶動2.5萬貧困人口參與就業，

間接帶動16萬人口實現增收；投放“金融扶貧富民農戶貸”170.8億元，貸款農戶戶均增

收超5000元；中國農業銀行內蒙古分行按期收回全部到期本息，貸款業務達18.17萬筆，

累計回收工程貸款92.09億元。⑴

二典型模式

自2013年“金融扶貧富民工程”實施開始，內蒙占自治區扶貧開發辦公室、農牧業廳、金

融機構等相關單位分別針對不同地區的自然資源稟賦及當地農牧業經濟發展水平，制定了適

應當地的金融扶貧模式，滿足了很多貧困農戶的生產資金需求，解決了其“貸款難”“貸款

貴”等問題，幫助部分群體實現了脫貧致富的小康夢。總結和梳理近幾年的做法，自治區金

融扶貧已經形成了土地流轉貸、龍頭企業產業貸、信貸集合貸、整村推進貸、房貸轉產業

貸、村委會反擔保、聯戶聯保等模式。本文選取其中五個比較典型的成功模式作為案例，分

別從形成背景、運作形式、實施效果等方面進行描述與分析。

（-）“政府風險補償資金+動物資產抵押+上下游企業訂單”模式

內蒙古烏蘭察布市擁有8個國家重點扶貧旗縣、2個自治區扶貧旗縣，種植、養殖業是其主

要產業。雖然，養殖大戶、家庭牧場等新型經營主體擁有一定的生物資產（牲畜），但不能

被認定為有效的抵押物，缺乏貸款融資的條件。自“金融扶貧富民工程”實施開始，烏蘭察

布市扶貧辦與中國農業銀行內蒙古分行積極探索創新，提出了金融扶貧新模式一一“動物資

產抵押”。項目選取涼城縣、四子王旗、察右中旗、察右后旗四個畜牧業較為發達的貧困旗

縣作為試點，有效降低農牧戶貸款、融資門檻，滿足其生產資金需求。

貸款對象方面，按照中國農業銀行內蒙古分行批復的“政府風險補償資金+動物資產抵押十上

下游企業訂單/土地（草場）承包經營權抵押”模式，選擇生命周期較長，且擁有上游企業

訂單的農牧戶所養殖的肉牛、奶牛等作為有效動物抵押資產，降低了貸款門檻。

在貸款與風險防控方面，首先是扶貧部門和銀行聯合調查篩選出養殖戶，有效評估其抵押動

物資產的實際價值，由扶貧開發辦公室以書面形式出具政府風險補償金承諾函；其次是嚴

格、準確登記動物抵押資產，各部門按其職責分別登記，并做好防疫與備案工作，在做好現

場監督、檢查的基礎上，定期核實其抵押資產動態，加強貸前、貸中、貸后統一管理；最后

是地方政府加大支持力度，在增加政府補貼的基礎上，引入商業保險，第一受益人為當地農

行支行。如涼城縣、察右后旅政府出臺雪花肉牛產業基礎母牛補貼政策，基礎母牛每頭補貼

2000元，棚圈每平方米補財i100元，保險補貼每頭408元，占到保險總額的85%,其余的

15%由個人繳納,即72元。

截至2015年底，烏蘭察布市農行分行分別為察右后旗、涼城縣發放以動物資產為抵押的

“僉融扶貧富農貸”796.5萬元、150萬元.以動物資產作為抵押的方式為養殖戶提供融資

擔保，打破了“動物資產擔保難”的瓶頸，滿足了試點貧困旗縣相關群體的生產資金需求，

促進了貧困旗縣、貧困人口2020年脫貧目標的實現。

（二）“銀行+龍頭企業+農戶”模式

“金融扶貧富民工程”實施以來，國家重點扶貧旗縣太仆寺旗的相關領導積極探索，結合當

地優勢產業的發展，與內蒙古格瑞得馬鈴薯種業有限公司達成合作關系，依托該公司產業鏈

上二游的客戶資源，提出“政府+銀行+公司+農戶”集約化金融服務模式。該公司為保障上

游馬鈴薯供應的數量與質量，不斷擴大加工規模，摸索推行出“公司+基地+農戶”的帶動模

式，與農戶簽訂長期合同，至2015年底，已與1000余戶上游薯業農戶形成長期合作關系。

在服務對象與服務內容的選擇上，中國農業銀行太仆寺旗支行依托格瑞得公司在種薯產業鏈

中的核心地位，著力推動農戶轉型經營。一是支持公司自建種植基地，二是支持與培育專業

農戶，綜合運用“金融扶貧富民工程”各類產品，為龍頭企業及依托企業生產的農戶提供綜

合金融服務。截至2015年底，中國農業銀行太仆寺旗支行通過“強農貸”滿足了該企業

800萬元的生產資金需求，為1000戶產業鏈上農戶累計發放農戶貸款近5000萬元；太仆寺

旗支行進一步分析企業與農戶間的多元化金融需求，為其制定所需的金融服務方案，金融產

品也由單一走向多元，逐步構建金融服務鏈，使農戶足不出村便可辦理相關信貸業務。

2013?2015年，內蒙古格瑞得馬鈴薯種業有限公司銷售收入連續三年均超過8000萬元，年

利潤達到1800萬元。為降低農戶生產成本，企業將其種薯賣給當地多個馬鈴薯種植基地，

銷售價格比市場價低300元/噸，覆蓋當地300多戶農戶，戶均增收3000元，帶動1100人

實現脫貧目標，80多戶奔向小康。

（三）“銀行+農牧民信用互助協會+農戶”模式

阿魯科爾沁旗是赤峰市的一個國家級重點貧困縣，該旗具有“中國草都”之稱，優質牧草種

植面積達100萬畝，養殖業是其支柱產業，也是其特色產業。自“金融扶貧富民工程”啟動

開始，該旗相關領導結合實際，積極探索、不斷實踐，總結出“農牧民信用互助協會+農

戶'??的金融扶貧新模式。

2013年，阿魯科爾沁旗政府將當地擁有成熟養殖經驗的農牧戶、優質企業作為主要貸款支

持對象，但銀行認為養殖戶無法提供有效貸款抵押物，融資貸款困難。為此，旗政府、扶貧

辦、農行分行等相關部門領導積極溝通、共同協作，提出“農牧民信用互助協會+農戶”的

金融服務新思路。“農牧民信用互助協會”主要提供兩方面服務，一是給協會內所有成員提

供擔保，解決其貸款難問題.二是與農業物資的生產商與銷售商等企業協商、合作，降低生

產成本，間接增加協會成員經濟收入。截至2015年底，阿魯科爾沁旗巴彥花鎮、雙勝鎮、

紹杈鎮、坤都鎮等共計13個鄉鎮先后成立“農牧民信用互助協會”達40個，吸納會員達

3000多戶。2015年12月末，中國農'也銀行阿魯科爾沁旗支行為該旗5404戶養殖戶累計發

放貸款14125萬元，帶動養殖戶創收3000多萬元。

（四）“銀行+創新公司+合作社+農戶”模式

固陽縣為包頭市唯一一個國家重點扶貧縣，該縣農牧民增收的主要途徑是農牧結合、以農促

牧、以牧養農。“金融扶貧富民工程”實施以來，固陽縣政府、扶貧辦等各單位、部門與金

融辦積極合作，于2014年提出了“銀行+創新公司+合作社+農戶”新模式。該模式主要依托

三主糧集團公司、三主糧農牧業專業合作社，為所有社員（農戶）提供融資擔保，滿足每一

社員的資金需求。公司啟動了“千畝作業單元”建設，處于產業鏈上游的所有農戶每戶種

1000畝燕麥，養1000只羊，實現種養結合的有機綠色循環，羊糞歸田作為農業生產的基礎

肥料，燕麥秸稈作為養羊所需的飼草料。每4個農戶為一個單元，種養結合，公司與農戶簽

訂訂單，以此方式回收農戶生產的農畜產品。整個建設過程所需生產資金均由中國農業銀行

固陽縣支行提供，滿足每一參與農戶的貸款需求，尤其保障項目啟動初期農戶生產基礎設施

建設。該公司還與固陽縣支行開展“互聯網+”合作，銀行不僅為企業提供資金支持，同時

為企業網上銷售結算業務提供技術支持。

2015年，固陽縣支行投放“富農貸”243萬元，為30戶養羊戶解決了飼養2000多只羊所需

飼卓料款貸款問題。種植燕麥方面，解決了51個農戶購買地膜、化肥等生產物資的資金問

題。通過“富農貸”，解決了每個農戶20多只羊的飼養問題。2016年年末平均每個養羊戶

羊存欄數量達到60?70只，種植業與養殖業協調發展，農民每戶年均收入達7萬元，帶動

當地300多戶農戶實現脫貧致富夢。

（五）“大戶帶動小戶、富戶帶動窮戶”的景堂模式

科爾沁右翼前旗（科右前旗）是興安盟市國家重點扶貧旗縣之一。2013年，科右前旗政

府、扶貧辦、農行義行等單位結合該旗地理環境、資源稟賦與產業規劃等實際，自主建立了

與劉景堂（養殖大戶）間的合作關系，探索出“富農貸”模式，即“大戶帶小戶、富戶帶窮

戶'?，后被稱為“景堂模式”。在創新農戶貸款模式的同時，進一步促進該地區肉羊產業的

發展。

經當地村委會推薦，13個貧困戶以合作社成員的身份入社，村委會出具決議書、貧困戶入

社承諾書，確保加入合作社的貧困戶具有相應生產經營能力與脫貧致富愿望。入社貧困戶將

其自有住宅、土地等作為固定資產抵押給社長劉景堂.貧困戶一旦發生貸款風險，將由政府

風險補償金進行補償。這種安排在提高貧困戶風險意識的同時，也保障了貸款資金安全。銀

行通過多種擔保方式組合，包括“政府風險補償金+劉景堂肉羊資產抵押+劉景堂個人全程全

額保證+合作社集體土地承包權及地上附著物的抵押+合作社成員聯保”等，統一向劉景堂及

其合作社成員發放“金穗富農貸”。

截至2016年初，科右前旗農支行累計發放該模式貸款530萬元。合作社經濟效益、社會效

益取得極大提高。2014年全年銷售總額較2013年增加700萬元，達1500萬元，育肥羊出

欄較2013年翻了一番，達1.4萬只。2015年，全年實現1300萬元的銷售總額，育肥羊出

欄繼續增加，達1.5萬只，2014?2015年，棚圈累計擴建2700平方米，帶動13戶貧困

戶、40多人，農戶年均增收兩萬多元。

上述金融扶貧成功模式主要通過增加動物資產作為有效抵押物，依托龍頭企業、合作組織、

專業大戶、經濟富戶的帶動等，降低貧困戶貸款門檻，豐富其貸款抵押條件，提高其貸款擔

保能力，目的均在于解決貧困戶“貸款難”問題。所有模式均對農牧產業有強烈的依賴性，

但農業產業具有較高的自然風險，受自然災害的影響極為顯著。因此，只有做好風險防控工

作，有效規避農牧產業所面臨的各類風險，尤其是自然風險，才能有效杜絕貧困戶“返貧”

現象的發生。

三存在的問題

（一）貧困群體缺乏經濟活力，金融機構合作動力不足

調行發現，首先，從事農牧業生產的貧困群體年齡較大，隨機調杳的455戶建檔立卡貧困戶

戶主平均年齡56歲；其次，貧因群體貸款需求不足，無法激發金融機構合作欲望，調查樣

本中近一半貧困戶無貸款需求，其中30%的貧困戶無貸款偏好，另有13%的貧困戶擔心違約

放棄貸款，兩類貧困群體占調杳樣本的43%；再次，貧困戶文化低，對新鮮事物的認知能力

差，信貸員缺乏工作積極性。根據調查，貧困戶戶主文化程度主要集中于初中以下，小學、

文盲、半文盲三類群體占比合計為53機而且，貧困群體生產能力差，缺乏穩定收入來源，

加之上學、求醫等，存在較高違約風險，扶貧信息系統數據顯示，2015年因病致貧占比最

高，為40%。上述因素嚴重降低信貸員放貸信心，無法調動金融機構的合作積極性。

（二）服務對象的瞄準缺乏精準性，“目標轉移”問題依然存在

服務對象的精準度決定了資金瞄準度，資金的瞄準度包括資金實際目標達成率、覆蓋率兩個

指標。金融機構的商業化性質決定了利潤最大化、風險最低為其主要目標，導致金融扶貧

中，一半以上的扶貧資金被投入貧困地區的經濟實體。問卷調查數據顯示，455戶貧困戶中

147戶貧困戶獲得扶貧貸款，占具有貸款需求貧困戶的55.7%,其他貧困戶貸款需求仍未滿

足。金融扶貧資金的發放存在“目標轉移”，貧困旗縣、貧困戶所在旗縣的非貧困戶、地方

企業、政府開發項目等成為主要扶持對象。

（三）農村牧區金融網點分布不足，增加貧困戶貸款間接費用，降低金融扶貧效率

以農行為例，其網點主要設立在縣城以上城市。內蒙古旗縣網點設立數量占總網點數的

16.54%,而農村牧區網點數僅占旗縣總網點數的19.21樂大大降低金融扶貧信貸服務能

力：據了解，農村增設一家銀行網點需一次投入60萬元，年運營成本為30萬元，一個流動

網點的年運營成本也達到20多萬元。而貧困戶貸款需求低、額度小、周期長，農行表示不

愿增設農村網點，金融扶貧信貸服務難以深入貧困群體，因而降低金融扶貧效率。

（四）金融扶貧資金供給與貧困戶貸款需求存在“失衡”

金融機構貧困戶信用評價體系不完善，為降低違約風險，信貸員需實地調查貧困戶的經濟條

件與還款能力，貧困戶居住地偏遠、交通不便，該工作將耗費大量人力、物力、財力，極大

提高金融機構經營成本，為解決此問題，由政府、扶貧辦按照“五選”定村、“六選”定戶

原則對貧困戶篩選，確定出相應的貧困戶名單提交金融機構。實地調查發現，這與貧困戶貸

款需求存在失衡：一是并非每一貧困戶均具有貸款需求，調查數據顯示，42%的貧困戶無貸

款需求。二是貧困戶需求類型與項目起初FI標失衡，據調查，61.6%的貧困戶希望金融扶貧

解決農產品銷售問題；50.5%的貧困戶希望解決農資購買問題，降低生產成本；僅有14.7與

的貧困戶具有信貸、保險金融需求（多項選擇）。因此，金融扶貧已有模式并不能滿足貧困

戶的真實需求，金融產品需要進一步開發。

（五）金融扶貧對農牧業依賴性強，農業保險覆蓋率低，貧困戶存在“返貧”隱患

根據上述金融扶貧成功案例發現，五種模式均嚴重依賴于農牧產業的發展，但該產業受自然

因素的影響較為顯著，若不及時規避、降低自然風險的發生，必然降低扶貧資金安全系數，

可能進一步導致返貧現象的發生。首先，實地調查中，貧困戶保險意識低，455戶貧困戶中

購買農業保險的貧困戶占比不足10%；其次，隨著金融扶貧工作推進，尤其是與產業扶貧相

結合，產業規模不斷擴大，影響農產品信譽度、價格等，因此可能面臨市場風險。據調查，

目前內蒙古主要推行農業“成本險”，產品單一，因農產品價格波動所帶來的市場風險難以

保障，產品價格一旦大幅下跌，必然會導致大量貧困戶返貧。

四政策建議

（一）加強財政引導，提高金融機構參與度，促進農村合作金融的發展

金融扶貧工作的順利進行，需投入大量財政資金，既需要政府充分發揮職能，也需要構建完

善的金融扶貧合作體系。農村金融市場準入條件要進一步放寬，商業銀行進入門檻要進一步

降低，要盡量降低銀行經營成本與風險；要增加涉農資金投入，發展農村合作金融，提升其

資本充足率；要完善監督管理機制，保證農村合作金融良性發展；要健全貧困戶貸款失信懲

罰機制，建立法律保障機制，降低金融損失率，提高貧困戶貸款信用。鼓勵政策性銀行、商

業性銀行、合作性金融機構間齊心協力，共同促進金融扶貧工作的順利進行。

（二）正確定位政府與金融機構間關系，促進金融扶貧順利發展

將金融機構與政府間關系界定清晰，明確政策性、商業性銀行間的協作與分配關系，構建具

有商業體制、政策目標的中國特色金融扶貧模式；堅持政府引導、市場運作、社保兜底、政

策支持的核心思想，將精準扶貧作為扶貧工作的重中之重，為不同扶持對象量身定制金融扶

貧制度；減少政府干預，加強監督與管理，保證資金投放精準度。

（三）深化金融體制改革，加強貧困地區金融設施建設，打造互聯網金融扶貧模式

緊盯“貧根”，精準發力，提高為貧困戶提供金融服務的能力。深化金融體制改革，健全貧

困地區金融組織體系，放寬村鎮銀行、小額貸款公司、農村資金互助合作組織等新型金融組

織機構準入條件，推動貧困地周邊村鎮銀行向下發展網點，并建立金融扶貧合作伙伴關系，