對L市政府在線叫車服務的監管分析目錄13671摘要 ii網約車監管及相關研究分析研究背景及意義在互聯網高速發展的今天，共享經濟成為了一個熱點話題，像共享單車、共享充電寶等早已司空見慣。在這樣一個環境下，“網約車”這一概念應運而生。它的出現一定程度上緩解了人們打車難的問題，為我們的出行提供了更加多樣的選擇；同時，因其較之傳統出租更為低廉的價格，在社會中也廣受大眾青睞。然而，人們在享受“網約車”便捷的同時，它所帶來的一系列諸如人身安全、服務質量等問題也隨之產生。但這些問題僅僅依靠市場與企業是遠遠不夠的，政府監管必須發揮其有效作用并協同企業與公眾共同治理。網約車是在“互聯網＋”出行背景下誕生的，為緩和出租汽車市場供需矛盾的一種新興出行服務模式，其利用大數據、云計算等技術盤活了社會閑置資源，改善了交通運行格局，豐富了居民的出行方式，在一定程度上緩解了乘客與傳統巡游車司機信息不對稱的局面。2019年交通運輸部、中央宣傳部等十二部門發布了《關于印發綠色出行行動計劃（2019—2022年）的通知》，進一步推動網約車、共享單車等新業態發展。2020年國務院發布了《關于切實解決老年人運用智能技術困難實施方案的通知》，鼓勵有條件的網約車平臺公司通過技術手段，精準施策，為老年人提供優先派單服務。《2022-2028年中國網約車行業市場調查研究及發展前景規劃報告》數據顯示：隨著《關于深化改革推進出租車行業健康發展的指導意見》和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》的出臺，我國網約車的監管進入有法可依的階段。隨著合規政策的不斷趨嚴，無證開網約車也就面臨著被平臺清退、被運管查處重罰的高風險，行業進入強監管時代。“網約車”的發展在當前時代是很有必要的。對于公眾來說，它方便了出行，降低了出行成本；對于網約車車主來說，它減少了車輛的閑置情況；而對于整個社會而言，它增加了大眾的就業，促進了市場活力，帶動了經濟的繁榮發展；而且在傳統公共交通局限、交通擁擠等方面也有很重要的現實意義。但是由于市場的逐利性，一系列現實問題需要政府進行合理監管。自網約車被國家接納以來，政府的監管也有了相應的改善，但在實施過程中，許多現實問題層出不窮。這就需要政府根據實際情況調整相應的監管措施，正確認識自身監管主體地位，政府對于網約車監管的措施改進，可以促進網約車的健康運營和推動經濟的繁榮發展。國內外研究現狀國內外研究學者針對網約車監管問題的研究主要集中在相關利益主體及其監管主體、法律、技術治理、模式等方面，這也的確為提高監管效率，完善監管視角給出了一定的建議和看法，而且針對政府監管和第三方監管方面，也有許多值得借鑒并使用的對策。但是在實際操作過程中，我們可以看到，這些方法往往過于宏觀及抽象。換句話來說，就是很難轉換為地方政府可操作的方案及完整的監管體系。此外，雖然中央政府規定了一系列的關于網約車監管研究的法律法規，但是地方政府在實際實施監管過程中并非完全適用，特別是監管人員有時候不能及時、詳盡的了解到地方上網約車存在問題的相關原因，缺乏相關的研究。鑒于此，論文著眼于這個問題，借鑒國內外相關研究以及相關理論，對L市網約車監管問題進行相關的簡單分析。理論基礎市場失靈理論市場失靈是指市場自身的運行往往并不能達到資源的最優配置。市場由于自身的局限性，并不能總是達到資源的有效配置，有時候甚至會出現很多環境污染、經濟危機、壟斷等許許多多的危害。而信息的不對稱、壟斷、無法有效提供公共物品、外部性正是市場失靈的表現。（1）信息的不對稱每個人對于信息的掌握都是參差不齊的，沒有人能夠完全的掌握與某件事情相關的所有信息。對于市場而言更是如此，市場中的任何子系統都不能全面的了解與其相關的信息，而各個主體對于相關事務的了解也是大不相同，這就導致了市場中信息的不對稱。對于市場來說，相對完善的信息架構，常常是掌握在及其少數人手中的，要想實現完全競爭是不可能的，這就使得市場的機制無法有效的運行，時常出現供給相差過大的情況，即資源有時過剩、有時嚴重不足。（2）壟斷在市場中，有許多大規模企業為了在市場中占有更多的資源，獲取更多的利益，就會進行諸如低價競爭等壟斷手段，對其他規模較小的企業產生極大的影響，讓其很難在市場運營。資源的集中，讓大型企業在市場中很難有競爭對手，這就導致市場很難自由競爭，進而導致其效率低下，隨意定價等惡性行為無法通過市場進行調節。（3）無法有效提供公共物品在市場經濟下，企業的逐利性天然導致了市場無法有效的提供公共物品，而這種市場的失靈就必然要經由政府的介入。有時，私人物品會變為公共物品，若其導致市場失靈，則政府應當及時介入。以網約車為例，在其以私家車身份進入市場時，其自然就由私人品轉變為了公共物品，在各方面的性質也發生了質的變化。（4）外部性外部性是一方發生效應的同時，另一方則會受其影響，產生有利間或是有害的效果。例如，網約車進入市場，占用了公共車道資源，對于交通方面產生了影響，同時對傳統出租車產生了不小的沖擊。在此時，市場是沒有辦法進行自發配置的，這就需要政府協同市場進行共同的管理。綜合上述，政府介入市場也成了不可或缺的一部分。協同治理理論20世紀70年代，隨著經濟的快速發展，市場經濟的缺陷開始顯現，市場和政府的現象已經無可避免。國家開始意識到，政府和市場任何一方單一的管理都不能使得資源得到有效的配置。根據協同治理理論，認為相關政府機構需要實現治理理念的現代化，改變政府的角色，重新定義政府的職能，將主導型政府的常態轉變為管理型、服務型政府。傳統的治理模式隱含著這樣的假設：政府是負責社會所有公共事務的唯一主體。而在現實情況中，偶爾也會出現公共管理部門無法完成所有工作的情況。如果什么都靠政府來做，指望政府來解決問題，不僅不能在最有效的時間內解決問題，而且會大大挫傷其他不愿參與社會治理的主體的積極性，從而大大降低管理的效率。而協同治理理論鏈接到網約車監管中，可以理解為，政府、平臺、駕駛員和社會公眾共同協調、管理和監督。L市政府網約車監管的現狀及問題分析L市政府網約車監管的現狀隨著現今網絡的快速發展，在交通方面，L市政府高度重視應用互聯網、大數據等提升城市建設能力，努力解決市民出行困難情況，通過招商引資等方式，網約車平臺開始進駐L市，并且逐步穩健發展，但隨之而來的一系列監管問題也越發明顯，這給網約車行業的健康發展以及社會的穩定帶來了不小的挑戰。所以接下來主要介紹L市政府網約車監管現狀，為接下來L市政府網約車監管問題做鋪墊。L市網約車監管細則的制定現狀目前，L市對于網約車的監管，主要依據的是修改后的《管理實施細則》，為了更好的反映L市政府網約車監管的現狀，有必要對監管細則進行如下闡述：（1）經營方準入門檻的制定現狀一是經營方應當具備線上線下的服務能力；二是經營方應是企業法人，而且法人如果是在外市注冊的，則要在本市設立分支機構；三是經營方在本市應當有與之相匹配的辦公場所、服務網點、管理機構、管理人員；四是要有健全的經營管理制度、安全生產管理制度和服務質量保障制度；五是必須具備提供網約車經營服務的網上平臺，同時網絡平臺數據庫應當同步接入市級道路運輸管理機構出租汽車服務管理平臺和市大數據社會服務管理部門信息平臺，服務器設置在中國內地，有符合規定的網絡安全管理制度和安全保護技術措施；六是要具有信息數據交互及其處理能力，同時應有供政府網約車監管部門調取查詢相關數據信息的條件。（2）駕駛人員準入門檻的制定現狀一是駕駛員應取得相應機動車駕駛證并且具有3年以上駕駛經驗；二是駕駛員必須是本市的戶籍或者能取得本市的居住證明；三是對年齡的限制，規定男性要在60歲以下，女性要在55歲以下；四是對于文化程度的要求，限制在初中以上；四是對于犯罪情況的限制，要求沒有暴力犯罪、交通肇事犯罪、危險駕駛犯罪記錄，沒有吸毒、飲酒后駕駛記錄，同時也規定了最近連續3個計分周期內沒有記滿12分的記錄。（3）車輛準入門檻的制定現狀一是車輛應當符合國家和地方規定的技術標準、環保標準，并且經過合格監測；二是對車輛價格的限制，規定應不低于巡游出租車價格1.5倍以上；三是車輛應是本市登記注冊的5座以上7座以下的乘用車且必須在前排座位配備雙安全氣囊，在前、后座都要具備安全帶；四是車輛在申請網約車經營時使用年限未滿3年；五是車輛必須安裝行車記錄儀和應急報警等裝置；六是必須有別于巡游出租車，不得安裝頂燈、空載燈等；七是必須要辦理相關保險。L市政府對于網約車監管的現狀在介紹了L市網約車監管細則的制定現狀之后，就要分析基于此政府監管部門所應當履行的職能，而后又采取了哪些相應措施，下面就來展開敘述。（1）監管主體《管理細則》規定，市級交通運輸行政主管部門負責指導全市網約車管理工作，市級道路運輸管理機構負責具體實施網約車管理。公安、工商、網信、物價等部門按照各自職責，對網約車經營行為實施相關監督管理。具體如表2-1所示：表2-1L市網約車政府監管部門及主要職能政府監管部門主要職能L市交通運輸委員會貫徹執行國家、省、市有關的法律法規和方針政策；擬定全市網約車行業發展的地方性法規、政策并監督執行；負責組織編制網約車的宏觀發展規劃；指導全市網約車行業體制改革L市公安部門定期隨機抽查線下運營車輛、司機，核查注冊信息與實際情況一致性，防止“套牌”問題；打擊非法營運行為，清退不符合條件的車輛和駕駛員L市工商部門協助負責網約車的運營監管；處理乘客的投訴舉報，解決消費者與網約車平臺的利益糾紛問題L市網信部門對接網約車平臺公司的信息，管理駕駛員的信用記錄；依法查處網約車平臺公司非法收集、存儲和利用個人信息的行為，對危害網絡和信息安全、應用網約車服務平臺發布有害信息或者為企業、個人及其他團體組織發布有害信息提供便利的行為L市物價部門管理網約車平臺存在的定價機制不透明、高峰時期漲價、部分“網約車”平臺設置不公平的訂單取消條款等問題（2）監管對象為了解決政府對于網約車平臺的監督和加強政府對于網約車司機的管理，L市政府也提供相應的解決措施。在網約車平臺的監督方面，網約車監管相關部門進行網約車相關平臺的約談，要求針對平臺的缺陷進行自身查處，不按要求進行將受到法律的制裁。在此期間，市交通委、城運處、公安局分析了存在平臺回避監管、不主動上報平臺相關信息、駕駛員招錄不嚴格等一系列問題，同時，公安局建議企業改進接單平臺，并將駕駛員、車輛、平臺信息接入到政府監管平臺，表示此后會加大整治力度、依據法律懲處不及時整改的網約車平臺等。在網約車司機的管理方面，一是將全面推行駕駛員“黑名單”制度，旨在把有嚴重違反規則的司機進行解聘的同時將其加入“黑名單”，與此同時，還要將加入“黑名單”的駕駛員進行社會公布，要求所有經營方不得再次啟用；二是嚴禁駕駛員未經公司或者車輛擁有者首可私自介入其他平臺，而且駕駛員要與公司簽訂接入協議并且在理清各自職責的情況下方可接入其他平臺，這其實是在不違背法律規定的情況下，對駕駛員進行“一車一平臺”的限制。（3）監管手段一是建立L市網約車監管平臺，這是由出租車行業協會建設的，旨在將車輛信息接入平臺，方便獲取車輛的實施信息；二是完善監管機制，愿意廣泛的接納社會的監督，用社會的監督倒逼管理制度的完善；三是健全法規政策，積極推進行業法規的修訂，將網約車行業的管理納入法規；四是開展專項整治，秉持全覆蓋、嚴執法、零容忍、重實效的理念，積極總結經驗教訓，逐步建立望約車監管的長效機制。L市政府近年來在網約車監管方面采取了許多措施，而這就有賴于各職能部門的聯合協作，雖然監管仍舊存在許多缺陷，但是政府一直在努力做出調整。L市政府網約車監管存在的問題L市政府從2015年對網約車實施措施，在2017年下半年以后才對其出臺了相關的政策規定，并在后期修改之后沿用至今。出臺政策時間不過短短幾年，相關問題也不斷暴露，如偏重政府單一中心監管、監管部門職責不明確、監管政策缺乏科學調度等，這對于L市網約車行業的健康發展形成了不小的挑戰。基于此，有必要對L市政府網約車監管存在的問題進行討論。下面就現狀來分析相關問題。偏重政府單一中心監管L市目前對網約車的監管模式，仍然采用單純依靠政府監管的手段，但協同管理概念的迅速普及，顯然已經讓這種手段變得過于落后。除政府外，市場主體、公眾和社會組織也是重要的監管者。然而，目前L市網約車的監管狀況并不允許市場主體和社會主體的充分參與。因此，治理的有效性大大降低，相關利益主體為監管做出貢獻的熱情也被削弱了。同時，網約車服務平臺和網約車服務提供者都是服務的供給方，但他們的利益并不一致。當網約車服務提供者和網約車服務平臺之間出現沖突或不一致時，沒有合適的組織來充當調解人，基于此，政府單一監管的缺陷再一次被體現。監管部門職責不明確目前已經出臺的賦予網約車合法地位的《暫行辦法》，因為是七部委聯合發布的，立法的層次并不高，征求意見的程序也不規范，這就使得很多城市的實施細則只是以政府文件的形式發布，細則更加算不上規范，這是目前我國政府對網約車監管不理想的重要原因。此外，出臺的《暫行辦法》也存在一些不足之處。作為新時代的一種新的經營方式，網約車運營服務與我們的生活緊密相連。僅僅是目前的四十條，對網約車的監管還遠遠不夠，而且這些條款大多是原則性的指導意見，對監管機構的具體監管任務缺乏明確的具體規定，這就造成了實踐中權責不清的混亂局面。準入規制過于嚴格盡管L市政府降低了對網約車的準入規制，但仍然沒有降低到合理的標準，使網約車難以進入市場。由于標準過高，一些車輛無法合法經營，只能在灰色地帶經營，這就促成了“黑車”市場的增長，交通和出行服務行業的健康發展受到了不小的影響。這些規則也增加了該行業新進入者的壓力，影響了自由競爭的發展。同時，嚴格的準入監管模式也導致了監管的低效率。L市政府網約車監管的對策轉變監管思維引入多元規制主體根據第四章對于美國和英國網約車監管的梳理，對L市網約車監管方面的不足做一個重新的審視，對于其相關經驗進行借鑒并結合L市實際情況進行簡要的對策分析。轉變監管思維政府監管是維護公共秩序和公共權利為出發點的，但也必須認識到，政府監管并未與社會的發展相同步。網約車不僅是一種新事物，也是"互聯網+"問題的一種潛在形式。這是共享經濟和政府治理機制之間的權衡，需要把所涉及的問題作為一個整體來考慮，做到一動百動。一些有價值的監管目標需要明確，多樣公共政策需要得以保障，以確保公眾的合法權益得到充分保護，并促進在線訪問新模式的健康發展。擺脫過去的單一中心主義，公共監管機構需要考慮到其他行為者，逐步走向多元化，權衡監管的成本和效益，始終尊重公共利益應是發展的首要考慮原則。同時，為了有效監管網約車行業和市場，政府需要創新監管理念，采取新的監管方式。引入多元規制主體技術變化不能改變出租車監管的目標。在中國，政府監管的基本結構一直是單一的行政機構，這在很大程度上忽視了市場的潛在作用。政府經常試圖成為保護公共利益的唯一"監督者"，同時將市場視為潛在的"侵略者"，并干預其運作的各個方面。雖然市場是由利潤驅動的，但政府和市場有一個共同的目標，即公共安全，這使雙方有機會合作，從而改變監管方式，即通過行政罰款和其他強制措施，鼓勵網絡出租車平臺和業主履行義務。在技術監管方面，市場具有先天優勢，政府可以充分利用現有的監管工具，避免重復建設，從而將更多精力投入到宏觀監管中。首先，可以爭取與網約車平臺建立平等合作關系，采取激勵措施，激發各監管要素的積極性，并與現有法律法規相銜接，對網約車進行監管。同時，在監督過程中應重新分配政府和平臺的監管責任，明確雙方的責任。為了達到善治的效果，必須轉變觀念，實行政府、市場和社會力量三方聯動，積極應對不斷變化的社會現實，促進網約車行業的有序發展。完善法律體系設立專門監管機構針對部門職責不明確的問題，究其原因，主要是監管法規不完善。因此，應當完善法律體系、設立專門監管機構。完善法律體系完善相關立法是做強做大不同行業的基礎，所以我們不能忽視網約車領域的立法發展。監管基本上是以規章制度的形式存在，這就導致了法律規定的監管程序存在漏洞，以及難以考慮監管下的典型案例和把握監管的范圍等。為了使網約車行業合法合規，必然需要完善相關立法。在L市關于網約車行業監管的研究之后，很明顯，相關的立法需要立即得到完善。讓司機和乘客了解違法的嚴重后果。根據車輛和司機的來源，應簽訂不同的合同。例如，擁有車輛的私人車主，共同提供車輛招聘司機的平臺，將不得不簽署不同形式的合同。多年來，司機們發現，當他們在網上駕駛時受到侵犯時，他們的權利很難得到落實。因此，政府作為監管主體，需要制定明確的法律文件，如果有了明確的法律規定，就能有效幫助遏制司機的行為，從而充分保障乘客的權益，促進網約車行業的長期穩定發展。設立專門監管機構應設立專門的監管實體來管理網約車服務，以盡量減少缺乏監管安排等問題。相關部門作為監管主體，應有效協調各部門的工作，促進各部門之間的積極合作，特別是通過大數據的部署和關鍵信息的交流與互通。例如，可以成立一個部門，專門監督車輛的安全保障；其次，可以委托專業部門監督車輛或司機是否符合平臺標準。如今，隨著互聯網的快速發展，也可以有效利用互聯網和其他先進技術，對網約車的情況進行實時管理，這樣可以最大限度地減少信息的差異。如果政府牽頭對網約車行業進行監管，可以更好地促進網約車行業的長期穩定發展。明確監管定位寬松化監管模式對于準入規制過于嚴格的問題，主要是因為監管政策缺乏科學調度。所以，應該明確監管定位，寬松化監管模式。明確監管定位政府要維護網約車市場秩序，規范網約車市場的運行，引導網約車市場的發展。在引導網約車市場發展方面，政府應根據具體情況不斷優化相關的管理安排、制度等，確保網約車經營者能夠在良好的經營環境中運營，企業也應盡力提升自己。2012年，網約車行業穩步發展，但進入門檻低，服務要求還不夠規范，也沒有共同的治理措施來規范網約車的行為。沒有標準的治理措施來規范司機的行為，所以網約車司機的素質參差不齊，網約車乘客的素質也不均衡。所有這些都很容易導致非法和犯罪活動的發生。因此，當局需要很好地管理市場，重點是使公共利益最大化，并制定一些規則來限制司機和乘客的活動。違反這些規則的人應該受到嚴厲的懲罰，并鼓勵他們做出補償。同時，如果新公司想進入網約車領域，政府也應該提供一些激勵措施，使它們能夠與壟斷企業公平競爭，并使不同的市場參與者能夠相互激勵，變得更加強大。當然，規范網約車系統不僅意味著要制定和優化相應的法律，還要優化管制的形式和功能，讓網約車系統中的參與者形成相應的協會，讓自己相互監督和管理，從而形成一個更加完整的網約車系統。例如，應該為平臺、司機或乘客等制定保障措施。作為規范的網約車市場的警察，應該有相應的信用評估機制，保證交易關系的健康穩定，并對失信行為出臺相應的懲罰措施，凈化市場環境，不斷完善治理體系。寬松化監管模式地方政府以《青島市網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》為范本，制定了符合當地發展原則的網約車管理地方法規。以四川、浙江為典型代表，對傳統公交和網約車的質量監管以"質量好、差異化管理"為原則，軟硬兼施。例如，在杭州，《杭州市汽車服務管理實施細則》文件只明確規定了司機、車輛牌照、車輛能耗等標準；同時，政府放棄了對市場的適時監管作用和對公平競爭環境的維護；對已經擁有出租汽車經營許可證的出租車司機，只要有相關文件證明，就