地下綜合管廊項目PPP模式案例解析地下綜合管廊項目PPP模式案例解析地下綜合管廊，又稱“共同溝”，即在城市地下建設一個隧道空間，將水、電、氣、熱、通信等各類市政管線有機綜合集約化地鋪設在同一條隧道內，并進行集中管理的大型綜合性市政基礎設施。2015年，國務院及各部委多次出臺政策推進地下綜合管廊建設，并強調在綜合管廊建設中，應優先考慮引入社會資本，采取PPP模式。同年4月，財政部、住房城鄉建設部公布了10個地下綜合管廊試點城市，對采取PPP模式建設的管廊項目，給予額外資金獎勵。同年8月，國務院辦公廳印發《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》(國辦發[2015]61號，以下簡稱《指導意見》)，部署推進城市地下綜合管廊建設工作，到2020年計劃建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊并投入運營。從部分試點城市開展PPP咨詢服務情況和率先實現具體項目落地的實踐經驗來看，地下綜合管廊項目要運用好PPP模式，必須根據項目特點考慮如下因素：一是實現經濟社會效益的周期較長地下綜合管廊建成后，可以避免傳統直埋方式下因管線擴容、維修等反復開挖道路的額外施工浪費，減少環境污染；同時，綜合管廊避免了管線直接與土壤和地下水接觸，延長了管線使用的壽命，降低成本。但這種“節約”是在管廊整個的設計使用年限（一般都在100年左右）中逐漸實現的，有一個漫長的過程，而地下綜合管廊的建設卻需要短期內一次性投入。因此，其經濟效益與社會效益需要在很長一段時間中才能逐漸顯現出來。二是建設費用高物業管理及運營維護費用低。地下綜合管廊往往需要在前期投入大量的建設資金，同步配套完善的消防設施及監控設施。而建成后的物業管理則相對簡便，通常情況下通過配套的監控設施即可完成對整體地下綜合管廊的監控管理，與高昂的建設費用相比，運營維護費用之低幾乎可以忽略不計。而日常運營維護的頻度和強度相較于傳統直埋方式也大大降低。三是管線單位入廊協調難度大地下綜合管廊集中修建，里面鋪設各種市政管線，包括水、電、氣、熱、通信等，各管線分別屬于不同的使用單位和所有人，其中有國企也有私企，有央企也有地方企業，協調難度很大。對管線建設單位而言，入廊的短期效益并不明顯，減少管線重置等長期效益在未來才能顯現出來，這也是管線單位的積極性不高的原因之一。那么，圍繞地下綜合管廊的上述3個主要特點，在此類項目中PPP模式需如何設計呢？一是合作期限的設置要合理地下綜合管廊經濟社會效益的實現往往需要一個非常漫長的周期，相應的PPP合作期限也應適當增長。相較于道路等其他基礎設施PPP項目，地下綜合管廊項目的合作期限一般建議不低于25年，可設置為28~30年（特許經營項目通常約定的期限不超過30年），如果社會資本、金融機構可以接受，長于30年的安排也未嘗不可。二是付費模式設計要注重可操作性根據財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）的要求，PPP項目回報機制主要包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。地下綜合管廊可向各入廊管線單位收取相關費用，屬于準116地下綜合管廊PPP項目典型案例操作實務研討會中交四公局、二十冶集團經營類的項目，一般可采取可行性缺口補助方式來設計項目的回報機制。考慮到國內地下綜合管廊實際運營經驗較少，未來入廊管線單位收費情況并不明確，也可以考慮采取政府付費方式向項目公司購買地下綜合管廊服務，保證項目公司合理收益，提高社會資本參與的積極性。三是費用標的設置要科學地下綜合管廊收費主要包括管廊租賃費用及物業服務費用兩部分。其中，管廊租賃費用主要滿足前期建設回報要求，這部分主要通過可用性服務費方式支付；物業服務費用主要滿足管廊運營維護回報要求，這部分主要通過運營績效服務費方式支付。結合地下綜合管廊項目前期建設費用高、后期運營費用低的特點，在選取社會資本時，投報費用標的設計重點應考慮可用性服務費。四是入廊收費依據和保障要明確根據國務院《指導意見》的要求，入廊管線單位應向地下綜合管廊建設運營單位交納入廊費和日常維護費。其中入廊費主要根據地下綜合管廊本體及附屬設施建設成本以及各入廊管線單獨敷設和更新改造成本確定，用以彌補地下綜合管廊項目的建設成本；日常維護費主要根據地下綜合管廊本體及附屬設施維修、更新等維護成本以及管線占用地下綜合管廊空間比例、對附屬設施使用強度等因素合理確定，用以彌補地下綜合管廊項目的運營維護成本。同時，應出臺強制入廊政策，保證各入廊管線單位只能使用地下綜合管廊，使得地下綜合管廊項目的需求得到保證。綜上所述，地下綜合管廊雖然投資大、回報周期長，但如果項目整體設計合理，在國家法律政策等多方支持下也能成為收益長期穩定的好項目。從貴州六盤水等地下綜合管廊試點城市的PPP模式成功實踐經驗來看，大量社會資本對此類項目表現出了濃厚的興趣，筆者相信隨著地下綜合管廊建設在全國鋪開，將會涌現出更多的成功案例。城市地下綜合管廊，又稱“共同溝”，即在城市地下建設一個隧道空間，將水、電、氣、熱、通信等各類市政管線有機綜合集約化地鋪設在同一條隧道內，并進行集中管理的大型綜合性市政基礎設施。在國外發達國家，地下綜合管廊已經應用了一個多世紀，在系統日趨完善的同時其規模也有越來越大的趨勢。地下綜合管廊的運用可以避免傳統直埋方式下因管線擴容、維修等反復開挖道路的額外施工浪費，減少環境污染；同時，綜合管廊避免了管線直接與土壤和地下水接觸，延長了管線使用的壽命，降低成本；并且，建成后的物業管理相對簡便，與多次投入的高昂建設費用相比，運營維護費用極低。而且，通過管廊的集約化管理，還可以逐步消除地上管線，提升城市美觀度。由此看來，城市的地下綜合管廊的建設集約利用了地下空間資源，能夠提升城市綜合承載能力，滿足民生建設與城市發展的需求，也為城市經濟注入新的活力，是我國當前城市建設尤其是新城區開發的重要方向。一、項目背景（一）x市地下綜合管廊項目x市預計投資32億元建40余公里地下綜合管廊，本項目內容主要包括老城區的十余條路的地下綜合管廊建設。綜合管廊總投資估算包含管廊的建筑工程、供電照明、通風、排水、自動化及儀表、通信、監控及報警、消防等輔助設施，以及入廊電纜支架的相關費用，但不包括入廊專業管線、電纜橋架以及給水、排水、熱力、燃氣管道支架的費用。根據初步估算項目總投資造價為32億元。（二）項目難點1.建設費用高，資金缺口大。在地下綜合管廊的前期建設和同步配套消防監控設施中，需要投入大量的資金，每公里管廊綜合造價接近0.8億元，支出巨大。項目中的巨額的資金空缺成為政府綜合管廊的建設的重大難題。117會議資料/PPP項目相關資料2.實現經濟社會效益的周期長。地下綜合管廊的效益是在整個的設計使用年限（一般都在100年左右）中逐漸實現的，有一個漫長的過程，而地下綜合管廊的建設卻需要短期內一次性投入巨額資金，這大大增加了項目融資難度。3.管線單位入廊協調難度大。地下綜合管廊集中修建，里面鋪設各種市政管線，包括水、電、氣、熱、通信等，各管線分別屬于不同的使用單位和所有人，其中有國企也有私企，有央企也有地方企業，協調難度很大。對管線建設單位而言，入廊的短期效益并不明顯，減少管線重置等長期效益在未來才能顯現出來，這也導致管線單位的積極性不高。（三）項目的PPP運作模式本項目資金缺口大，政府無法采取自行投資建設的傳統方式。x市政府在專業咨詢機構的指導下，充分做了可行性分析，最終選擇了PPP模式，充分運用社會資本，優化資源效率，創新解決了資金與運營中的難題，順利實施項目。本項目整體采取“管廊打包PPP”的模式，采用“建設-運營-移交（BOT）”的方式進行運作，具體為：市政府指定市住房和城鄉建局作為項目實施機構，并授權xx公司代表政府方出資成立項目公司。在PPP專家咨詢機構的指導下，項目實施機構通過公平、公正、公開的原則選擇社會資本。社會資本與xx公司簽訂股東協議，向項目公司增資9.6億元，占股80%；合作公司以前期已投入的項目資金及部分貨幣資金出資，共計2.4億元，占股20%。項目公司與金融機構簽訂融資協議，融資約10.5億元(項目估算總投資約為32億元，中央財政專項補助資金10億元，其中9.5億元用于補貼建設資金；地方政府配套資金2.4億元作為資本金注入項目公司；引入社會資金19.1億元)。項目公司組建后，項目后期融資約10.5億元，由項目公司按市場化原則自行籌措，后續融資工作由中標社會資本方全權承擔。若后續融資出現困難，由社會資本方優先提用現有可用授信額度，對本項目提供流動性支持。最終，某央企以低于每年預估價的報價成為中標供應商，項目獲得成功開展。二、PPP模式在城市地下管廊項目中的應用隨著國家部門多項政策的推出，大力支持PPP模式的運用，PPP模式成為我國基礎建設的主要融資運作方式，較好的解決的資本與運營的環節。而城市地下管廊項目前期一次性資金投入量大、收益周期長的特點，是傳統運營方式無法解決的，而運用PPP模式能夠有效協調解決，引入社會資本，優化運營效率，分擔政府風險，兩者能夠有效的結合在一起，促進地下管廊項目的實施。（一）政策依據2014年6月國務院辦公廳發布的《國務院辦公廳關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》（國辦發〔2014〕27號）提出，開展城市基礎設施和綜合管廊建設等政府和社會資本合作機制（PPP）試點，積極推進政府購買服務，完善特許經營制度，研究探索政府購買服務協議、特許經營權、收費權等作為銀行質押品的政策，鼓勵社會資本參與城市基礎設施投資和運營。2015年，國務院及各部委多次出臺政策推進地下綜合管廊建設，并強調在綜合管廊建設中，應優先考慮引入社會資本，采取PPP模式。財政部和住房城鄉建設部聯合下發《關于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》、《關于組織申報2015年地下綜合管廊試點城市的通知》，并在4月公布了10個地下綜合管廊試點城市，對采取PPP模式建設的管廊項目，給予額外資金獎勵。同年8月，國務院辦公廳印發《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》(國辦發[2015]61號，)，部署推進城市地下綜合管廊建設工作，到2020年計劃建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊并投入運營。（二）可以性分析本項目采用PPP模式，即政府和社會資本合作機制。項目公司通過向入廊企業收取廊位租賃費、管廊物業管理費以118地下綜合管廊PPP項目典型案例操作實務研討會中交四公局、二十冶集團及獲得政府可行性缺口補貼等方式取得收入，以補償經營成本、還本付息(若有)、回收投資、應繳稅金并獲取合理投資回報。當然，我們的特許經營是有期限的，特許經營期屆滿后，項目公司應按照PPP協議的約定，將本項目公用設施的所有權、土地使用權(若有)無償、完好、無債務、不設定擔保地移交給市政府指定機構。項目收入來源包含三部分，即廊位租賃費、管廊物業管理費和政府可行性缺口補貼。一是廊位租賃費定價機制廊位租賃費按各種擬入廊管線傳統直埋成本，并考慮資金占用年成本(7%-8%)，分28年等額支付的辦法計算得出，金額估算為11000萬元/年；廊位租賃費由各管線單位按傳統敷設方式土建投資的比例進行分攤。二是管廊管理費定價機制參考同類項目運營費用現狀，結合x市實際情況，初步估算x市綜合管廊運營費為850萬元。綜合考慮專用截面分攤法和直埋成本分攤法，對這兩種方法的結果取平均值得到本方案綜合管廊管理費的分攤比例。三是政府可行性缺口補貼。為保證項目的財務可行性，項目運營期內，政府根據項目全生命周期成本、經營收益、價格調整機制、項目公司經營的質量等因素，每年向項目公司提供缺口補貼。政府可行性缺口補貼金額的多少，將在選擇投資者時，作為招標條件或談判條件，由各意向投資機構競標產生。根據本方案的投資規模、投融資結構以及項目公司在運營期的收入和成本，在滿足投資者自有資本內部收益率達到8%的條件下，初步估算政府每年應支付的可行性缺口金額估算為10000萬元。四是初步財務測算結果經測算，當補貼金額為10000萬元/年時，投資者自有資本內部收益率7%-8%，整個項目全投資內部收益率6%-6.5%。在本項目中以PPP模式運作綜合管廊項目，具有如下幾點優勢：1.資金方面政府自身融資渠道過于單一，采用特許經營的方式，與社會資本合作成立項目公司，項目公司通過發行企業債券、中期票據、項目收益債券等市場化方式融資，可以緩解地方政府債務壓力。2.技術方面由于地下綜合管廊涉及電力、通信、給排水、熱力等各類管線，建設期、運營維護期間很可能會遇到各類技術問題，需要較強的專業能力，政府通過PPP模式可引入專業的管理運營團隊對地下綜合管廊進行運營維護，政府行使監管職能，對社會資本定期進行績效評價，使得其回報與績效掛鉤，督促其高效、高質地運營地下綜合管廊。3.效率方面PPP模式運作中，政府方與社會資本方共同參與項目的識別、可行性研究等前期工作，有利于縮短前期工作周期；政府方對于項目的建設、運營過程進行全程監督，保證了項目在技術和經濟上的可行性，使項目費用降低。PPP模式只有當項目已經完成并得到政府批準使用后，社會合作方才能開始獲得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造成價。4.創新方面采用PPP模式促進了投資主體的多元化，使整個項目的投融資機制得到調整，投融資方案設計更加合理優化，實現投融資的設計的創新。5.風險控制方面采用PPP模式可以優化項目全過程的風險分配，在項目實施之初通過各合作方的分析與協商可以確立合理明確的風險分擔機制，同時政府方可以在風險分配上掌握主動權。（三）實施要點在城市地下綜合管廊項目的實施中，涉及部門和需要協調的因素眾多，要想使管廊項目建設順利進行，還需注意以下幾個要點：1.成立項目領導小組成立項目領導小組，充分授權統籌規劃合理安排管線鋪設。為切實加強項目組織管理工作，在實施綜合管廊PPP項目初期，需要成立領導小組，成員應包括市政府領導、財政、發改等部門負責人，領導小組下設辦公室，貫徹執行其下達的管廊項目的各項任務要求。通過政府充分授權，領導小組應明確相關部門代表政府主持地下綜合管廊的建設工作，負責統籌協調管網規劃、建設及管理相關事宜。牽頭部門應統一負責編制管網綜合規劃，把涉及電力、熱力、給排水、119會議資料/PPP項目相關資料燃氣、通信的專項規劃融合成綜合規劃。并由領導小組指定部門負責與社會資本方商談、簽訂特許經營協議，成立項目公司，參與地下管廊的建設運營管理的監管工作。2.確保管線使用單位協調配合確保電力、排水、燃氣各管線使用單位的多方協調配合，明確入廊要求。綜合管廊集中修建于地下，里面鋪設市政管線，各管線分別屬于不同的使用單位和所有人，既需要道路、市政方面對管廊選址、開挖時間等方面的協調配合，更與電力、排水、燃氣、通信等各個管線單位的工作密切相關。在考慮綜合管廊建設項目時，需要切實考慮各部門意見，協調一致，共同研究加強地下管線建設管理的政策措施，研究解決綜合管廊跨地區建設、跨部門合作的問題，積極協同各管線使用單位年度建設布線任務、時間計劃，確保后續建設中協調一致高效完成項目實施。牽頭單位與各管線使用單位簽署入廊協議，并向電力、排水、燃氣、通信等單位明確，在即將建成綜合管廊的區域中，凡是已經在管廊中預留管線位置的，相關管線單位不得再另行安排管廊以外的管線位置，避免因溝通不到位導致的重復開挖、空間資源浪費。3.明確收費定價及補貼機制加強政府監督，入廊收費依據和保障要明確。根據國務院《指導意見》的要求，入廊管線單位應向地下綜合管廊建設運營單位交納入廊費和日常維護費。在簽訂特許經營協議前，政府物價管理部門需事先確定好入廊費、管理維護費用的定價收費機制。綜合管廊項目中，社會資本可以通過征收入廊費、收取管理維護費用等方式來收回投資并實現一定盈利。因此在招商前，政府需要根據“保本微利”原則，事先擬定好科學、合理的定價方案。由于入廊費、管理維護費用的收取涉及多個管線單位，包括供水、熱力、電力、通信、廣播電視、燃氣、排水等等，每個單位的收費標準各有不同，需要由政府物價管理部門同各管線單位溝通協商確認，并下發物價標準文件。具體定價方法通常有：入廊費一般采取“直埋成本法”，即管線單位承擔的管廊使用費原則上不超過直接敷設的成本。入廊費可一次性繳納，但考慮到數額較大，為增加管線單位的積極性，入廊費也可分年繳納。管理維護費用一般采取“空間比例法”，即由管線單位按照其所使用入廊管線所占空間（包括管線凈空間和管線操作空間）占用地下綜合管廊總空間的比例，對全部的管廊管理維護費用進行分攤。另外，僅通過入廊費、管理維護費用無法回收投資的地下綜合管廊項目，政府應適當設立可行性缺口補貼機制，保證社會資本在項目中取得基本的投資收益。由于地下綜合管廊建設PPP項目特許經營期較長，一般超過20年，在此期間隨著經濟波動物價會發生變化，因此物價定制部門需要事先制定好相關費用的調價機制，約定調價公式和調價時間。4.充分重視中介機構的作用財政部文件指出，為確保示范項目操作規范和高效，必要時可聘請專業機構協助和積極發揮第三方專業機構作用。發改委的文件中也提出了積極發揮各類專業中介機構在PPP項目中的積極作用，提高項目決策的科學性、項目管理的專業性以及項目實施效率。綜合管廊PPP項目商務條件復雜，聘請專業咨詢機構可彌補政府部門在經驗和專業知識上的欠缺，幫助政府理順項目邊界條件，保障政府部門的正當利益。能夠完善政府和社會資本合作模式，監督公開公平的競標流程，構建明確的各方責任體系，合理的論證和測算。三、建議與展望城市地下綜合管廊項目投入資金巨大，也是近些年我國發展的重點，在長期的建設發展當中，地下綜合管廊項目的各方面也會漸趨成熟，帶動與協調各相關部門的配合，促進城市經濟發展，在項目PPP模式的運作中，能夠優化效率，節約成本，創新經營模式，形成完善成熟的城市地下綜合管廊PPP模式運營管理系統。在將來的運用中，可以著重在如下幾個方面作出相應的改進與創新：1.在融資方面地方政府可以借助地下管廊專項債正式發行，或者重點通過與有資金和建設實力的央企公司合作，采用“投融資設計施工總承包回報”模式介入到基建項目中，通過自身實力緩解地方基建項目的融資難。2.城市地下綜合管廊建設應嚴格按照“先規劃、后建設”的原則，綜合管廊規劃與城市地下空間總體規劃必須統一同步推進。3.加大綜合管廊相關技術的研發投入，盡快完善綜合管廊技術規范和標準。120地下綜合管廊PPP項目典型案例操作實務研討會中交四公局、二十冶集團4.綜合管廊建設可以兼顧人防需要，充分發揮其“平時防災，戰時防空”的綜合防護能力，確保戰時管線安全運營。5.統籌考慮未來綜合管廊運營管理的智能化、系統化與集約化，降低管廊運營風險與成本。地下綜合管廊雖然投資大、回報周期長，但如果項目整體設計合理，在國家法律政策等多方支持下，運用PPP模式引進社會資本能夠促成項目的完成并為社會資本帶來長期穩定收益的收益。隨著模式的成熟，本領域應用前景廣泛。我國基礎民生建設的大力發展的背景下，我國對城市地下綜合管廊的建設將有逐年的增加，為城市經濟的發展帶來更大的活力為民生需求帶來更多福利。四、地下綜合管廊項目PPP模式理性建設在我國，隨著PPP模式在基礎設施與公用事業建設上的穩步推進，城市地下綜合管廊項目建設進入新的階段，政府和社會資本方都在摸索中前行。前期對綜合管廊項目建設采用ppp模式合理性的論證，是地下綜合管廊項目運用PPP模式關鍵。自2014年以來我國在基礎設施及公用事業領域大力推廣PPP模式，市政道路、環保行業、公益設施等項目建設逐漸由政府主導的傳統建設模式轉為PPP模式。2015年8月10日，國務院辦公廳印發《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》(國辦發[2015]61號，下文稱《指導意見》)，部署推進城市地下綜合管廊建設工作。《指導意見》從統籌規劃、有序建設、嚴格管理和支持政策等四個方面提出了十項具體措施，包括編制專項規劃、完善標準規范、劃定建設區域、明確實施主體、確保質量安全、明確入廊要求、實行有償使用、提高管理水平、加大政府投入、完善融資支持等。《指導意見》還對地下綜合管廊建設的合理性提出具體要求。PPP模式的核心思想是“以社會資本為主導，合理的建設投資帶來合理的建設收益，實現項目的理性化建設，從而避免政府對項目建設出現武斷決策，以減輕地方政府負債，使城市基礎建設符合城市經濟發展需求。”為此，地下綜合管廊建設采用PPP模式，必須在以下幾個方面考量綜合管廊項目的合理性。一、組織機構的專業性：在政府發起綜合管廊項目前，成立地下綜合管廊項目管理委員會（下簡稱“管委會”）。成員應包括市政府領導、財政、發改等部門負責人，管委會下設項目管理辦公室（下簡稱“PMO”），負責統籌協調管網規劃、建設及管理等工作，把涉及電力、熱力、給排水、燃氣、通信的專項規劃融合成綜合規劃。參與地下管廊的建設運營管理的監管，負責項目運營期間的績效考核。PM0組織各個入廊單位展開地下綜合管廊項目PPP模式討論會議，統一管廊入廊條件，設定入廊管線邊界條件，制定入廊收費機制等。二、專業技術的可行性：PM0依據《城市綜合管廊工程技術規范》等規范要求，組織各管廊單位技術專家，針對當地的地下環境，通過反復論證，制定切實可行的設計方案，確保設計方案的可行性。以便給社會資本方成立PPP項目公司時提供參考依據，便于PPP項目公司在滿足各入廊單位項目需求的前提下，優化設計方案，依據現有的資源條件，使項目設計趨向于理性。三、項目投資的可靠性：由于地下綜合管廊建設工程較為復雜，內在囊括的管線種類較多，一般包括電力、通信、給排水、熱力等多方面的技術、行政要求，同時，地下管廊建設工程投資額度比較大，相比單一的管線在技術方面更為復雜，對于收益的合理性、風險分擔