應急管理理論與實踐

第1章應急管理屬性與應急治理強化講授者：時間：地點：應急管理理論與實踐

第1章

目錄１．１應急管理的內涵與中國實踐１．２應急管理的屬性與體系建構１．３應急管理的外延與綜合治理應急管理理論與實踐１．１應急管理的內涵與中國實踐第1章應急管理屬性與應急治理強化應急管理理論與實踐1.1.1應急管理的含義基于《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》）等國家法律法規規定，結合我國應急管理的現狀，應急管理是指：在黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的框架內，以政府為管理主體，全社會共同參與，通過預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等一系列工作，防范化解重大安全風險，及時應對處置各類災害事故，保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩定，全面保障總體國家安全。應急管理理論與實踐1.1.2應急管理的特征公共性01其主體、對象和過程都應在公共治理的框架內開展系統性02應急管理的目標、對象、流程均是由多個要素匯聚融合、相互作用而形成的體系前瞻性03政府能夠掌握和運用突發事件的規律性，開展預防預警工作專業性04指通過專業的人員、設備、知識、技能，來應對不同領域或類型的突發事件。常態性05涵蓋了非應急狀態下或事前的防災、減災、備災等工作應急管理理論與實踐1.1.3應急管理的原則以人為本、減少傷亡（把保障人民生命安全放在首位）依法依規、規范管理（標準和法律猶如車之兩輪，共同保障應急管理工作有序發展）以防為主、防抗救相結合分類管理、分級負責統籌協調、有效聯動（在分類管理、分級負責的基礎上，明確統一指揮和屬地管理為主的基本原則，強化多層次的有效聯動）科技支撐、強化素質社會協同、共建共治應急管理理論與實踐1.1.4應急管理的中國實踐各級政府是應急處置的責任主體基層單位與社會組織在應急處置中應履行相關義務公民在突發事件應急處置中應履行相關義務應急處置的相關主體及其責任義務中央層面管理責任主體和法定職責具備應急管理職能的有關部門及其機構主要包括：（１） 15個國務院組成部門。（２）８個國務院直屬事業單位和國務院部委管理的國家局。（３）３個國務院直屬機構。包括市場監管總局、海關總署和廣電總局。（４）國務院臺辦。

1.1.4.1應急處置的相關主體及其責任義務應急管理理論與實踐1.1.4應急管理的中國實踐

1.1.4.2應急管理的體制機制與常態運行體制機制是應急管理常態運行的基礎，其核心是機構設置和職能設定。“三定方案”———定機構、定職能、定編制（人員），是以定機構為依托，以定職能為核心，以定編制（人員）為保障，是指政府為完成法定的應對突發事件的任務而建立起來的、具有確定功能的應急管理組織結構和行政職能1.應急管理體制機制的基本原則統一指揮統一指揮、專長兼備、反應靈敏、上下聯動01綜合協調上下級政府協調社會組織團體協調02分類管理根據突發事件的過程性質和機理差異進行分類管理03分級負責根據事件等級確定不同層級的政府進行分類處置04屬地管理當地管理就地管理05應急管理理論與實踐1.1.4應急管理的中國實踐

1.1.4.2應急管理的體制機制與常態運行2.我國應急管理體制機制的發展演變Part01分災種管理階段自1949年至2003年“非典”之前，分災種管理突出表現為不完整單部門負責制、臨時性指揮部機制、外生性減災機制和重大自然災害的中央“兜底”機制。Part02綜合化管理階段第二代應急管理體系的主要特征是綜合化管理，2003年“非典”之后，中國開始建設以“一案三制”為核心的應急管理體系Part03添加標題自2018年應急管理部成立之后，從強調全災害管理走向重視全過程管理應急管理理論與實踐1.1.4應急管理的中國實踐

1.1.4.2應急管理的體制機制與常態運行３我國應急管理體制機制的架構現狀當前，我國正在努力創建一套全新的應急管理制度，構建適應國家治理體系和治理能力現代化的應急管理體系，統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的中國特色應急管理體制正加快形成。第一，黨中央、國務院是應急管理最高領導機構第二，各級應急管理部門統籌管理應急管理事務第三，統一指揮和調動地方積極性相結合第四，應急管理部對內加強職能的融合和重塑，優化組織結構和運行機制第五，應急管理部對外處理好“統”與“分”的關系，界定好“防”與“救”的職責。第六，健全社會力量參與機制，發揮應急救援的整體合力應急管理理論與實踐1.1.4應急管理的中國實踐

1.1.4.3應急管理的法律規范與長效建設1.應急管理法律規范的意義與價值應急管理的法律標準與體制機制之間有著緊密的聯系。一方面，應急管理體制機制為法律標準的研制提出具體的、適應當前形勢需求的要求；另一方面，法律標準作為法律法規、政策文件的技術支撐，共同為應急管理體制機制的有效運轉提供保障。應急管理的法律標準與體制機制的關系應急管理理論與實踐1.1.4應急管理的中國實踐

1.1.4.3應急管理的法律規范與長效建設2.我國應急管理法律體系的歷史與現狀我國應急管理法律體系建設工作有兩個重要的歷史節點。第一個重要節點是2003年抗擊“非典”，2003年５月正式頒布的《突發公共衛生事件應急條例》標志著我國公共衛生應急處理工作進入法制化軌道第二個重要節點是2008年抗擊中國雪災、應對“5·12”汶川地震，自此我國更加重視應急管理法制體系的構建，四類突發事件應急管理相關法律法規和應急預案應急管理理論與實踐1.1.4應急管理的中國實踐

1.1.4.3應急管理的法律規范與長效建設３我國應急管理法律“１＋４”體系建設規劃為有效防范化解重大安全風險，以應急管理部為核心的相關部門加強頂層設計，大力推進應急管理政策法規標準體系建設，推進《應急管理立法體系框架方案》落實，結合職能定位，堅持立改廢釋并舉，加快構建“１＋４”（應急管理法＋安全生產法、自然災害防治法、消防法、應急救援組織法）法律體系骨干框架通過立法程序把習近平總書記關于應急管理、安全生產、防災減災救災的重要論述精神轉化為系統完備、科學規范、運行有效的應急管理法律制度體系，推動形成與中國特色應急管理體系相適應的大國應急管理法律體系所推出的重要舉措。應急管理理論與實踐１．2

應急管理的屬性與體系建構第1章應急管理屬性與應急治理強化應急管理理論與實踐1.2.1應急管理的三種屬性與體系“僵局”的剖析

1.2.1.1應急管理的應急屬性應急是政府的重要職能，從最基本的“守夜人”角色開始，政府就承擔起應急管理的職責。因此，應急管理的應急屬性是最早被強調的特征。國際經驗表明，各國的應急管理的要務都是高度注重處置突發事件，要求更加快速地處理完畢并恢復到災前狀態。這就產生了以響應速度、快速可逆等為指標的應急管理。應急屬性的外在目標是快速，內在要求是專業導向，各國在實踐中確立起來“監測—響應”業務模式。在監測保障下，按預設的應急流程分級響應，有序調配相應的應急力量和物資，從而縮短應急時間、提高應急效率；通過預案管理，固化成型，建構起成熟的業務架構和可持續的應急管理。應急管理理論與實踐1.2.1應急管理的三種屬性與體系“僵局”的剖析

1.2.1.2應急管理的管理屬性政府管理的科學化從根本上激發了應急管理的管理屬性，同時為了應對逐漸趨于復雜的風險環境和動態新生的突發事件，應急管理的管理屬性受到了越來越多的重視。國際經驗表明：應急注重速度的同時，必須注重減少人員死傷和財產損失、減輕身體和精神損害、維護社會治安和市場秩序、防止發生次生災害和衍生事件、保護生態環境和減輕污染等諸多方面的成效，并追求人民群眾的安全感和滿意度。管理屬性的外在目標是成效，內在要求是結果導向，各國在實踐中不斷建立健全“決策—協調”業務模式。在決策機制的運行下，管理屬性必然要求應用體制機制做好高效協調，持續改革完善，形成穩健型的應急管理。應急管理理論與實踐1.2.1應急管理的三種屬性與體系“僵局”的剖析

1.2.1.3應急管理的公共屬性隨著國家的發展和社會的進步，社會各界對于突發事件的認識日益深刻，共擔風險所有權的意識也逐步深入人心，應急管理的公共屬性趨于共識。國際經驗表明：風險社會的推廣使得應急管理越來越多地進入公共領域，民眾不僅是災后的受保護對象，也是危機的預防主體和災時的“第一響應人”，融媒體技術也使得社會監督和問責追責成為應急管理的重要環節。公共屬性的外在目標是公允，內在要求是過程導向，各國在實踐中根據國情開創了“責任—能力”業務模式。明確社會各主體在應急管理全流程中的責任和分工，通過法律法規的硬性約束，匹配相應的資質和技能，形成責任全覆蓋、能力能支撐的應急格局，并通過持續的完善法制，建設以公民為中心的應急管理。應急管理理論與實踐1.2.1應急管理的三種屬性與體系“僵局”的剖析

1.2.1.3應急管理體系的“僵局”剖析與優化訴求應急管理的屬性在應急改革方面起著內在推動作用。實踐表明，三種屬性分別提出了改革訴求，在特定的環境中若應用得當也確實提升了應急成效。從本質上分析，應急管理體系的“僵局”是功能紊亂和價值貶縮的雙重失誤，不僅在應急功能方面未達成速度最快、損失最低、責任最小的應急預期，而且在應急價值方面也未實現風險防控、總體安全、本質安全的社會格局。應急管理理論與實踐1.2.1應急管理的三種屬性與體系“僵局”的剖析

1.2.1.3應急管理體系的“僵局”剖析與優化訴求結合國際實踐經驗，應急管理體系在當前的社會風險環境下，面臨著同時在功能體系和價值體系方面推進體系健全的要務：應急管理理論與實踐1.2.2應急管理的屬性細分與功能體系的健全在風險社會的環境中，應急管理體系的功能發揮必須要以進一步厘清應急管理屬性為根本，以打破體系“僵局”為標的，在單屬性層面趨于細分，通過屬性甄選實施精細化的匹配表應急管理的屬性細分應急管理理論與實踐1.2.3應急管理的屬性融合與價值體系的健全各國的實踐表明，應急管理在屬性無法切割或應該組合的多屬性層面應該趨于交互，通過屬性融合和模式綜合，健全應急管理的價值體系。應急管理多屬性層面的融合示意圖應急管理理論與實踐1.2.4健全應急管理價值體系應急管理體系在單屬性層面細分突出應急功能的基礎上，還要在多屬性層面交互融合，在應急工具、應急制度、應急價值三個方面，凸顯應急管理價值，健全應急管理價值體系表應急管理價值體系的健全應急管理理論與實踐１．3

應急管理的外延與綜合治理第1章應急管理屬性與應急治理強化應急管理理論與實踐1.3.1防災減災的“致災因子承災體孕災環境”模型致災因子的識別承災體的調查孕災環境的分類孕災環境是指孕育災害的環境，是由自然環境與人為環境所組成的綜合地球表層環境。各類承災體的分布（空間位置及數量）是災害損失評估的重要輸入信息，特別是人口、建筑物、交通、通信等重要承災體的信息。因此，建立完備詳細的承災體數據庫具有重要作用。致災因子是自然或人為環境中，突發事件或安全事故，對人類生命、財產或各種活動產生危害、帶來損失、引發不利影響的因素，實際工作中一般也稱為“危險源”“安全隱患”等應急管理理論與實踐1.3.2應急治理的“應災主體致災因子承災環境”模型不同于防災減災，應急治理的“應災主體—致災因子—承災環境”模型中，應災主體、致災因子、承災環境的內涵更為深刻，范圍更為廣泛，治理過程中的難度更大、要求更高。基于“應災主體—致災因子—承災環境”模型的應急治理，是指應災主體針對致災因子，在特定的承災環境中，實施風險治理和應急管理等綜合措施應急管理理論與實踐1.3.3災害治理的“公助—共助—自助”模式日本的《災害對策基本法》對“公助—共助—自助”模式做出了具體規定。作為日本災害管理的根本大法，《災害對策基本法》自1961年開始制定并不斷修正，對政府、公共機關以及民眾的防災計劃進行責任與義務的指導，突顯了自助、共助、公助的角色和分工。它對防災計劃體系的建立具有全面的引導支撐作用，包含了防災基本計劃的制訂、各級行政機關在防災計劃制訂過程中的任務與責任，以及對每一個層級的防災計劃的差異性與承接性的解釋說明。1.3.3.1“公助—共助—自助”模式的產生背景與法律基礎應急管理理論與實踐1.3.3災害治理的“公助—共助—自助”模式在時序視角下“自助、共助、公助”和“平時、災時、災后”能夠構成一個３×３的“公助—共助—自助”模式的構成框架1.3.3.2“公助—共助—自助”模式的基本框架與關鍵活動應急管理理論與實踐1.3.3災害治理的“公助—共助—自助”模式自助防災的關鍵活動1.3.3.2“公助—共助—自助”模式的基本框架與關鍵活動應急管理理論與實踐1.3.3災害治理的“公助—共助—自助”模式共助防災的關鍵活動1.3.3.2“公助—共助—自助”模式的基本框架與關鍵活動應急管理理論與實踐1.3.3災害治理的“公助—共助—自助”模式平時階段“公助—共助—自助”模式的聯動路徑1.3.3.3“公助—共助—自助”模式的聯動路徑與內在邏輯應急管理理論與實踐1.3.3災害治理的“公助—共助—自助”模式災時階段“公助—共助—自助”模式的聯動路徑1.3.3.3“公助—共助—自助”模式的聯動路徑與內在邏輯應急管理理論與實踐1.3.3災害治理的“公助—共助—自助”模式災后階段“公助—共助—自助”模式的聯動路徑1.3.3.3“公助—共助—自助”模式的聯動路徑與內在邏輯應急管理理論與實踐1.3.3災害治理的“公助—共助—自助”模式災后階段“公助—共助—自助”模式的聯動路徑的內在邏輯1.3.3.3“公助—共助—自助”模式的聯動路徑與內在邏輯應急管理理論與實踐復習思考題１．簡述應急管理的含義、特征、原則。２．分類總結我國應急管理的基本主體及其法定職責。３．概括我國應急管理體制機制的發展演變和架構現狀。４．簡述應急管理的三種屬性。５．簡述應急管理屬性所存在的主要僵局。６．簡述應急管理三種屬性各自適用的主要情境。７．簡述應急管理屬性融合的三種綜合模式。８．簡述防災減災的“致災因子承災體孕災環境”模型的定義和應用場景。９．簡述應急治理的“應災主體致災因子承災環境”模型的定義和應用場景。10．簡述災害治理的“公助共助自助”模式的定義和應用場景。應急管理理論與實踐閱讀材料：四川省安全社區“７＋Ｎ”建設模式社區，是城市發展的基本單元，承載著人民對美好生活的向往。從小區到學校，從休閑廣場到商業樓宇，安全、健康、和諧已成為社區百姓切實的生活體驗。在國際安全社區、國家“綜合減災示范社區”、“安全生產示范鄉鎮”、“平安社區”的基礎上，以四川省為代表的地方，從2009年開始試點探索，逐步形成本土化的安全社區特色創建模式和要求。四川省安全社區建設已歷經１０年多的探索實踐，并已初步形成獨具特色的安全社區“７＋Ｎ”建設模式，即每個建設安全社區的街道、鄉鎮必須具備“７個１”（一套安全管理制度、一個安全文化陣地、一條安全社區示范街、一個安全示范校園、一批安全標準化企業、一份隱患排查表、一支應急救援隊伍），并在此基礎上因地制宜開展“Ｎ”個安全促進項目。應急管理理論與實踐應急管理理論與實踐

（）第2章應急觀念擴展與安全關口前移講授者：時間：地點：應急管理理論與實踐

第2章

目錄２．１應急觀念的擴展２．２安全風險的關口前移２．３安全風險的風險控制應急管理理論與實踐2．１應急觀念的拓展第2章應急觀念擴展與安全關口前移應急管理理論與實踐2.1.1危機的基礎界定根據《突發事件應對法》，突發事件是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。危機的國際通用概念主要有七種：crisis,damage,disaster,emergency,hazard,accident,incident。本書對危機的定義如下：危機是指突然發生的，可能造成或已造成人員傷亡、財產損失、環境破壞、群體恐慌、社會負面影響等社會危害中的一種或多種，危及公共安全乃至國家安全，亟待采取應急處置措施以防范或應對的緊急事件。應急管理理論與實踐2.1.2危機的分類與分級

2.1.2.1我國的四類危機我國《突發事件應對法》《國家突發公共事件總體應急預案》等相關法律法規和政策文件，按照危機發生過程、性質和機理，分為自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件四類應急管理理論與實踐2.1.2危機的分類與分級

2.1.2.2我國的四級危機《突發事件應對法》等相關法律法規對危機進行分級，按照其性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，將危機分為特別重大、重大、較大、一般四級。四類危機的具體分級標準由國務院或者國務院確定的部門制定，旨在落實應急管理的責任和提高應急處置的效能。例如，《生產安全事故報告和調查處理條例》根據生產安全事故造成的人員傷亡和財產損失將事故分為四級，詳見表：應急管理理論與實踐2.1.3應急管理的“三重危機”模型新時代的應急管理，需直面人財損失、社會恐慌、惡劣影響的“三重危機”，分別對應公共安全風險、安全服務風險、社會負面影響風險。第二重危機社會恐慌除了生理層面的人財損失，還應重視心理層面精神損害和群體恐慌的危機，簡稱為社會恐慌，對應安全服務風險第一重危機人財損失人財損失是當前危機分級的基本標準。實踐中通常按照危機導致的人財損失程度進行分級，損害程度越大則危機級別越高。第三重危機惡劣影響除了考慮生理層面和心理層面的危機，還應將社會層面的惡劣影響及其對應的社會負面影響風險納入危機的范疇。應急管理理論與實踐2.1.4應急管理的“發生概率發生后果”模型“發生概率發生后果”模型（PR模型），對風險爆發為危機的發生概率和發生后果嚴重程度進行評估。應急管理理論與實踐應急管理的犘犚模型示意圖2.1.4應急管理的“社會責任負面影響”模型“社會責任—負面影響”模型（RI模型），對風險爆發為危機后相關主體應負的社會責任和危機導致的負面影響進行評估。應急管理理論與實踐應急管理的RI模型示意圖2．2安全風險的關口前移第2章應急觀念擴展與安全關口前移應急管理理論與實踐2.2.1風險關口前移的標準流程與規范實施國際標準和實務操作中，風險關口前移的標準流程與規范實施是指風險管理。應急管理理論與實踐風險管理的科學流程圖2.2.1風險關口前移的標準流程與規范實施風險識別是指采用適當的方法和工具，通過識別可能影響的風險源、影響范圍、事件的原因和潛在的后果等，最終生成風險清單，全面、系統和準確地描述風險狀況。應急管理理論與實踐

2.2.1.1風險識別的框架和方法明確其基本范圍，考慮包括但不限于：管理對象、管理流程、管理人員風險識別的基本范圍風險識別的框架建構風險識別的主要方法風險識別的體系建構安全檢查法、案例分析法、問卷調查法、頭腦風暴法、德菲爾法、標桿分析法、情景分析法、故障樹法法律法規的識別、管理目標識別、以往案例識別、利益相關者識別、外界關注熱點識別、組織機構識別、工作流程識別、環境識別精細化建構風險識別指標體系，包括且不限于組織因素、參賽者因素、自然環境因素、場地設施因素、安全保障因素等一級指標2.2.1風險關口前移的標準流程與規范實施應急管理理論與實踐

2.2.1.2風險識別的要素和模型可能性—后果分析第一，對風險發生可能性進行分析，通常主要依據風險識別中獲取的全要素數據或既往文獻資料，分析并推測事件發生的可能性。第二，對風險發生后果進行分析，通常對風險可能會產生一系列直接影響和間接后果進行定量或定性的分析。1第一，問卷法，用統一設計的問卷向被選取的調查對象了解情況第二，訪談法，個別訪問或集體交談第三，實地觀察法，直接地、有針對性地收集資料第四，文獻法，搜集和分析研究各種現存的有關文獻資料，從中選取信息2第一，風險責任集中化，如首長負責制。風險所有權歸個人所有時，風險責任呈現集中化的特征。第二，風險責任分散化，如集體負責制。風險所有權歸集體所有時，風險責任呈現分散化的特征。3社會公眾態度調查風險所有權分析2.2.1風險關口前移的標準流程與規范實施應急管理理論與實踐

2.2.1.3風險定級的依據和標準風險定級也稱為風險評價，是將風險分析的結果與風險準則進行比較，或者在各種風險的分析結果之間進行比較，確定風險等級，以便做出風險應對的決策。在確定發生可能性和發生后果嚴重程度的基礎上，可形成“風險矩陣”（見圖），進而研判出風險所處的區域范圍，或者結合風險等級的計算方法得出風險指數，為最終綜合確定風險等級做好相應的基礎分析工作。“風險矩陣”的定級示意圖2.2.1風險關口前移的標準流程與規范實施應急管理理論與實踐

2.2.1.3風險定級的依據和標準2.2.1風險關口前移的標準流程與規范實施應急管理理論與實踐

2.2.1.3風險定級的依據和標準風險發生可能性（概率）的研判指標表2.2.1風險關口前移的標準流程與規范實施應急管理理論與實踐

2.2.1.4風險應對的實施和保障01（１）生命第一還是財產第一（２）公共利益還是個體（３）短期止損還是長期受益（４）經濟利益為先還是社會效益為先風險準則02針對性可行性經濟性全流程全員化基本原則規范流程03第一，選擇風險應對策略第二，評估風險應對現狀第三，明確風險應對措施第四，制訂實施應對計劃04第一，制度流程第二，資源配置第三，信息溝通第四，風險文化實施保障2.2.2實施風險關口前移的主要策略及其應用應急管理理論與實踐風險關口前移的主要策略包括風險規避、風險消除、風險干預等風險規避是指決定不陷入風險，或者從風險狀態中撤離的行為，也可理解為直接避免某項風險發生的一種風險處理方法風險規避策略的應用，通常有兩種方式：一是不實施可能產生某種特定風險的活動或行為。二是中途放棄可能產生某種特定風險的活動，如政府為保障安全、規避風險而取消、暫停、禁止某些公眾聚集或公共活動。風險規避風險消除是指對風險源采取可行且可控的消除方法，以徹底消滅危險源和安全隱患，實現根源治理。風險消除策略的應用，通常有兩種方式：一是技術整治，通過技術類的整改、更新、替換，徹底消除風險隱患。二是制度整改，通過修正原制度或出臺新政策，爭取在源頭上處置問題。風險消除風險干預是指對風險采取降低發生可能性、減輕造成的損失、降級風險等級、做好風險備災等方法。通常有兩種方式：一種是在風險兌現和風險事件發生之前，通過降低其發生概率或可能性來干預風險；另一種是在公共安全事件發生后，通過采取快速應急響應、科學自救互救、專業處置救援、阻止次生災害等措施來降低或減少危害和損失風險干預2.2.3風險關口前移的管理工具應急管理理論與實踐風險關口前移的管理工具主要包括風險清單、風險數據庫、風險分布圖、網格化管理等，展現災害風險的現狀規模、分布形勢、發展態勢，明確應急管理的重點難點，指導應急管理工作的科學開展。

2.2.3.1風險清單風險評估與管理清單的制作過程，應對查找出的風險進行歸類和適當描述，必要時對每個風險設置相應的編號和名稱。然后，將這些風險統一列表，列示每一風險的相關信息2.2.3風險關口前移的管理工具應急管理理論與實踐

2.2.3.2風險數據庫風險數據庫以風險清單為基礎，是對風險相關的信息和數據進行統一收集、歸總、分析的電子數據庫。《關于實施遏制重特大事故工作指南構建雙重預防機制的意見》提出建設“企業安全風險數據庫”和“區域安全風險數據庫”，企業要依據安全風險類別和等級建立企業安全風險數據庫，各地區要組織對公共區域內的安全風險進行全面辨識和評估，確定區域安全風險等級，并結合企業報告的重大安全風險情況，匯總建立區域安全風險數據庫。

2.2.3.2風險分布圖從高到低劃分為重大風險、較大風險、一般風險和低風險，分別用紅、橙、黃、藍四種顏色標示企業安全風險四色分布圖利用統計分析的方法，采用定性、定量評估方法得出各行業的整體風險值，計算各行業重大風險的比例安全風險比較圖繪制區域“紅、橙、黃、藍”四色等級安全風險空間分布圖區域整體安全風險地圖2.2.3風險關口前移的管理工具應急管理理論與實踐

2.2.3.4網格化管理網格化管理是根據屬地管理、地理布局、現狀管理等原則，將管轄地域劃分成若干網格狀的單元，并對每一網格實施動態化、全方位的管理模式。01依托政府網格化管理資源，依靠基層政府和社會組織力量，在城市街道辦事處以社區為單元，在鄉鎮人民政府以村屯為單元，劃分若干消防安全管理網格消防安全網格化管理機制03既厘清單元內負有安全生產監督管理職責的部門，又明確單元內每個監督管理對象對應的安全生產網格管理員安全生產網格化管理02以網格化管理為基礎，結合本地基層災害事故特點和救援需要，充分整合各類資源，以消防救援站（點）、應急救援站（點）、應急服務站（點）、專職消防隊、應急救援隊等形式組建應急管理隊伍基層應急救援網格體系04網格化管理是地質災害群測群防體系建設的重要內容，可實現地質災害隱患點群測群防全覆蓋。地質災害防治網格化管理機制2．3安全風險的風險控制第2章應急觀念擴展與安全關口前移應急管理理論與實踐2.3.1風險應對失靈與全面風險管理體系架構應急管理理論與實踐風險評估形同虛設“虛假評估”篡改結論評估方式方法有誤01預防為主的風險控制目標設定制度化源頭管控常態化風險管控信息化監測預警長效化工程治理02全面風險管理的體系架構隨著內外環境快速變化，以及公眾風險意識的提升，影響經濟社會發展和安全穩定的各種不確定性因素顯著增加。032.3.2風險控制的科學模型及其應用應急管理理論與實踐

2.3.2.1現場管理的“人、機、料、法、環”模型現場管理的“人、機、料、法、環”模型（4M1E模型），具體包括人（man）、機器／設備（machine）、物料（material）、方法（method）、環境（environment），簡稱人、機、料、法、環的現場管理五要素，圍繞五要素的管理重點和關鍵予以風險分析

2.3.2.2應急救援的“人、地、物、事、環”模型應急救援的“人、地、物、事、環”模型（PLEEE模型），具體包括應急救援人員（people）、致死的物理位置／現場的危險區域（location）、應急救援的裝備器械（equipment））、涉及的風險事件（event）、所處外部環境（environment），簡稱人、地、物、事、環的應急救援五要素，圍繞五要素的管理重點和關鍵予以風險分析2.3.2風險控制的科學模型及其應用應急管理理論與實踐

2.3.2.3風險管理的“奶酪模型”“奶酪模型”是由英國曼徹斯特大學詹姆斯·雷森教授于1990年在其心理學專著《人為錯誤》（犎狌犿犪狀犈狉狉狅狉）中提出的風險控制理論。該模型認為，安全風險存在四類“關口”，包括組織管理、不安全監管、事故觸發因素和不安全行為，通過嚴把每一類風險“關口”，能夠減少安全事故。“瑞士奶酪呼吸道疾病大流行防御系統”信息圖2.3.2風險控制的科學模型及其應用應急管理理論與實踐大型體育賽事的“奶酪模型”分析框架

2.3.2.3風險管理的“奶酪模型”2.3.2風險控制的科學模型及其應用應急管理理論與實踐

2.3.2.4風險管理的“人因分析與分類系統”模型航空事故致因因素的分析框架人因分析與分類系統，是基于“奶酪模型”提出的綜合性人為失誤分析方法該系統將航空事故致因分為組織影響、不安全的監督行為、不安全行為前提、不安全行為四個層次，同時對每個層級進行明確化和具體化，提出了每個層級的具體表現形式2.3.3安全生產監管與責任體系建設應急管理理論與實踐安全生產責任體系的構成和要素復習思考題１．簡述危機的界定與分類分級。２．簡述“三重危機”模型的定義和應用場景。３．簡述“發生概率發生后果”模型和“社會責任負面影響”模型的定義和應用場景。４．簡述風險識別的方法、風險分析的模型、風險定級的指標及各自應用場景。５．簡述風險清單、風險數據庫、風險分布圖、風險網格化管理在我國的應用。６．簡述風險應對失靈的典型問題。７．簡述現場管理的“人、機、料、法、環”模型的定義和應用場景。８．簡述應急救援的“人、地、物、事、環”模型的定義和應用場景。９．簡述風險管理的“奶酪模型”的定義和應用場景。10．簡述風險管理的“人因分析與分類系統”模型的定義和應用場景。11．總結反思我國安全生產監管與責任體系建設。應急管理理論與實踐閱讀材料：“震情重”為何“傷害輕”應急管理理論與實踐漳扎鎮的甘海子村距震中僅幾千米，面對７．０級的強震，甘海子村損失程度相對較低，究其原因，既不是地震并未發生在人們熟睡的深夜，也不是震中地帶相對偏僻、地廣人稀，而是甘海子村牢牢構筑起了四道結構化的抗震減災安全風險防線，即防災為主、抗災設防、救災預案、科學減災，最大限度降低了地震災害帶來的損失和影響四道結構化的抗震減災的安全風險防線圖應急管理理論與實踐

（）第3章應急預案編制與全面應急準備講授者：時間：地點：應急管理理論與實踐

第3章

目錄３．１應急管理標準化的關鍵是應急預案３．２應急預案情景構建３．３基于應急預案的監測預警與應急準備應急管理理論與實踐3．１應急管理標準化的關鍵是應急預案第3章應急預案編制與全面應急準備應急管理理論與實踐3.1.1應急管理的標準化應急管理理論與實踐

3.1.1.1應急管理標準化的意義與價值應急管理的實質是對安全風險的依法治理和規范管理，用法治思維和規范方式防范化解重大安全風險，可以從根本上提高安全風險防控工作的制度化、規范化、法治化水平。

3.1.1.2我國應急管理標準化的發展3.1.1應急管理的標準化應急管理理論與實踐

3.1.1.3企業安全生產的標準化建設我國高度重視企業安全生產標準化的建設。企業安全生產標準化是一套既與國際職業安全健康體系接軌，又具有中國特色的安全生產管理體系。推進標準化建設，是企業落實安全生產主體責任必須做到“安全投入到位，安全培訓到位，基礎管理到位，應急救援到位”的具體舉措，是《安全生產法》和《關于推進安全生產領域改革發展的意見》的明確要求。根據GB/T330002016《企業安全生產標準化基本規范》，企業安全生產標準化是指，企業通過落實企業安全生產主體責任，通過全員全過程參與，建立并保持安全生產管理體系，全面管控生產經營活動各環節的安全生產與職業衛生工作，實現安全健康管理系統化、崗位操作行為規范化、設備設施本質安全化、作業環境器具定置化，并持續改進。3.1.2應急預案概述應急管理理論與實踐

3.1.2.1應急預案的界定與特征應急預案是各級人民政府及其部門、基層組織、企事業單位、社會團體等為依法、迅速、科學、有序應對突發事件，最大限度減少突發事件及其造成的損害，而預先制定的應急工作方案和操作指南。應急預案提供突發事件應對的標準化反應程序，以預先設定應急工作方案的形式，將應急管理中涉及的體制設置、機制運行和法制保障融入其中，形成處置突發事件的規范性指導文件。

3.1.2.2應急預案的價值與作用（１）不知所措隨意應對的誤區（２）自保卻不顧大局的誤區（３）誤用常態模式的誤區應急預案旨在克服本能反應失誤應急預案是預先制定的應急工作方案3.1.2應急預案概述應急管理理論與實踐

3.1.2.3應急預案體系的立體化建構從新中國成立開始，我國相關領域就在探索建立國務院部門應急預案。應急預案總體應急預案專項應急預案部門應急預案地方應急預案企事業單位應急預案重大活動應急預案3.1.3應急預案的科學編制應急管理理論與實踐

3.1.3.1應急預案編制的“八定”模型應急預案存在預案數量有限、預案質量參差不齊、預案難以完全適應當前的危機狀況、決策者過于依賴預案而導致思維僵化等缺點。因此，在不斷修訂、更新、改進應急預案的基礎上，也應該有所選擇和權衡，將預案作為輔助性和參考性的工作方案予以應用。科學的預案內容，一般由以下八個方面的指標組成：應急預案編制的“八定”模型3.1.3應急預案的科學編制應急管理理論與實踐

3.1.3.1應急預案編制的“八定”模型基于上述八個方面的指標，科學的預案編制過程可進一步細分為以下四個步驟及八個要素：應急預案編制的“四步驟八要素”模型3.1.3應急預案的科學編制應急管理理論與實踐

3.1.3.2應急預案的框架模板根據國家總體應急預案的框架內容，一個完整的應急預案一般包括九個版塊:版塊１：總則版塊２：應急組織機構與職責版塊３：監測預警版塊４：應急響應版塊５：善后工作版塊６：應急保障版塊７：監督管理版塊８：附則版塊９：附件3.1.3應急預案的科學編制應急管理理論與實踐

3.1.3.3應急預案的編制要求2系統、權威、科學預案內涵的科學性5編制程序規范內容結構規范體例格式規范預案制定的規范性4明確、實用、精煉預案應用的操作性契合實際吸收借鑒區別對待3預案對象的針對性1橫向到邊縱向到底外延到點預案體系的完整性3.1.4應急預案的系統管理應急管理理論與實踐Part01應急預案的規劃與編制立項——起草——審批——印發公布與備案Part02應急預案的評估與修訂應急預案評估應急預案修訂應急預案考核Part03應急預案的宣傳與培訓多種方式廣泛公布應急預案開展應急預案宣傳解讀Part05應急預案的反思與改進及時進行總結反思和危機學習針對突發事件及其應急處置中暴露的問題在應急預案中進行針對性的改進和完善Part04應急預案的演練與更新（１）檢驗并優化提升（２）檢驗各相關主體（３）檢驗協同反應水平和實戰能力（４）提高其他關聯主體的安全風險意識等3．2應急預案情景構建第3章應急預案編制與全面應急準備應急管理理論與實踐3.2.1應急預案情景構建的基本原理應急管理理論與實踐

3.2.1.1情景構建的主要環節與和核心要素情景構建采用PDCA模型，在實際操作中形成“策劃—實施—檢查—改進”的閉環，具體包括情景篩選、情景開發、情景應用、情景評審與改進四環節。應急預案情景構建機理3.2.1應急預案情景構建的基本原理應急管理理論與實踐

3.2.1.1情景構建的主要環節與和核心要素一般而言，情景構建的核心要素主要包括情景概要、背景信息、演化過程、事故后果、應急任務五類情景構建的核心要素示意圖3.2.1應急預案情景構建的基本原理應急管理理論與實踐

3.2.1.2基于情景構建的應急預案全生命周期管理01全面性、銜接性、任務主體完整性、任務程序可行性、任務可持續性、支撐資源完備性基于情景構建的應急預案體系評估03任務執行連貫性、信息溝通連貫性、資源調度連貫性、響應升級連續性基于情景構建的應急預案銜接02補充缺失任務、補充實戰措施、補充協同機制、補充部門統籌機制、補充資源調度機制、完善業務連續性管理基于情景構建的應急預案編制與修訂04（１）重點關注情景中的關鍵節點任務（２）重點關注需多個主體協同配合才能完成的任務（３）先單項后綜合、先桌面后實戰，循序漸進、時空有序。基于情景構建的應急演練3.2.2應急預案情景構建的科學模型應急管理理論與實踐

3.2.2.1基于業務連續性管理的情景構建情景、后果、任務的三大要素分析圖業務連續性管理，是基于社會發展面臨的各類不確定風險因素以及由其所帶來的脆弱性，研究當任何風險造成中斷事件后，組織應建立并實施一套應對解決的方案，從而保持業務連續3.2.2應急預案情景構建的科學模型應急管理理論與實踐

3.2.2.1基于業務連續性管理的情景構建情景分析、任務梳理、能力評估的技術分析圖3.2.2應急預案情景構建的科學模型應急管理理論與實踐

3.2.2.2典型行業領域的突發事件情景構建國際油氣生產組織的通用突發事件應急管理過程3.2.2應急預案情景構建的科學模型應急管理理論與實踐

3.2.2.2典型行業領域的突發事件情景構建大型群眾性活動的系統管理和情景構建模型3.2.3英國邦斯菲爾德油庫爆炸事故的情景構建應急管理理論與實踐

3.2.3.1英國邦斯菲爾德油庫爆炸事故的復盤英國邦斯菲爾德油庫始建于1968年，油庫主要儲存燃料油，包括汽油等。2005年12月11日，英國邦斯菲爾德油庫發生了一起猛烈的爆炸事故，引發一連串的爆炸以及火災，成為歐洲迄今為止最大的火災爆炸事故之一。3.2.3英國邦斯菲爾德油庫爆炸事故的情景構建應急管理理論與實踐

3.2.3.1英國邦斯菲爾德油庫爆炸事故的復盤英國邦斯菲爾德油庫爆炸事故的演化路徑圖英國邦斯菲爾德油庫爆炸事故的演化路徑可用魚骨圖分析法展示3.2.3英國邦斯菲爾德油庫爆炸事故的情景構建應急管理理論與實踐

3.2.3.2油庫爆炸事故的情景構建分析過程油庫爆炸事故情景構建的要素框架圖１油庫爆炸事故情景的要素框架3.2.3英國邦斯菲爾德油庫爆炸事故的情景構建應急管理理論與實踐

3.2.3.2油庫爆炸事故的情景構建分析過程油庫爆炸事故情景構建的要素框架圖２油庫爆炸事故后果的鏈式反應3.2.3英國邦斯菲爾德油庫爆炸事故的情景構建應急管理理論與實踐

3.2.3.2油庫爆炸事故的情景構建分析過程油庫爆炸事故后果分級圖在貫徹“人民至上、生命至上”發展理念的基礎上，結合“最低合理可行”原則，按照事故流程對事故后果進行分級，包括高危險度、中危險度、低危險度3.2.3英國邦斯菲爾德油庫爆炸事故的情景構建應急管理理論與實踐

3.2.3.3基于情景構建的應急處置優化對策油庫爆炸事故后果分級圖1.油庫爆炸事故的“救援成鏈”任務分析基于后果分析，開展“流程＋區域”的任務分析，包括事前高危內區加強風險控制、事中事故升級加強應急處置、事后社會環境加強恢復重建三個方面3.2.3英國邦斯菲爾德油庫爆炸事故的情景構建應急管理理論與實踐

3.2.3.3基于情景構建的應急處置優化對策英國邦斯菲爾德爆炸事故分析表2.油庫爆炸事故的“救援成鏈”問題分析基于以上分析，可梳理英國邦斯菲爾德油庫爆炸事件不同階段和風險點位的風險事件、應對行動、事故后果3.2.3英國邦斯菲爾德油庫爆炸事故的情景構建應急管理理論與實踐

3.2.3.3基于情景構建的應急處置優化對策3.油庫爆炸事故的“救援成鏈”對策建議基于以上的問題分析和任務分析，我國的油庫爆炸事故“救援成鏈”需從“事前、事中、事后”與“內區、中區、外區”兩個維度做好應急準備第一，提高事前預防和初期干預能力。第二，提升事中應急處置和救援能力。第三，做好事后善后恢復和長期規劃。3．3

基于應急預案的監測預警與應急準備第3章應急預案編制與全面應急準備應急管理理論與實踐3.3.1構建應急管理信息系統應急管理理論與實踐應急管理信息系統的價值應急管理信息具有如下特征：（1）時效性;（2）不確定性;（3）主觀性按信息的內容和作用，可以對應急管理信息進行不同的分類信息對應急管理的全流程均有重要作用01人民政府建立或確立統一的應急管理信息系統，匯集、儲存、分析、傳輸有關突發事件的信息，并與上級人民政府及其有關部門、下級人民政府及其有關部門、專業機構和監測網點的應急管理信息系統實現互聯互通，加強跨部門、跨地區的信息交流與情報合作。應急管理信息系統的靜態建設02應急管理信息系統的動態運行信息收集——信息分析與加工——信息傳遞與溝通——信息發布033.3.2科學監測預警應急管理理論與實踐監測監測是指國家有關部門通過設立各種監測網點，根據突發事件的性質和種類，長期、連續地收集、核對、分析監測目標的動態分布，對可能引起突發事件的各種因素和發生前的各種征兆，進行觀察、捕捉和預測，并將信息及時上報和反饋的活動。預警通過發出警報、通報、提醒等方式，發布有關危機爆發的警報信息或安全提醒，以提醒相關主體采取提前或實時的應急響應、危機處置、安全防護、救援逃生等措施，來規避危險、減少損失，并根據情況變化和預警反饋對預警進行適時調整或解除監測與預警是相輔相成、相互統一的關系。監測獲得相關信息并進行風險評估，而預警則將風險評估的結果傳遞給相關部門和人員。科學的監測是精確預警的前提和基礎，只有通過有效的預警才能把監測得出的結論及時地傳遞給相關部門和人員。

3.3.2.1監測與預警的內涵及二者的關系3.3.2科學監測預警應急管理理論與實踐

3.3.2.2應急監測體系的科學建設01.依法依規、客觀公正、突出重點、信息保密、專群結合03.第一，監測方案設計；第二，監測網絡布設；第三，監測網點的管理與運行；第四，監測數據的管理和應用02.依據監測方式、監測手段性質、監測的技術方法等多種分類應急監測的基本原則應急監測的基本原則應急監測的網絡體系3.3.2科學監測預警應急管理理論與實踐

3.3.2.3危機預警機制的有效實施01預警發布主體是各級政府及其相關部門，預警的對象，一般是可能受到預警危機影響的人群、組織、地區預警的主體與對象03預警發布的手段與渠道應具備以下特征：多樣性；針對性；全覆蓋性；互動性當前我國基本建立起“分類管理、分級預警、平臺共享、規范發布”的預警信息發布平臺預警的手段與渠道02我國將針對突發事件的預警分成四級，分別用紅色、橙色、黃色和藍色標示；預警表現形式一般包括信號、文字、聲音、圖像、視頻等預警的內容與形式04預警應根據危機狀況和事態發展、按照有關法律規定，適時調整、取消或重發。預警的調整離不開預警的信息反饋。預警的調整與反饋3.3.2科學監測預警應急管理理論與實踐

3.3.2.4監測預警的改進與提升

1.適時調整、靈活修改的監測預警技術指標

2.專業化、網絡化的監測預警基礎設施完善3.多災種、災害鏈的綜合監測預警系統建設美國五級國土安全警報系統3.3.3全面應急準備應急管理理論與實踐

3.3.3.1應急準備的內涵與目標Part01應急準備的內涵為應對常見災種和頻發危機，應急管理主體在制定應急預案、設置應急機構、落實應急保障、建設應急隊伍等方面所做的事前準備工作Part02應急準備的目標在突發事件發生之前，開展有效的備災工作，從而在突發狀況下迅速達成“就緒狀態”Part03全面應急準備的關鍵要素主要包括制定應急預案、設置應急機構、應急綜合保障3.3.3全面應急準備應急管理理論與實踐

3.3.3.2應急物資儲備保障財力保障01物資保障02指揮系統保障03應急醫療保障04應急通訊保障05應急運輸保障06治安穩定保障07公共設施保障08應急避難場所保障09技術研發保障103.3.3全面應急準備應急管理理論與實踐

3.3.3.3應急救援力量建設由消防救援隊伍和森林消防隊伍組成，是我國應急救援的主力軍和國家隊國家綜合性消防救援隊伍專業應急救援力量主要包括抗洪搶險、地方森林（草原）滅火、地震和地質災害救援、生產安全事故救援、航空應急救援等力量專業應急救援力量指從事防災減災救災工作的社會組織和應急志愿者，以及相關群團組織和企事業單位指導管理的、從事防災減災救災等活動的組織社會應急力量鄉鎮街道、村居社區等組建的，從事本區域災害事故防范和應急處置的應急救援隊伍基層應急救援力量人民解放軍和武警部隊是我國應急處置與救援的突擊力量，擔負著重特大災害事故的搶險救援任務。軍隊非戰爭軍事行動力量復習思考題1．簡述我國應急管理標準化的發展。２．簡述應急預案的界定、特征、價值。３．簡述我國應急預案體系的立體化建構。４．簡述應急預案編制的“八定”模型的定義和應用場景。５．簡述應急預案系統管理的各環節要求。６．簡述應急預案情景構建的主要環節和核心要素。７．簡述應急預案情景構建相關模型的定義和應用場景。８．簡述應急管理信息系統的建設與運行要求。９．簡述監測與預警的內涵及二者的關系。10．簡述全面應急準備的目標。11．簡述應急物資儲備保障的要點。12．簡述應急救援力量建設的要點。應急管理理論與實踐閱讀材料：國家綜合性消防救援隊伍的正規化建設正規化建設對于綜合性消防救援的體系建構、發展方向、踐行現代化均起到了支撐性的關鍵作用，正規化建設將持續推進全國綜合性消防救援的全面高質量發展:一、正規化建設支撐起國家綜合性消防救援的體系建構二、正規化建設確保國家綜合性消防救援的發展方向三、正規化建設保障國家綜