本科生畢業論文題目：城市公共突發事件管理研究 專業：行政管理 學生姓名： 準考證號： 指導教師：完成時間2016年3月29日

城市突發公共事件管理研究摘要：現階段我國正處于社會轉型時期，社會、經濟快速發展，社會各個領域的公共安全問題也逐步凸顯，社會的和諧穩定和安全面臨著較大的挑戰。本文主要通過突發公共事件管理的整體把控、法律體系、監管排查、輿情控制、社會參與度五個方面進行問題闡述及原因分析。分別站在應急管理體系、日常監管、民眾三個不同的視覺角度，對突發事件的生命周期階段——事前、事中、事后進行過程分析，給出相應的政策建議。其中，提出輿情方面以推動《互聯網行為學》的學科建設為基礎，規范民眾互聯網行為，形成良好互聯網風氣，在面臨突發公共事件時減少謠言傳遞。關鍵詞：應急管理；公共突發事件；輿情；互聯網行為

目錄TOC\o"1-2"\h\u一、研究背景 1二、現狀描述 2（一）公共安全管理的的概念及內容 2（二）公共安全管理的重要方向——應急管理體制 2（三）研究對象——突發公共安全事件的內涵及類型 2（四）公共安全管理面臨的問題及工作現狀 3（五）突發公共事件應急管理體制的要素 3三、我國公共安全管理存在的問題 4（一）缺乏相應常設機構進行應急協調管理 5（二）公共安全管理法律法規不健全、權責分工不明確 5（三）監管落實：執行能力有待提高 6（四）面臨突發災難性事件時損傷慘重 6（五）突發事件發生時謠言傳播迅速 6四、我國公共安全管理問題的原因分析、案例分析 7（一）層級式管理導致工作效能衰減 7（二）公共安全管理學科研究晚，責權不對等 9（三）安全監管、排查力度不高，“重審批，輕監管” 9（四）民眾隱患意識薄弱、社會參與度低 10（五）新媒體時代的輿情不易控制 10五、政策建議 11（一）建立應急常設性機構進行統一指揮 12（二）建立應急管理體系的責任問責制和監督機制 121．責任問責制 122．監督機制 13（三）增大日常監管工作力度，落實責任問責制 13（四）增強民眾隱患意識，提升社會參與度 131.提升民眾自救能力及培養隱患意識 132.社會組織參與公共安全管理工作 14（五）完善網絡輿情機制，提升民眾辟謠意識 141.建立完善的網絡輿情監測系統 142.推進“互聯網行為”學科建設 15六、結語 15參考文獻……………………16一、研究背景為了促進我國經濟社會的發展和提高人民生產生活的水平，體現出城市在現代文明中重要的載體作用，近年來國家對城市規劃建設管理工作愈發重視。隨著工業化、城市化的進程不斷加快，城市基礎設施得到明顯改善，公共服務和管理水平亦持續提升，但自然環境卻深受其影響進一步惡化，各類突發公共安全突發事件也接踵而來。1998年，我國松花江、嫩江、長江遭遇了百年不遇的大洪災，中國人民為此損失慘重；2008年，四川汶川大地震，無數人喪失親人、家園，給人們帶來了巨大損失與災難；近年來山體滑坡、泥石流等大大小小自然災害不計其數，對中國經濟建設及社會穩定造成了巨大的損傷。此外，突發公共衛生與食品安全事件如2003年SARS事件、禽流感等疾病的傳播、三聚氰胺奶粉事件、其他生態災難等新型公共安全事件也不斷涌現，對我國的經濟發展、社會穩定產生了重大影響，進而逐漸引起了人民群眾的普遍關注。社會安全事件如西藏拉薩和新疆烏魯木齊等地惡性的打、雜、搶、燒事件；藏獨及港獨事件；2014年昆明砍人事件；這些突發公共事件可以概括為自然災害事件、公共衛生事件和社會安全事件三大類。據資料統計，我國每年由于各類公共安全事件而導致的損失已遠遠超過了千億元。資料顯示，2008年，全國僅各類生產性安全事故的數量就達到了413,752起、死亡91,177人；2010年，全國因生產性安全事故造成的損失達4,000億，自然災害事件造成損失超過3,500億元，各大小交通事故帶來3,000億元損失，此外，公共衛生疾病的損失也超過了1,000億元。當前，我國正處于改革開放和社會主義現代化的關鍵時期、社會經濟快速發展階段，更需要重視此類不可預測的公共突發事件及其所帶來的災難性損失和后果。下文以突發公共事件作為研究對象，對城市突發公共事件產生的影響極其管理對策進行研究。通過對我國城市突發公共事件應急管理現狀的分析，總結我國面臨突發公共事件時應急管理的基本形式及存在的問題，并借鑒國外應急管理方面較為成熟的經驗，提出完善城市突發公共事件管理的對策。分別站在應急管理體系、日常監管、民眾三個不同的視覺角度，對突發事件的生命周期階段——事前、事中、事后進行過程分析，給出相應的政策建議，歸納總結城市處理突發公共事件需要完善改進的地方，對各城市具有借鑒意義。二、現狀描述（一）公共安全管理的的概念及內容城市公共安全管理，是指城市政府部門和社會其他組織為了控制與防范各種重大災難事件、突發安全事故的發生，保護人民群眾的生命財產安全，采取有組織、有計劃的決策措施或管理策略以減少對社會造成的危害與經濟損失。根據我國相關部門的劃分，城市公共安全事件被分成自然災害、事故災難、城市公共衛生事件與城市安全事件等四種。城市公共安全管理起源于西方，第一次世界大戰時就已經出現，經過半個世紀多的發展，逐漸形成了體系。我國的城市公共安全管理研究是2003年經歷重大突發事件——非典之后才著手進行。公共安全管理的概念，在美國、澳大利亞和新西蘭等國家都被稱為“緊急事態管理”（EmergencyManagement），由此可見國外尤為重視公共事件的應急管理，并將其置于公共安全管理的首位。（二）公共安全管理的重要方向——應急管理體制應急管理不同于我們所周知的危機管理，應急管理主要強調對于突發事件的事前預防，側重于政府如何對突發事件進行管控，如何制定正確的決策，調動一切資源、協調相關部門采取必要措施應對突發事件。此外，應急管理研究極度重視公共事件的預防監控，最大程度地降低事故發生的可能性。（三）研究對象——突發公共安全事件的內涵及類型1．內涵百度百科中對于突發公共事件定義：突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。各類突發公告事件按照其性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，一般分為四級：1級（特別重大）、2級（重大）、3級（較大）、4級（一般）。2．類型《中華人民共和國突發事件應對法》中明確規定：突發公共事件可劃分為自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件四類，其具體內容如表1所示：表1資料來源：網絡（四）公共安全管理面臨的問題及工作現狀近幾年，由于影響社會公共安全的事件層出不窮，社會各界越來越關注我國城市公共安全管理問題，加強與完善城市公共安全管理的工作迫在眉睫。據不完全統計，近5年來我國每年因為公共安全事故而造成的非正常死亡人數超過30萬人，傷殘人數超過250萬人，經濟損失達7,000億元。造成如此巨大的損害的原因主要有兩方面，一方面我國受改革開放影響城市化進程不斷加速，城市社會風險幾率隨之增高，因而城市公共安全面臨全新挑戰；另一方面則由于受城市化發展的影響，與自然因素疊加而引發的各類自然災害,如暴雨、臺風、地震等，使得城市遭受嚴重的損失。為確保我國經濟保持全面、協調、可持續發展，有效的應對各類城市突發事件。我國早在十六屆三中全會就明確提出“要建立健全社會預警體系，形成統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制，提高保障公共安全和處置突發事件的能力”。作為城市突發事件應急管理的基礎和核心，城市應急管理體制是提高城市預防和處置突發公共事件能力、改善突發公共事件應急管理效果、最大程度降低城市突發公共事件危害的關鍵。（五）突發公共事件應急管理體制的要素根據我國《突發事件應對法》的相關規定記載，我國已建立起“國家統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地為主”的應急管理體制。1．統一領導。統一領導指的是突發公共事件應急管理體制在黨中央、國務院的統一領導下，各級地方政府按屬地分級負責，組織開展突發事件應急管理的相關工作。2．綜合協調。突發事件具有緊急性、不確定性等特點，需要相關部門在有效時間內果斷做出決策。若僅有一個部門來應對重大的突發事件往往無法高效地調動、集合其他各部門的物資、信息、技術、以及救援隊伍等資源。因此，建立一個應急管理機構，在突發事件發生時發揮其綜合協調能是十分必要的。3．分類管理。為了明確各部門職能及責任，發揮應急組織的專業優勢，以便能夠形成一套統一的指揮、救援隊伍、信息渠道和物資設備系統，我們根據突發事件的發生原因、類型、方式、影響范圍和程度等不同對其實施了分類管理，劃分成不同的種類。 4．分級負責。我國是一個地域龐大的國家，每天都發生著不同種類、不同影響程度的突發公共事件。因此，不可能把所有的突發事件都由某一層級的政府機構或部門來應對，必須實行分級負責的應急管理體制。從原則上來說，每級突發事件都首先由事發地的相關部門來進行處置應對，再根據具體情況逐級上報。 5．屬地為主。屬地為主指的是突發事件在由事發地地方政府組織應對工作的同時，還要發揮垂直應急指揮機構的作用，只有兩者結合，才能做到對突發事件的有效應對。目前，應急管理體制已基本形成，多數大、中型城市已基本建立了包括應急預案、應急管理體制、應急管理運行機制、應急管理法制的“一案三制”應急管理體系。從中央到地方，按照分類分級管理、分組負責、條塊結合、屬地為主的要求，初步建立了縱向到底、橫向到邊的分類分級、屬地為主的國家應急管理體制。且根據實際情況，設立上至國家下至地方各級突發公共事件應急指揮機構，統一指揮領導、協調各部門統一工作。三、我國公共安全管理存在的問題盡管目前大、中型城市已建立了包括應急預案、應急管理體制、應急管理運行機制、應急管理法制的“一案三制”應急管理體系，但日漸頻繁發生的突發公共安全事件表明，我國的應急管理工作亟待加強，管理體制的完善與創新也需要深入探究。（一）缺乏相應常設機構進行應急協調管理突發事件往往具有不確定性、突然性、緊迫性等特征，需要決策者在短時間內完成資源及時、有效的調動從而解決問題，避免出現更嚴重的后果。相關的人力、物力、財力等資源往往分布在不同部門之間，因此，設立常設機構對突發事件應急協調管理十分有必要。我國從部門職能設置來看，各垂直化部門職能、分工較明確，但各平行部門之間存在嚴重職責交叉現象，協調性較差，這方面的機制有待優化完善。我國現階段突發事件管理工作是由各相關職能部門來負責實施的，是一套自上而下的垂直層級式管理模式，各項安全管理政策和措施都需要依靠政府縱向的層級關系一層一層傳遞。這種模式在一定程度上限制了各部門間相互交流與合作，各個層級在執行過程中也會因為對事件的理解和執行意愿不同而降低效率，嚴重的甚至會產生負面影響。應急管理需要協調各個部門之間物質、人力、信息等資源共享，無法由應急辦來統一實施，容易出現管理責任、執行責任的雙方疊加，放大效能的遞減。我國現行的應急體制由應急辦統一履行相關職責，當危機爆發后，各部門往往各行其是，因缺乏一個統籌的應急協調機構，往往容易引發復雜的形勢，無法快速有效地應對突發事件。此外，相較于國外發達城市成熟的跨地區、跨網絡統一救援體系，我國各個城市之間合作程度較低，跨區域、跨部門的合作機制尚未建成，各地方政府在面對突發事件時習慣于各自為戰，使資源得不到充分利用。（二）公共安全管理法律法規不健全、權責分工不明確首先，我國公共安全法律體系尚不健全。雖然我們已有《安全生產法》、《戒嚴法》、《環境保護法》、《防震減災法》、《突發公共衛生事件應急條例》、《傳染病防治法》、《防洪法》和《消防法》等等相關的法律法規，但還有許多公共安全領域缺乏必要的法律依據，如我國目前還沒有制定反恐怖活動和處理大規模群體性事件方面的法律法規。互聯網的迅速發展，對于謠言傳播也沒有相應的法律約束。公共安全的基本法律尚未提上制定日程，突發公共事件應急管理中缺乏相應的法律法規來保障相應的監督行為。各級政府和有關部門之間界定權責不夠明確、責任無法落實，是應急管理體制的一大短板，這主要與公共安全法律體系的不健全和分散的管理體制相關聯。當發生了邊緣性事件或復合型事件后，各部門容易出現推諉等現象，大大影響管理效能。有些法律在制定后沒有賦予相應的權利，尤其在面臨經費、救災款等方面撥款緩慢，部門之間如何協調等問題時，現有法律難以發揮其作用，難以界定各級政府所具有的責任。（三）監管落實：執行能力有待提高幾乎每次發生突發公共事件，尤其是公共衛生、事故災難類的事件產生后，都會提出“監管不力”這樣的事故分析結果。不管多完美的應急處理機制，多嚴密的管理體系都不能成為十分安全的保障，最終還是需要監管落實。在應機管理的所有環節中，執行力毋容置疑是最重要的，因為所有的預案、排查、管理、監察都需要執行力轉化為實際效能。從接連不斷發生的災難事故及其造成的損失看，尤其是近期發生的疫苗安全事件，讓民眾對政府再度失望，可見我國公共安全管理的效果與政府的重視程度以及民眾的期待相比，仍然存在十分大的差距。這些重特大事故一發生就能暴露出很多安全管理政策和措施在基層并沒有得到很好落實。（四）面臨突發災難性事件時損傷慘重2008年5月12日，中國四川省汶川縣發生里氏8.0級地震，統計顯示，地震造成約6.9萬人遇難，逾37萬人受傷。2010年4月14日，中國青海省玉樹藏族自治州玉樹縣發生兩次地震，最高震級7.1級，造成2,698人遇難。我國每每出現此類無法避免的災害類安全事故時，都會形成重大的損傷。比對國外，如日本，民眾在面臨同樣的甚至更強大的災害時，其損傷總是遠低于我國。日本民眾對于安全知識和自救技能掌握的十分到位，相較之下我國民眾不僅安全防范意識薄弱，面臨各樣的突發事件也未能完全掌握相應的安全知識。（五）突發事件發生時謠言傳播迅速2014年3月1日21時20分左右，在云南省昆明市昆明火車站發生的一起以阿不都熱依木·庫爾班為首的新疆分裂勢力一手策劃組織的嚴重暴力恐怖事件。該團伙共有8人（6男2女），現場被公安機關擊斃4名、擊傷抓獲1名（女），其余3名落網。此案共造成31人死亡、141人受傷。事情發生后，以飛快的速度傳遍全國，網絡上除了給死者默哀之外，出現了許許多毫無根據的分析文章，據筆者記憶，有這幾個段子在微信微博上的傳播甚廣。“最近不要出門了，內部知情人士透露砍人團伙來深圳（或者其它地名）了！”；“看到某某圖標的要小心了，是砍人團伙的專屬圖標”有時還會煞有其事的配上一張圖標；該事件發生后一段時間內，網上謠言一直不間斷，令筆者深有體會的是，有次筆者正在大型超市內購物，突然出現暴亂，有人呼“砍人了”，于是大家都轟成一團，逃的逃，喊的喊，場面十分混亂。據查實，當時只是有人故意制造混亂并未出現恐怖事件，但微信上傳播開了這些內容“深圳東門今天下午出現砍人事件！”并附上一張合成圖（幾名男子全身是血）。這些與昆明砍人事件相關的謠言持續了近兩個月才漸漸平息。謠言的傳播在突發事件發生后十分常見，恐怖襲擊、疾病傳播、食品衛生等方面相關的謠言往往更加猖獗。四、我國公共安全管理問題的原因分析、案例分析自2007年我國頒布實施《應對法》以來，應急管理工作已成為政府管理績效考核的一個重要組成部分，各級政府也都非常重視突發事件的應急管理工作，并采取各種方式積極推動安全管理工作，取得了明顯的成效。但現代化社會所存在一系列突發事件尤其是重大事故的發生暴露出我國城市突發公共事件應急管理體制存在的諸多問題，下文主要從管理機構的整體把控、法律體系、監管排查、輿情控制及危機處理、社會參與度五個方面進行問題的原因分析。（一）層級式管理導致工作效能衰減現階段我國公共安全管理工作由政府各相關職能部門負責實施的，各部門之間的職能實行垂直化層級管理模式，是一套自上而下管理模式，各項安全管理政策和措施依靠政府的縱向層級關系一層一層傳遞（如圖1所示）。由于各個管理層級對上級下發的決策或措施的理解程度、執行能力、執行意愿的不同，每一層級傳遞的過程中都有十分大的損耗，經過一層層地傳導至最基層執行時，管理效能已經很大程度被削弱，幾乎只剩下10%到30%。這種傳導過程中的效能損耗現象可以用美國經濟學家阿瑟·奧肯（ArthurM.Okun）的“漏桶理論”來解釋。盡管奧肯提出的“漏桶現象”是揭示政府通過某些手段轉移支付實現社會財富再分配時，財富在轉移過程中的損耗或消失，但是“漏桶實驗”中造成非效率的部分原因，是由于多層級管理而造成工作消極、失誤等。這在一定程度上可用來解釋造成政府職能機構在公共安全管理過程中效能衰減的原因——層級式安全管理執行過程中的效能衰減。 圖1資料來源：網絡 傳統的公共安全管理模式是自上而下逐層傳遞的。每一層級（管理或執行層）在傳遞上一層級的安全管理政策、措施等過程中，會存在嚴重的“效能衰減”現象。主要相關因素有：本層級對上一層級政策的理解程度、本層級的執行意愿和執行能力等。 其中還包括其本身對于公共安全管理職能的認知程度，執行時容易受到如經濟增長率、對其的考核制度等方面因素影響，執行過程中出現怠慢、偷懶等不完全執行上一層級下達指令等現象。由于我國行政結構層級較多，職能部門權限范圍又有交叉部分，因此政府主導的公共安全管理不可避免地表現為多層級關系。根據上圖分析可知，安全管理效能衰減程度與層級多少掛鉤，層級越多對應的衰減就越大。例如，一個基層社區的安全管理，要執行國家的安全管理的政策措施，首先需要經過省（市）對中央政策的理解、部署，傳遞到市（區）級政府，接著傳遞到街道，最后在居委會（社區）層面才開始落實和執行。本十分正確且完美的管理政策或措施，經過這四個層級的傳導后，會產生相當大的損耗，甚至有些部署在還未傳遞到社區層面前就已經完全被消耗掉了。這樣的短板在面臨企業生產的安全問題時，尤為明顯。企業除了接受政府的層級式管理之外，自身內部也有相應的多層級管理體系，對于工廠生產車間的安全管理則需要經過更多的層級，如此多的層級進行疊加，管理效能急劇衰減，政府提出的管理政策與措施往往無法落實，由此產生的安全隱患大幅增加，如果不重視此類問題很容易就會誘發安全事故。（二）公共安全管理學科研究晚，責權不對等我國在公共安全管理上的研究比較晚，近年這方面的研究愈加受到重視，也頒布了不少公共安全管理的法律法規、應急預案。但在構建全面、完善的公共安全事件管理體系方面，相較于國外成熟的城市仍然有所欠缺。由于我國目前實施應急系統的城市相對較少，應急指揮中心在處置事件時容易與相關部門職能脫節，往往起主體決策作用的是相關部門而不是應急指揮中心，但最后指揮中心又需要承擔整個過程中首要責任，這就造成了責任與權力的不對等。在處置突發事件中，有些部門出于對數據信息的安全和本部門利益的考慮，往往不會及時給應急指揮中心提供或者不會提供科學準確的數據信息，這勢必給應急聯動指揮信息的獲取與決策帶來諸多不便，應急中心因未正確有效獲取相應數據，也就無法發揮其聯動作用，使各類應急事件難以高效實現或運轉。（三）安全監管、排查力度不高，“重審批，輕監管” 我國目前公共安全或質量認證往往有各種各樣的國家標準，如ISO9000、ISO14001、HACCP等體系認證，這些認證是國際通行的質量監控、風險控制的手段和標準，在世界各國一直良好運行著，但在中國卻接連出現問題。 企業通過各類質量標準認證給消費者帶來“質量有保障”的信心，但縱觀近年來發生的重大突發事件對社會產生較大影響的事件，認證并沒有起到規范企業生產行為的作用，反而成了一道“免檢”的護身符。許多黑心企業為了大程度的節約成本，將生產過程中不符合國家標準規格的物品進行二次改造后重回市場進行二次銷售。 此外，由于安全監管不嚴密導致的生產性操作事故也層出不窮，例如，2015年12月20日深圳公明因連日暴雨出現了山體滑坡的災害事故，后期經檢查發現，該事故為生產性安全事故，與地震等自然災害存在區別。 由此可見，我國在日常安全監管、隱患排查方面的力度工作仍有待提高。“重審批，輕監管”是目前安全監管上普遍存在的問題。過程性的日常監管常常因為耗費事件較多，對人員、物力、財力都有較高的要求，切如果不出現突發安全事件，很難體現其工作效果，因此相關職能部門往往會將其忽視。此外對于各個監督管理部門的失責導致的突發事件，并沒有完善相應的法律條文進行懲處，追究責任的時候也僅僅是針對涉事單位。相關職能部門并沒有很大的動力和意愿去履行長期性的日常監管職責。事實上，日常監管職責的確立和執行，既是常態管理制度化建設的一部分，也是應急管理中監測預警體系的重要基礎。（四）民眾隱患意識薄弱、社會參與度低應對公共突發事件時強大的社會力量是其重要的組成部分，其中社會團體和民眾力量的參與對于預防和處置突發事件具有重要作用。社會力量的性質、宗旨及其外部環境，決定了它往往能夠結合多變的群體需求開發出針對性強的項目，能夠通過競爭、創新、示范等方式促進社會支持資源使用效率的提高。國外發達城市許多突發事件處置經驗和教訓表明，社會團體和民眾力量的參與對預防和處置突發事件具有重要作用。《中華人民共和國突發事件應對法》第六條規定：“國家建立有效的社會動員機制，增強全民的公共安全和防范風險的意識，提高全社會的避險救助能力。”可見，我國政府在此方面也采取了相應舉措，但相較于國外發達城市，民眾對待突發事件的應急處理及安全意識還十分薄弱，企業、各社會組織也都缺乏相應的安全事故演練，對于一些復雜的安全知識和自救技能，民眾的了解和掌握的程度遠遠不夠。我國在應急管理體制中，政府扮演絕對主導角色，其他企業組織、非政府組織、社會公民等社會力量不受重視，出現突發事件時，不能夠充分調動社會組織力量，造成應急管理主體單一，社會參與程度低的后果。此外，我國社會團體、NGO、NPO等發育程度較低。未能在突發事件預防、處置及災后重建中發揮其應有的作用。另一方面，在青少年、兒童的教育方面更應進行相關的安全知識補充加強。（五）新媒體時代的輿情不易控制謠言現象自古有之，受互聯網迅速發展的環境影響，謠言具有傳播速度快、影響覆蓋面廣等特征，這樣的情況下謠言更是層出不窮，屢屢在突發公共事件中推波助瀾，影響著事態的發展演變。近年來，隨著新媒體出現，信息傳播效率極大增強，謠言出現、消解及產生后續影響的周期也在迅速縮短，考驗著公眾對信息的判斷能力與社會管理者的應對能力。由于其受眾的復雜性，謠言的傳播局面更加不利于控制。不少網絡謠言頻頻出現在在突發公共事件中，對事件的發展演變造成許多負面影響，因而學術界對網絡謠言的研究開始逐漸增多。汶川地震時也出現過負面謠言現象，部分社會公眾出現恐慌現象。后提出“謠盲”這個詞，讓大家開始認識謠言的危害，進行謠言掃盲并呼吁抵制謠言的傳播，但至今每每出現突發安全事件后，都會有相關的謠言傳出。五、政策建議公共安全管理的探究是一個長遠性的研究課題，我國現階段已進入社會經濟發展的轉型期，為了更好的維護社會穩定、保障人民的生命財產安全、實現經濟持續健康的發展，如何完善我國突發事件的應急管理體制具有深遠意義。無論是芬克（FINK）的四階段生命周期模型、羅伯特·希斯的四階段理論、米特羅夫（MITROFF）的五階段模型、奧古斯汀的六階段模型還是更一般的三階段模型，都包括了一個恢復、學習或者愈合期（如圖2）。突發事件的周期也分為三個階段：危機前、危急中、危機后，也就是我們所熟悉的事前預防，事中控制，事后評價。圖2：生命周期理論資料來源：網絡建立應急常設性機構進行統一指揮層級管理模式導致的效能衰減是公共安全管理的一大問題。突發事件因其具有突發性、緊急性等特點，需要管理者迅速做出決策，集中一切力量在最短的時間里展開有效的應對。突發事件因其存在的復雜性必須要實現跨部門、跨區域甚至跨國界合作，人力、物力、信息等資源的互享是有效應對突發事件的重要保障，這時往往需要妥協處理各部門之間的統籌關系，這些資源通常不屬于同一個部門、單位，因此，單獨建立個統一、高效的領導指揮機構來進行調動資源、快速對突發事件進行應急處理，提升應急效率，同時節約管理成本。在這樣一個統一的突發事件應急指揮體制中，可以實行首長負責制。根據相應的法律授權，政府最高行政長官有權調動一切資源、協調相關部門統一行動。和一般職能機構一樣，實行“屬地管理”以行政區域為基礎進行劃分。管轄區域范圍內所發生的突發事件都由當地政府進行應對，不同類別的突發事件由相應的部門機構負責，如公共衛生突發事件則由衛生部門統一管理，但所有重大決策必須由當地政府主要負責人進行拍板決定。當突發事件影響范圍超出本轄區范圍時，則需立即上報上級政府相關部門。（二）建立應急管理體系的責任問責制和監督機制 1．責任問責制 在日常性監督管理工作中，責任問責制有效地避免了產生突發事故時的各部門或責任人直接的推諉現象，是保障突發公共事件應急管理體制高效運行的重要屏障。建立健全突發事件應急管理責任制，首先要制定明確的實施細則，明確相關崗位及人員要履行的責任。 對應急管理的責任問題要區別對待，分為決策責任和行政責任。 首先，由于決策失誤造成的重大問題，不但直接責任人承擔責任，還要追究其主負責人的領導責任。對于那些確實是行政責任的，堅決按責任制度執行； 其次是根據問題產生的原因靈活認定責任。應急管理通常是非常態下的非程序性決策過程，隨機性比較強，要求決策者具有一定的專業知識及經驗積累才能做出正確的決策。因此，應急管理責任制必須具體問題具體分析。 對于那些非主觀原因造成失誤的，則以吸取經驗教訓為主。要確保責任制真正得到執行，必須建立健全相對應的責任監督機制。相對于應急管理責任制通常是事后實施，監督機制則貫穿于應急管理全過程的每一環節。 2．監督機制 應急管理監督機制包括上級檢查監督、專門從事檢查工作的部門監督以及新聞輿論和社會大眾監督。只有內外監督相結合，建立長效監督機制，提高發現問題并解決問題的能力，應急管理監督工作才能真正落到實處。 尤其是社會和民眾的監督必須要落到實處，提供相應的舉報機制，接到隱患舉報后，應立即核實并給出相應回復，若隱患真實存在，應盡快對其進行處理。（三）增大日常監管工作力度，落實責任問責制首先需要加強突發事件預警系統建設，“凡事預則立，不預則廢”，只有在事發之前制定應急方案，才能最大的減少損失。其次是應急處置（事中），嚴格按照應急預案的相關制度，調動各方面人力、物力、財力，及時高效的應對和處置突發事件。最后是恢復與重建（事后），對于一些自然災害引發的突發事件，相關部門應盡快恢復事發地社會生活的正常化。對一些人為原因造成的事故災難應立即找出事故原因，懲處相關責任人員，并吸取經驗教訓，嚴防再次發生類似事件。（四）增強民眾隱患意識，提升社會參與度 1.提升民眾自救能力及培養隱患意識據藍寶書上記載，2014年中國居民危機意識主題圍繞“居民認為自己在危機應對方面需要哪些提高”展開，數據結果顯示，大多數居民都愿意接受安全知識技能的培訓，絕大多數居民都認為自己應當接受更多的相關知識和救助技能的培訓（70.7%），超過半數居民還認為自己應當提高心理素質（55.6%），只有4.6%的少數居民認為自己不需要提高（見表3）。由此可見，居民對于安全問題還是十分重視，政府在這方面的宣傳應加大力度，同時，培養大家的隱患意識，很多時候管理都會出現小漏洞，民眾有較強的隱患意識，遇到違規的、存在隱患的地方可以及時向監督機構提出舉報，這樣能有效避免行政人員執政過程中疏忽的地方導致的災害。表2：居民認為自己需要提高的危機應對能力 資料來源：藍皮書 2.社會組織參與公共安全管理工作加強與非營利組織和國際社會的合作。對于一些重要的非營利組織，如紅十字會、中華慈善總會等，我們完全可以像美國那樣，讓這些社會組織成為公共安全管理委員會的委員加入到管理體制中來，承擔一部分正式的公共安全管理責任；對于其他的一些志愿者組織，可以建立相應制度化的聯系和溝通機制，同它們保持經常性的聯系和溝通。此外，可以充分利用社區群眾自治組織，發揮其自我管理、自我教育的功能，積極開展各類宣傳活動，加強減災防災工作，積極排查公共安全危險源頭。（五）完善網絡輿情機制，提升民眾辟謠意識 1.建立完善的網絡輿情監測系統對互聯網各平臺上的輿情信息進行全面、實時監測，以便在謠言爆發初期即可發現謠言，及時掌握其時間律、信息內容、轉移范圍、傳播載體等。在謠言出現后，還應有健全的信息疏導辟謠機制。目前，政府在應對網絡謠言的方式和時效等方面仍有所欠缺。直接辟謠固然是應對謠言最高效的方式，但還應講究發布策略與平臺選擇，通過利用政府自身網絡資源，如官方網站、博客微博賬號、新聞網站專欄等，在新媒體空間掌握話語權。同時注重信息發布方式，尤其是辟謠信息的發布，應當“以證服人”，多引用當事方的實證材料，并適當借助公信力較高的第三方加以佐證。 2.推進“互聯網行為”學科建設國內的互聯網沒有健全的法律法規去規范其行為，在發生突發事件后，不法分子或居心不良的人利用民眾沒有辟謠意識捏造出各種各樣的謠言，散步在各社交平臺上。而民眾看到后會將其隨手轉發，卻不知道這一行為也是散播謠言的一種。因此，推進“互聯網行為學”的學科建設是十分有必要的，通過規